论依法治国视野下的新型城镇化建设

刘忠碧

新型城镇化建设成为推动我国全面建成小康社会的又一强大动力，在这一过程中，涉及经济、文化、政治、法律等方方面面的深刻变革。同时，由于我国城市化起步较晚，相关经验缺乏，因而在新型城镇化建设过程中就存在着一系列的矛盾和问题。党的十八届四中全会后，依法治国成为我国现代化进程的重大驱动力，今后新型城镇化的重点工作之一就在于如何有效地运用法治思维进行法治建设，从而推动我国新型城镇化的健康发展。

一、推进新型城镇化的重大意义

推进新型城镇化，统筹城乡发展一体化是中国发展进程中的一个重大命题。城镇化是现代化的必由之路，是解决农村、农业、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，也是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对于我国全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”具有重大意义。

工业革命以来，世界城市化已走过了200多年的历程，发达国家的城市化率普遍达到80%左右。根据联合国发布的世界城市化展望报告，2011年世界城镇人口为36.3亿，中国城镇人口为6.9亿，占比为19%，报告预计到2030年世界城镇人口将达到49.8亿，中国城镇人口将达到9.7亿左右，占比将达到19.5%，中国对全球城镇人口的贡献率将超过20%。中国城镇化规模大、节奏快、影响广泛而深远。

中国城镇化道路的选择备受世界瞩目。城镇化是伴随工业化发展、非农产业在城镇集聚、农业人口向城镇集中的一个自然历史过程。改革开放35年来中国经济快速发展，国内生产总值用当年价计算，由1978年的0.36万亿增加到2013年的56.9万亿，实际增长了25倍左右。与此同时，中国城镇化进程快速推进，城镇人口从1978年的1.7亿人增加到2013年的7.3亿人，城镇化率从17.9%提高到53.7%，吸纳了大量的农业劳动力转移就业，提高了城乡生产要素的配置效率，带来了社会结构的深刻变革，促进了城乡居民生活水平的全面提升，取得的成就举世公认。但是，发展过程中累积的矛盾和问题也不少，比如大量的农业转移人口难以融入城市社会，城市发展模式比较粗犷，空间分布和规模结构不合理，城市病的问题日益突出，生态环境和自然历史、文化遗产的保护不利，等等。

当前，中国城镇化的内外部环境和条件正在发生深刻变化。随着国际金融危机以来全球经济再平衡和产业格局再调整，随着国内农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，资源环境瓶颈制约日益加剧，城乡内部二元结构矛盾日益凸显，传统的高投入、高消耗、高排放的工业化、城镇化的发展模式难以为继，主要依靠劳动力廉价供给，土地等资源粗放消耗，压低公共服务成本来推动城镇化的方式不可持续，城镇化转型发展势在必行。

推动城镇化转型发展就是要走中国特色新型城镇化道路，以人的城镇化为核心，以城市群为具体形态，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，全面提高城镇化发展的质量。走好这条路，必须坚持以人为本，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖；必须坚持“四化同步”，深入推动信息化与工业化深度融合，工业化与城镇化良性互动，城镇化和农业产业化相辅相成；必须坚持优化布局，以城市群为主体形态，发挥中心城市的辐射带动作用，促进大、中、小城市和小城镇协调发展；必须坚持生态文明，节约集约利用水、土地、能源等资源，推动形成绿色低碳生产生活方式和城市建设运营模式；必须坚持文化传承，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，彰显城市的个性和特色。

二、走中国特色新型城镇化道路的五大任务

第一，有序推进农业转移人口市民化。目前，我国城镇常住人口中有2亿多农民工及其随迁家属。农民工已经成为中国产业工人的主体，但他们未能享受城镇居民的待遇，城镇内部出现了新的二元结构矛盾，导致农村留守儿童、妇女和老人问题突出，给经济和社会发展造成一些风险隐患。要按照尊重意愿、自主选择、因地制宜、分类推进、存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点兼顾其他常住人口，统筹户籍制度改革和基本公共服务均等化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序地实现市民化作为首要任务。一方面通过实施差别化的落户政策，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万～100万的城市落户限制，合理放开城市人口100万～300万的大城市的落户限制，合理确定城区人口300万～500万的大城市的落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市的人口规模。到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。2014年我们要求各类城镇要因地制宜地制定农业转移人口落户的具体标准，特大城市要实行居民制，并向社会公开、公布，引导农业转移人口和他们的预期。另一方面要通过建立居住证制度，以居住证为载体，与居住年限等条件挂钩，稳步推进城镇的义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等公共服务，覆盖城镇常住人口。

