构建公共文化服务体系探索

党的十六大以来，按照对“公益性文化事业”和“经营性文化产业”实行分类指导的方针，无论是党和政府主管部门，还是学术界和文化企事业单位等各个方面，对于在经营性文化领域引入市场机制，实行企业化、产业化经营，已经达成了广泛的共识。随着文化体制改革试点工作的全面展开，国家对演出、出版发行、电影和广播电视等行业实行经营性业务分离、转企改制，逐步开放投资准入门槛，允许社会资本进入等一系列市场化的改革措施出台，我国文化产业所蕴含的巨大潜能在短短几年间迅速释放，出现了蓬勃发展的大好局面。

然而，与文化产业领域取得的突破性进展相比，我国公共文化服务领域的改革发展步伐却显得有些迟缓。目前，公共文化服务事业投入不足，文化基础设施落后，覆盖面窄，城乡之间、东西部之间文化发展的差距日益拉大，国有文化事业单位机制不活，以及公共文化产品和服务供给不足，严重影响和制约经济社会全面、协调和可持续发展的问题已经是一个不争的事实。为此，应当依据党的十六届五中全会的精神，按照“科学发展观”和“构建社会主义和谐社会”的要求，在“十一五”期间，不失时机地把构建公共文化服务体系的工作提上重要日程。

一、构建公共文化服务体系的目标和主要内容

公共文化服务事业是指与经营性文化产业相对应，主要着眼于社会效益，以非营利性为目的，为全社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品和服务的文化领域，它涵盖了广播电视、电影、出版、报刊、互联网、演出、文物、社图和哲学社会科学研究等诸多文化领域，与整个文化领域可以实行市场化、产业化经营的文化产业一道构成国家文化建设的完整内容。因此，公共文化服务事业既是国家文化建设的有机组成部分，也是国家整个社会公共服务事业（包括教育、医疗卫生、社会保障、环境等）的一个重要方面。公共文化服务事业在积累、传承、创新和发展民族文化，落实公民文化权力和满足城乡居民日益增长的精神文化需求，提高全民族的思想道德和科学文化素质，发展和繁荣社会主义先进文化，构建社会主义和谐社会，以及促进国际多样化的文化交流等方面都发挥着不可替代的重要作用。

从国际经验看，发展中国家的现代化进程，既是一个工业化、信息化和城市化的过程，也是与此相适应的社会服务领域的“公共化”的过程。包括公共文化服务事业在内的整个社会服务事业的“公共化”，不仅是公共服务数量、公共服务质量、公共福利水平的大幅度提高，而且也是社会服务结构、社会服务组织体制的巨大变迁。因此，包括公共文化服务事业在内的整个社会公共服务事业的发展水平，在一定程度上可以看作是一个国家的文明演进和社会进步的标志之一。

加快我国公共文化服务事业的发展步伐，应当在“科学发展观”的指导下，借鉴国际经验，同时根据我国的具体国情和公共文化服务事业改革发展的重点、难点，明确公共文化建设的总体目标和阶段性任务，构建与社会主义市场经济和精神文明建设要求相适应、高效而又覆盖全社会的公共文化服务体系。其主要内容应当包含以下几个方面：

第一，构建国家思想文化理论和文化价值体系的创新机制。思想价值体系是民族文化的核心内涵，也是一个国家和民族发展的精神动力与目标指向。要在逐步增加国家公共财政投资力度的基础上，发挥哲学社会科学、自然科学的多学科优势，对经济全球化条件下的经济、政治、文化、社会建设中的重大理论和实践问题进行综合性、前瞻性的跟踪研究，在总结近代以来我国社会变迁和思想文化发展脉络，继承和发扬民族传统思想文化精华的基础上，积极借鉴和汲取世界各民族的优秀思想文化，通过综合性的研究和实践创新，形成以马克思主义为指导、具有浓郁的民族特色的新型思想理论和文化价值体系，支撑国家现代化建设的全面、协调和可持续发展。

第二，建立覆盖全社会的公共文化基础设施和文化生态环境。要积极借鉴国际经验，探索公共财政支持公共文化服务事业发展的新型投资机制，以国家公共财政投资为主渠道，综合运用多种投融资工具和多种形式的财税优惠政策，促使各类社会资本和生产要素向公共文化领域合理流动，尽快改变农村和中、西部地区公共文化基础设施与文化生态环境的落后状态，形成公共文化基础设施和文化生态环境由政府与市场混合提供的互动机制，为国家和民族的文化发展提供坚实的物质基础与良好的文化生态环境。

