产业政策如何导致产能过剩:

在经济学领域, 资源优化配置是其研究的基本问题之一, 也是市场经济运行的手段与目标之一。 然而在现实条件下, 经济运行常常无法达到帕累托最优状态, 也就无法实现资源的最优配置。 在实践中, 产能过剩就是资源配置效率低下甚至无效率的一个重要表现。 我国经济经过30年高速增长, 近年来一些领域出现了较为严重的产能过剩问题。 尤其是以钢铁、 水泥、 平板玻璃、 电解铝等为代表的很多行业, 都出现了严重的产能过剩, 经济效率非常低下,造成巨大的资源浪费。 进入2000年以来, 尤其是我国为刺激经济发展的 “四万亿” 投资政策的实施, 又致使产能过剩问题出现了令人忧虑的新局面: 一方面, 传统的产能过剩问题出现反弹, 而且问题尤其突出[1], 表现为产能过剩的难题反复在某些特定行业出现;另一方面, 原本是处于初创期与发展上升时期的某些新兴、 高端产业领域, 也出现了产能过剩问题。[2]这就是中国式产能过剩的特殊之处。 因此, 对中国式产能过剩的形成机制予以探究, 将对合理制定产业政策、 有效治理产能过剩提供重要思路。

一、 产能过剩成因的主流观点

关于产能过剩的成因, 主流观点主要有三类解释, 可以分别归纳为经济结构失衡、 市场失灵、 体制失灵三个方面。

首先是经济结构失衡假说。 这一假说认为, 产能过剩源于国有经济主导的经济体系 (张维迎,1998)、 政府主导的投资结构 (杨培鸿,2006) 和区域间技术级差较小 (皮建才,2008)。 其中, 张维迎认为国有企业属性内在地暗含着促成产能过剩的可能性, 原因在于, 国有企业的低效率总是会阻碍有效率的兼并, 并且被兼并后其丧失的控制权没有获得经济补偿。 从重复建设的角度看, 杨培鸿证实, 只有政府主导的投资, 才有可能导致重复建设。 皮建才联合考察我国产能过剩与重工业优先发展的历史背景, 认为与发达地区生产制造品的技术相比, 如果落后地区的生产制造品的技术不比前者落后太多, 那么就存在市场重复建设的可能。 这些研究从宏观角度给出产能过剩可能的根源所在, 然而产业实践表明, 产能过剩问题的复杂程度, 远远超出这些理论所能解释的范围。 如果真的是这样, 如何解释一些非国有经济的领域, 以及私人投资领域, 还有技术差异较大的区域, 也出现了产能过剩问题呢?

其次是市场失灵假说。 这种理论认为, 产能过剩源于市场经济体系本身, 意指产能过剩根本上源于市场微观主体决策的失误, 也就是我们前面提到的投资 “潮涌” 现象。 林毅夫 (2007) 认为,在发展中国家, 很多企业有意投资的产业常常是那些技术已经成熟、 产品市场已经形成、 处于世界产业链内部等的行业。 在这种情况下, 一些企业家很容易对这些有前景的产业产生共识, 在对总体市场情况与其他投资者投资情况不是十分了解的条件下, 投资上出现 “潮涌” 现象就是可以解释的, 产能过剩问题就不可避免。 接下来, 林毅夫等 (2010) 又进一步说明, 受诸多原因制约, 企业只能在信息不完全的情况下投资设厂, 那么投资完成后出现产能过剩就是可以理解的。 应该说, 从企业投资决策的微观角度来分析产能过剩, 并将其归因于主观理性、 但客观不明智的 “企业战略共识” 以及 “信息不完全” 因素, 是有一定微观基础的。 但实际上, 没有证据表明企业在识别 “有前景的产业” 上一定会具备完全信息, 正如Knight (2006) 提到的 “利润来源于不确定性”, 一旦企业意识到其他投资者也会做出同自己一样的产业前景判断, 那么这种具有不确定性的利润可能, 就极有可能变成十分确定的激烈竞争, 进而使获得利润的可能性降低, 那么该企业在进行投资生产的决策时, 就不得不考虑, 一旦潜在竞争对手同自己一样, 都对 “前景产业” 予以投资, 那么这家企业就可能不会加入 “拥挤” 的投资队伍, 因此投资的 “潮涌” 现象可能是个假命题, 未必会成真。 另外, 这种理论也无法解释已经存在重复建设的产业, 为什么仍然有新的资金投入? 这种显而易见的非理性行为是无法获得解释的。 而我国经济运行的现实是, 确实有很多已经明显存在重复建设的产业, 仍然有新的投资在进入, 如电解铝、 光伏产业等。 按照 “潮涌理论” 的思路, 企业对本行业已经出现产能过剩的现象, 应该也能形成共识,因此理性的投资者不会再继续对产业追加投资。 也就是说, 潮涌理论并不能很好地解释产能过剩问题。