第二，优化城镇化的布局和形态。从城市群布局看，我国东部京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，但持续发展的压力在加大，而中西部资源环境承载能力较强地区城镇化的潜力尚有待挖掘。从城市规模结构来看，部分特大城市人口规模与资源环境综合承载能力的矛盾在加剧。但是，一些中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥。

到2020年，我国城镇人口将达到8.5亿左右。合理引导城镇人口在东中西部地区，在大、中、小城市之间的分布，关系到人口、经济与资源环境的相互协调，关系到中国现代化建设的大局。要优化提升中部地区的城市群，培育发展中西部地区的城市群，构建两横三纵的城镇化战略格局，依靠特大城市和大城市，通过综合交通运输网络的连接，增强城市群内部的大、中、小城市产业功能、集聚功能和服务功能，把有条件的县城、重点镇、重要边境口岸发展成为中小城市。

第三，要提高城市可持续发展能力。我们一些城区摊大饼式地扩张，空间开发无序，重经济建设、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，导致城镇建设粗犷低效，交通拥堵问题严重，水、空气、土壤等环境污染加重。管理运行效率不高、公共服务供给能力不足，这既不利于提高居民的生活水平，也不符合我国的基本国情。必须加快转变城市发展方式，优化城市空间结构和格局，提高城市规划、建设、管理水平。要增强城市经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力，强化城市产业、就业支撑，完善基础设施和公共服务设施，有效预防和治理城市病。要推进创新城市、绿色城市、智能城市和人文城市的建设，全面提高城市内在品质。要完善城市治理结构，创新城市管理方式，提升城市社会的治理水平。

第四，推动城乡发展一体化。城乡发展一体化是新型城镇化的应有之义，未来中国城镇化率即使达到70%左右，仍然将有4亿～5亿人口生活在农村，因此新型城镇化与新农村建设要相辅相成，与城乡发展一体化要统筹协调，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。要坚持工业反哺农业、城市支持农村的方针，推进城乡统一要素市场建设，推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化，要牢牢守住耕地红线，确保国家粮食安全，加快推进农业现代化，建设农民幸福生活的家园。

第五，要改革完善城镇化发展体制机制。现行城乡分割的管理制度，固化着已经形成的城乡利益失衡格局，阻碍了城镇化健康发展。推进新型城镇化必须统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节，要逐步破除城乡二元结构及城市内部二元结构矛盾，通过改革释放发展潜力，为新型城镇化注入活力和动力。

三、城镇化建设中加强法治建设的重要意义

（一）在城镇化进程中加强法治建设，有利于发挥农民的主体作用

城镇化的客体是广大农民，主体也是广大农民。农民群众的参与程度、受益程度，是城镇化发展水平和发展质量的重要标准。法律是人民意志和利益的集中体现。如果在城镇化中不能让广大农民平等地享有权利，平等地承担义务和责任，平等地受到法律保护，在法律规定的范围内不能享有均等的民主权利和自由，甚至发生侵害农民权利和利益的行为，那么城镇化就不会受到农民拥护，甚至遭到农民反对。所以，加快城镇化进程，必须重视法治建设，切实把广大农民的思想统一到党和政府的重大决策上来，积极营造全社会支持城镇化的良好氛围，尊重农民群众首创精神，广泛调动各方面的改革积极性，使城镇化成为全社会的自觉行动。

（二）在城镇化进程中加强法治建设，有利于建设法治政府

加强法治政府建设是规范行政权力、保证社会公平正义的必然要求。权力若不受监督制约则必然产生腐败，权力有多大腐败就可能有多严重，这是权力运行的基本规律。城镇化是以政府为主导的产城相结合的过程，其中政府的行为和决策对产城结合起着引导性的作用。研究城镇化和法治化的关系符合国务院提出的“全面推进依法行政，十年时间建成法治政府”的蓝图。健全法律法规不仅使政府行为的稳定性增强，更能获得农民和市民的信任，弱化他们之间的纠纷。必须坚持法治理念，切实提高运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，促进“法治政府”“阳光政府”“诚信政府”的建设。