第三，塑造适应社会主义市场经济要求的公共文化服务事业的混合微观主体。进一步开放投资准入门槛，引导社会资本和产业资本进入公共文化服务领域，发展一批公共文化服务的非公有制微观主体，优化公共文化服务的微观主体结构，形成以公有制为主体的公共文化服务事业的混合微观主体。与此同时，要加大国有文化事业单位的改革力度，深化干部人事制度、收入分配制度和社会保障制度改革，积极探索引入市场机制，转换传统的管办不分、政事不分的事业体制的运行机制，提高公共文化服务的数量和质量，从而取得良好的社会效益的新途径。

第四，建立促进公共文化服务事业持续、健康发展的法律政策支持体系和职能科学、合理的监管体制。要加快公共文化服务的立法建设，制定多种形式的财税优惠政策，积极支持公共文化服务事业快速、健康发展。同时为解决政府主管部门在监管方面干预过多的“越位”和由于职能交叉而出现的监管“缺位”和“错位”问题，应当按照党的十六大提出的“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”的政府改革目标，通过对党和政府文化宏观调控部门进行功能分解和优化配置，建立职能科学、合理，机构统一、精干的文化宏观管理和监管机构。这既是文化体制改革的题中应有之意，也是加快公共文化建设、构建和谐社会的迫切要求。

实现上述目标，显然是一个长期的过程，也是一项十分艰巨复杂的任务，需要结合“十一五”规划和文化体制改革、文化建设的总体目标做出统筹安排，并提出阶段性的目标和工作任务。与此同时，在对公共文化产品的特点和分类进行研究的基础上，按照“分类指导”的原则，对市场经济条件下公共文化产品和服务的提供方式、监管制度做出科学、合理的制度安排，在确保国家文化主权和文化信息安全的前提下，促使公共文化服务事业实现健康、快速发展。

二、文化产品、公共文化产品的特点和分类

（一）文化产品、公共文化产品的特点

按照公共经济学的理论，公共产品是区别于私人产品的集体消费品。其基本特征为：一是非竞争性，即一个使用者对某一商品或服务的消费不会减少该商品或服务对全社会的供给；二是非排他性，即任何人都无法阻止一个用户对该商品或服务的消费。具有上述两个特点的公共产品属于纯公共产品，其典型例证是经济学家经常用来举证的“国防”和“灯塔”。然而，在现实生活中，同时兼有这两个特点的纯公共产品并不多，更为普遍的是介于公共产品和私人产品之间的混合产品，或称之为准公共产品。准公共产品又可进一步细分为俱乐部产品和公共资源。前者是指具有公共产品的非竞争性，但在技术手段上可以实现排他性消费的产品和服务，如桥梁、公园、有线电视等；后者是指在消费上具有私人产品的竞争性，但在技术手段上却难以实现排他性消费的产品和服务，如公共草原等。

然而，文化产品毕竟与物质产品有所不同。其主要特点可以概括为三个方面：

1．具有不同于一般物质产品的精神消费的意义内容

在市场经济条件下，无论是公共文化产品还是私人文化产品，因其负载了“非物质性”的意义内容^[1]而与物质产品相区别。这种意义内容由于具有人类精神消费的价值诉求、教化理想和审美态度，因而超出了一般物质消费产品作为满足人类生理需求的界限，从而对消费者个人的思想行为和精神状态产生持久的延伸性影响或消费者群体的扩大性影响。消费任何一件文化产品，都是自觉不自觉地对其中所包含的价值诉求、教化理想和审美态度的接受。文化产品的这种特点使之具有或多或少的“公共性”，如果把一些文化产品所特有的“意识形态”属性也归结为文化意义内容的“公共性”，那么，文化产品意义内容的“公共性”从低到高（1～100），可以有无数个结点。因此，可以结合公共经济学的分析框架，依据文化产品意义内容“公共性”的高低、强弱，划分公共文化产品和私人文化产品、纯公共文化产品和准公共文化产品的界限。