三是产能过剩的体制失灵假说。 这一理论认为, 产能过剩是体制扭曲导致的不合意的投资激励所致。 也就是说, 产能过剩是体制因素使然, 如软预算约束 (Kornai, 1980)、 地方官员考核晋升的“锦标赛” 制 (周黎安,2004、2007)、 体制扭曲导致的投资刺激(江飞涛等,2009), 以及财政分权体制的后果 (王立国等,2010)等。 其中, 江飞涛等人认为, 市场失灵并不能恰当地解释产能过剩问题, 而导致企业过度投资、 产能过剩及行业重复建设的主要原因, 是成本外部化效应、 投资补贴效应、 风险外部化效应等因素。王立国等认为我国长期实行的中央与地方财政分权的制度安排, 是加剧地方政府之间激烈竞争的主要原因, 并因此刺激了地方政府深度参与经济运行, 导致各地区之间产业结构趋同现象发生, 所以产能过剩问题才逐步加剧。

二、 产业政策对企业形成激励扭曲的作用机制

正如前面提到的, 产能过剩的成因错综复杂, 予以归纳, 主要是四个方面因素: 一是制度层面因素, 如官员晋升机制、 财政分权、 预算软约束等; 二是政策层面因素, 如招商引资政策、 政策性补贴、 税收优惠政策等; 三是市场层面因素, 包括市场进入和退出壁垒、 市场秩序问题等; 四是企业层面因素, 如企业市场定位趋同、 信息不对称、 投资 “潮涌” 现象等。 应该说, 中国式产能过剩突出地表现在一些特定行业, 甚至在这些行业中反复出现, 致使整个社会都能准确地研判将出现产能过剩的那些行业。 分析发现, 通常出现产能过剩的行业, 往往都是受国家政策调控干预最多的行业。 那么, 为什么产能过剩现象在一些行业中会反复出现、 屡“调” 不止呢? 甚至, 还会不断出现反弹? 实际上, 部分旨在促进特定产业发展的产业政策, 尤其是那些阻碍市场资源配置功能的政府干预, 可能是产能过剩反复出现的重要原因。 其作用机制, 是通过扭曲企业投资与退出决策、 给企业以不合意的激励实现的。