（三）在城镇化进程中加强法治建设，有利于城乡社会稳定

城镇化要以民生为本，和谐推进。这就要把以人为本的要求贯穿到城乡建设各个环节，以扩大基本公共服务覆盖面、提高基本公共服务均等化程度为目标，把富裕人民作为发展的首要任务，在城镇化中富民，在富民中促进城镇化，把群众受益作为推进城乡建设的前提，把群众是否满意作为检验新型城镇化成效的根本标准。城镇化大量涉及广大农民的利益，征地、拆迁、就业、社保等，土地征收如果没有法律的监督很容易引起腐败的滋生；失地农民的就业和社会保障的法律缺失可能会引起群体性事件，无论哪种制度缺乏了法律的规制都会走向极端，不利于城镇化的发展。

（四）在城镇化进程中加强法治建设，有利于城乡生态文明建设

在城镇化进程中，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把建设资源节约型、环境友好型社会放在更加突出的位置，把生态文明建设融入城镇化的各方面和全过程。城镇化如果缺乏了法律的规制，很有可能走向畸形发展，产业发展中环境的破坏、资源的用途不当等将会使城镇整体生存条件下降。所以必须通过推进城镇规模结构合理化、城镇布局集群化和土地利用集约化，大力实施生态环境保护，注重资源的科学开发，推动绿色经济发展，实现粗放型发展模式向集约型发展模式的转变。

（五）在城镇化进程中加强法治建设，有利于城镇化因地制宜，规范发展

综合各地情况，在城镇化中或多或少都出现了发展不规范的问题。部分地区在“经营城市”的理念下，追求土地增值收益，助长了多占耕地和不合理拆迁行为。一些地方打着“加快城镇化”的旗号，盲目拉大城市框架，滥占耕地、乱设开发区，不断扩大城市面积。有的地方将城镇化等同于房地产化，大规模卖地搞楼盘；有的地方提出三五年消灭全部村庄，不考虑实际情况搞“全域城市化”；有的地方盲目进行“造城运动”；有的地方热衷于“乡改街”“村改居”，土地城镇化重于人的城镇化。由于只追求速度、规模，出现了“空城”“睡城”等现象，在土地、产业规划，以及权益保障、就业等方面发生了农民与政府的纠纷。城镇化的无序现象归根结底是由于法律的缺失。所以要尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，遵循发展重点和改革时序上的变化，结合各地工作基础、资源禀赋上的差异，坚持因地制宜、分类指导、试点先行，以点上的突破带动面上的进展，确保新型城镇化符合实际、特色鲜明、积极稳妥、有序发展。

四、新型城镇化建设中加强法治建设的重点

一是要保障城镇规划、布局与行政区划的稳定性和严肃性。坚持搞好区域内城市体系规划和城市总体规划，维护规划的严肃性和权威性，以人为本，走可持续发展之路。

二是要保障城镇化建设中产业的发展。加快城镇化建设，必须首先重视产城结合，实现城镇化与工业、农业产业化互动，做大支柱产业，做强特色经济，通过壮大产业支撑带动城市加快发展。

三是要保障和拓展资金来源渠道。深化投融资体制改革，吸引社会资金和引进外资等多渠道、多元化的投资体制，塑造投资多元、信用良好的建设经营主体，发展壮大一批具有较强投融资能力的集团公司。

四是要加快户籍制度改革，促进劳动力转移。以城镇户籍改革为突破口，实行积极的人口迁移政策，促进城乡人口合理流动。通过对有技术、有资金、有专长的各类人员进城发展优先办理城镇户口，逐步建立城乡一体的户籍管理机制。

五是要建立健全城乡社会保障体系。深化劳动和社会保障制度改革，加强城镇，尤其是小城镇的吸引力。进一步完善城镇就业和养老、失业、医疗保险等社会保障政策；逐步建立城乡一体的劳动力市场和人才市场，改革传统就业制度；建立健全城乡社会保障体系，完善社会福利保障制度。

六是要保障民生和社会建设的顺利推进。新型城镇化要加速城乡一体，最终将使广大人民群众的居住、医疗、教育等方面条件有很大改善，经济发展、社会发展等也更加持续。新型城镇化建设要顺民意、惠民生，真正做到经济社会协调发展，真正做到“城市，让人民生活更美好”，真正做到“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。