2．具有外部效应急剧放大的特点

由于文化产品所具有的不同于一般物质产品“非物质性”的意义内容，因而也就不可避免地产生其意义内容自然传播的外部效应。与一般物质产品可能产生的外部效应的不同之处在于，文化产品的外部效应因现代复制技术和卫星、互联网、数字化传媒所具有的快速度、远距离、高覆盖的技术手段而在时间和空间上被急剧放大，从而可能对某一社会群体甚至整个社会产生强烈的正外部效应或负外部效应。在这里，现代媒体的高新技术传播手段作为一种文化服务，同时也是国家战略性公共资源所具有的“市场失灵”的“公共性”，是使其所传播的文化产品内容形成强烈的外部效应的主要原因，也是政府对之进行干预的主要动机和理由。

3．具有文化积累和文明传承的特点

文化积累和文明传承是一个国家和民族实现世代生存、发展的前提条件。原创性文化作为国家创新体系的一个重要方面，既是国家和民族的可持续发展和文化创新与传承的需要，同时作为文化产品和文化服务的上游，也为其下游的发展运营提供必不可少的资源和条件。基础研究领域的原创性文化产品往往具有巨大的外部效应^[2]，其即时的特定需求范围（如政府需求）使之边际收益难以弥补其边际成本，长远的社会需求（如民族文化传承需求）则因非竞争性、非排他性的产品特征而无法收费，因此，作为典型的公共文化产品，必须由政府进行干预和支持。否则，这种工作就不能持续，从而对一个国家和民族的长期发展造成严重的后果。应用研究领域的原创性文化产品的情况比较复杂，需要做具体分析。直接为下游发展运营提供创意的文化产品，一般属于私人产品，可以通过市场竞争形成均衡价格，从而由市场付费而弥补其边际成本；一些具有前瞻性、风险程度较高的应用研究的原创性文化产品，由于信息不对称的原因而一时难以进入市场，往往需要政府进行干预并给予支持，可以作为准公共产品，采取政府和市场“混合提供”的多种方式来解决；文物类产品是国家和民族文化传承的重要物质载体，一般应属于公共文化产品范畴，具体的分类可根据其内容价值的高低和历史年代久远、存世作品的稀缺程度来判断。

（二）文化产品、公共文化产品的分类

依据上述分析，结合公共经济学的分析框架，我们认为，可以将文化产品大体划分为以下三种类型：

1．纯公共文化产品

纯公共文化产品是指内容意义的“公共性”特别高，即直接关系到国家文化主权、文化信息安全或社会稳定，或与国家和民族文化创新、传承直接相关的文化产品，如中央电视台、中央电台的新闻频道（频率）、对外频道（频率），国家信息网络，重要文物和历史文化遗产的保护、研究和开发利用，原创性的文化、艺术产品和出版物，基础类或直接面向中央决策的重大理论和政策性研究课题等。这类文化产品由于具有消费的非竞争性和非排他性，外部效应特别大，因而市场无法提供，只能由政府进行干预和政府提供。

2．准公共文化产品

准公共文化产品是指其内容意义的“公共性”较高，但与国家文化主权、文化信息安全不直接相关的文化产品。绝大多数公共文化产品可以归入这一类，如广播电视和出版业中的科技、财经、农业、生活类文化产品，代表国家水准的艺术院团和节目创作，各类图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、纪念馆、少年宫及其提供的文化产品和服务等。这类文化产品有些虽然在消费上具有私人产品的竞争性，但在技术手段上却难以实现排他性消费的服务和收费，如广播电视节目；有些虽然可以实现排他性的收费，但由于边际收益不足以弥补边际成本，如代表国家水准的艺术院团和各类文化场馆提供的文化产品和服务等，因此，也必须由政府进行干预，并采取由政府和市场混合提供的模式来向公众提供这类文化产品。

3．私人文化产品

私人文化产品是指其内容意义的“公共性”较低，并且与国家文化主权、文化信息安全和社会稳定关联不大的文化产品。如电影、音像复制、展览、旅游、美容、健身、艺术品收藏、大众娱乐活动、一般性的文艺演出等文化产品和服务。这类文化产品和服务既具有私人消费产品的竞争性，同时在技术手段上可以实现排他性消费的服务和收费，因而可以采取市场化的竞争方式来向公众提供这类文化产品。

三、市场经济条件下公共文化产品的提供方式

国际经验表明，在市场经济条件下，除少数纯公共产品由政府直接生产和提供外，绝大多数准公共产品采取由政府和市场混合提供的方式。公共产品和公共服务主要由市场提供，存在着消费者“搭便车”的“市场失灵”问题，致使其供给不足；完全由政府提供，则又矫枉过正，不仅纳税人的税负和政府的财政负担过重，而且容易产生政府和公共服务部门效率低下的“政府失灵”问题，以及由于“寻租”而滋生的腐败问题。从西方经济史的发展历程看，自由主义和干预主义两大派别实际上在交替发挥作用的过程中，出现了相互吸收、逐步合流的趋势。无论是自由主义还是干预主义，都既不否认政府和公共部门的作用，也不否认市场机制配置资源的基础性作用，只不过在不同时期其强调的侧重点不同而已。事实上，公共产品和公共服务因其“公共性”和“受益范围”而与一定的组织有关。任何公共产品和公共服务都不是独立存在的，而是同某一组织相联系的。公共产品是组织内部成员共享的产品，对内部成员具有“消费的非竞争性和非排他性”，而对于组织的外部成员则具有“消费的竞争性和排他性”。这种组织构成从极小（可以由两个人组成）到极大（由超国家的全球性组织），其间存在着各种规模。

因此，代表公共利益提供公共产品和公共服务的公共机构是一个以政府为主体的多元体制，政府并不是唯一合法的公共机构和单一的提供者。在公共服务领域引入市场机制，采取中央政府和地方政府，以及政府与非政府公共服务机构分权的形式竞争性地提供公共产品和公共服务，已成为目前国际上普遍的做法。

公共产品和公共服务也没有单一的生产者。特别要注意的是，不能将公共产品和公共服务的提供与生产相混淆，提供者和生产者可以是同一个单位或机构，也可以不是。公共产品和公共服务的提供是解决谁付费的问题，但是谁生产的问题还要通过公共政策的选择机制做出决策。公共机构提供公共产品和公共服务，但是不一定必须介入生产事务，可以采取政府采购、委托私营部门生产等多种方式，同时，还可以在不同公共机构之间展开竞争来降低成本，提高服务的数量和质量。因此，市场经济的发展使得公共产品和公共服务体制在具体的运营形式上有了更大的灵活性。^[3]

我国作为全球最大的发展中国家，目前正处于经济、社会和文化转型的社会主义初级阶段，文化生产力还比较落后，公共文化产品和服务供需的矛盾十分突出，这就决定了必须从我国具体国情的实际出发，在发展公共文化服务事业方面采取更加务实也更为灵活多样的方式。借鉴国际经验，同时总结我国文化体制改革和公共文化服务事业改革发展的实践经验，我们认为，由国家、公共机构和各类市场主体向社会公众提供公共文化产品和服务的主要方式可以有以下几种类型：

（1）公共财政直接投资，由公共文化机构生产并提供公共文化产品和服务。

（2）产业政策扶持。包括税收减免政策、财政补贴政策等，在政府加强监管的前提下，积极支持社会资本投资生产并提供公共文化产品和服务。

（3）政府采购。政府委托专业化的公共机构，面向社会公开发布采购标书，采购在质量和数量方面符合政府要求的公共文化产品和服务。

（4）委托生产。政府和公共文化机构根据公众需求，通过制定行业和产品标准规范，委托有资质、有信誉的社会机构生产和提供政府规划指定的公共文化产品和服务。

（5）特许经营。政府文化主管部门在严格审查文化企事业单位的资质、信誉的基础上，通过严格的审批制度和市场监管，对某些需要实行特殊监管的公共文化行业、文化产品和服务实行特许经营，促使其向社会提供合格、健康的公共文化产品和服务。

（6）公共文化项目外包。少数缺乏管理和运营能力的一般性公共文化机构，可以采取政府或公共文化机构提出运营目标，并给予相应的财政或经费补贴，把公共文化项目整体对外承包，以及从市场招聘项目负责人等多种市场化的方式来搞活经营管理，提高运营效率。

应当指出，在公共文化服务领域引入市场竞争机制，并非是对政府和公共财政在发展公共文化服务事业方面的主导作用的否定，也不意味着我国公共文化服务事业的改革发展要以市场化为目标趋向。恰恰相反，这是针对长期以来我国公共文化服务领域存在的单一国有资本投资体制和投资效益低下、基础设施落后、覆盖面窄的城乡“二元结构”问题，以及国有文化事业单位机制不活、服务数量不足、服务质量不高的问题。其目的是通过引进市场竞争机制和非公有制资本，优化公共文化服务事业的微观主体，提高公共财政的投资效益，推动国有文化事业单位的改革和机制转换，从而有利于发挥政府和公共财政在发展公共文化服务事业进程中的主导和主体作用，加快我国公共文化服务事业的发展步伐。

四、公共文化服务领域改革开放进程中的制度安排

我国传统的公共文化服务体制是与计划经济体制相适应的政府选择、政府供给的国家垄断性体制和城乡“二元结构”的短缺形态。改革开放以来，在以经济发展为优先目标的渐进式改革思路的指导下，随着经济体制改革的日益深化，我国在公共文化服务事业领域开放投资准入门槛、转变财政投资机制和市场监管等方面也进行了有益的改革探索。然而，由于这一领域的改革开放涉及国家文化主权和文化信息安全问题，因而，在一段时期内，党和政府对这一领域的改革开放采取了较为慎重的态度。目前，在我国已经加入WTO，初步形成全方位对外开放格局的新形势下，进一步深化文化体制改革，加快公共文化服务事业发展，必须按照党中央、国务院关于垄断性行业改革的精神，采取积极稳妥、内外有别、分类指导的方针，既要坚持改革开放，逐步放开市场准入门槛，引入市场竞争机制，同时也要借鉴国际经验，加强文化市场监管，根据我国的国情做出必要的制度安排，在保证国家文化主权和文化信息安全的前提下，促使公共文化服务事业健康发展。

在文化市场投资准入方面，要实行内外有别的原则。一方面，要采取渐进式的市场开放方针，鼓励非公有制资本逐步进入国家许可的公共文化服务领域。另一方面，依据联合国教科文组织关于“文化多样性公约”的原则，在对外资适度开放投资准入门槛的同时，在广播电视、新闻出版、国家信息网络、国家级文物、博物等涉及国家文化主权和文化信息安全的公共文化服务的核心领域，对外资给予必要的投资壁垒限制，从而既合理地利用外资发展我国的文化产业和公共文化服务事业，又不使外资在公共文化服务的核心领域形成完整的产业和产品链。

在国家财政投资机制方面，要根据公共财政的职能定位，大幅度提高公共文化服务事业的财政预算支出，重点加强原创性文化的哲学社会科学研究和广播电视、新闻出版、国家信息网络、国家级文物、博物等公共文化服务的核心领域，以及农村和中西部公共文化基础设施、文化生态环境比较薄弱地区的投资建设。与此同时，要转变公共财政投资机制，强化投资绩效考核和国有文化资产与资源管理，要以公共财政投资为主渠道，综合运用多种投融资工具和多种形式的财税优惠政策，广泛吸引社会资本和产业资本进入公共文化服务领域，充分调动全社会参与公共文化建设的积极性，加快构建高效率的覆盖全社会的公共文化服务体系。

在政府监管体制方面，鉴于公共传媒的特殊性，因而在文化体制改革中需要做出特别制度安排，以保证国家文化主权和文化信息安全。一是产权制度安排，如国家电台、电视台、广电骨干传输网络、重要的出版社和新闻媒体，要实行国有资本独资经营。少数具有较强公共性的国有大型文化产业集团在对外合资合作、上市融资过程中，应实行国有资本控股，并探索设置优先股、黄金股或A、B股等国际资本市场通行的股权安排。二是人事制度安排，传媒文化行业的重要人事任免要掌握在党和政府手中，并与产权制度进行同步安排。三是市场监管制度安排，对于传媒文化行业所涉及的内容导向、行业标准、服务质量和价格、市场行为等方面，政府主管部门要通过制定行业规范，加强市场综合执法，切实监管到位，促使传媒文化行业实现健康、有序发展。

（本文系作者与财政部教科文司原文化处处长王家新合作撰写，发表于2006年度《文化蓝皮书》，社会科学文献出版社2006年2月出版。本文首次从学理上较为全面系统地探讨了构建公共文化服务体系的内涵、产品分类和制度、政策安排，提出了在文化体制改革过程中对公共传媒体制改革进行“特别制度安排”的观点）

【注释】

[1]［加］斯图亚特·麦克法蒂因：《开放型经济中的文化发展问题》，转引自林拓、李惠斌、薛晓源《世界文化产业发展前沿报告》，社会科学文献出版社2004年版，第76页。

[2]参见陈立旭《论文化事业和文化产业》，载《中国文化产业评论》第2卷，上海人民出版社2004年版，第68～75页。

[3]参见《中国文化事业单位改革课题总报告》，张晓明、齐勇锋、章建刚、贾旭东执笔，未刊稿。