首先, 政府干预对企业投资决策产生激励扭曲。 也就是说, 一旦政府制定的政策是干预市场配置资源功能的, 那么就会对企业投资决策产生扭曲影响。 在我国曾经长期以国有经济为主导的社会主义市场经济体制初期, 国有企业实行的预算软约束就对企业投资安排产生扭曲, 并进一步使之恶化。 这主要表现在三个方面。 一是审批机制导致寻租行为频繁发生, 并最终导致过度投资。 审批机制是政府干预自由市场的重要政策手段, 属于市场进入壁垒的一种, 理论上来讲, 可以从总量上控制同一市场上企业主体的数量。 这种功能的实现, 有两个假设前提: 一是政府能够完全知晓市场应该具有什么样的规模, 二是政府审批行为得当。 做到这两点, 也就不应该出现产能过剩。 但事实上, 政府规划远远不如市场精准, 在通过审批进入市场的企业主体数量少于市场应有的数量时, 已经通过政府审批这个较高的进入壁垒取得市场资格的竞争主体, 就容易合谋共同实施垄断经营行为, 从而获得超额的垄断经济利润。 此时, 市场上存在的超额垄断利润, 会刺激原本在完全竞争条件下不会考虑进入市场的企业主体, 千方百计试图进入市场, 以分享现有企业获得的超额利润。 这种情况会导致两种局面: 一方面, 审批机制等类似的行政进入壁垒, 将错误地激励企业的投资行为, 高进入壁垒可能保护了低效率的企业; 另一方面, 审批权力带来了寻租行为, 这更加是对市场竞争机制的一种破坏, 也是导致企业过度投资行为的重要诱因。 现实中往往出现这种情况, 受企业寻租行为撬动, 原本严谨的行政审批执行变得宽松起来, 最终又导致企业过度涌入市场。二是以地方政府融资平台为代表的政府干预, 可能对企业形成过度投资激励。 地方融资平台的存在, 本是为了实现政府推动产业调整、 解决经济发展难题、 推动可持续发展的重要手段。 在产业政策的指导下, 与政府存在紧密关系的地方融资平台, 会在操作中鼓励当地企业竞相投资符合地方产业政策要求的行业。 值得指出的是,地方融资平台还有一个重要特征, 它在一定程度上是地方政府提升自身考核绩效的 “政绩” 加分项目。 在这种特殊的纽带关系牵连下, 一些原本按照私营企业自身市场直觉不会做出的投资决策, 也会因能给政府官员增加绩效评分而不断出现。 此时, 对企业投资者来说, 即便他们认为企业经营可能出现不利, 但地方政府一定会成为最终的 “拯救者” 和 “接盘侠”, 从而急剧提高了企业生产经营过程中道德风险发生的可能性, 也就造成了对市场机制的扭曲。 三是政府补贴对企业投资决策产生错误激励, 从而导致一定程度的道德风险。 一方面, 政府补贴下, 要素价格扭曲会影响企业投资决策行为。 企业投资决策赖以实施的重要参考标准之一, 就是要素价格的高低。 在市场经济体制下, 市场上要素价格的高低, 基本能够如实地反映要素的稀缺与富足程度。 但在政府补贴后, 要素价格发生扭曲, 企业赖以决策的成本结构与供给区间也随之发生扭曲, 致使原本被视为无利可图的投资领域, 也可能因为补贴的存在, 而变得有利可图, 甚至有超过市场正常回报率的高额利润可图。 另一方面, 政府补贴引致的部分企业的套利行为, 将快速招引企业过度进入市场。 这一点很好理解, 很多地方政府都大力招商引资, 为吸引更多企业到本地市场投资, 会竞相对企业发布各种补贴政策。 地方政府的竞争性引资行为, 很快导致整体上平均补贴水平的提高, 甚至有的补贴额度已经达到相当可观的程度。 这种局面将导致企业套取政府补贴的动机大大增强。 现实表明, 全国各地都有不少企业在大张旗鼓地开新厂、 拿补贴之后, 不再进行任何形式的生产经营活动, 形成大量的过剩产能, 造成大量资源闲置与浪费。

其次, 政府干预对企业退出决策产生激励扭曲。 政府对市场配置资源功能予以干涉, 可能会对企业退出产业的行为产生扭曲, 从而导致产能过剩。 一般情况下, 在市场机制决定进入与退出的时候, 那些在市场竞争中处于不利地位的企业会自主选择退出, 以不再进一步增加和浪费注定无法收回的沉没成本。 一旦企业能够及时从市场退出, 产能过剩问题也就绝不至于愈演愈烈。 但在现实中,部分行业退出壁垒非常高, 企业选择自主退出就变成了一种不理智的行为, 继续停留在市场中损失可能相对更少, 也就勉强留在行业内, 维持低效率的竞争活动。 毫无疑问, 一些产业的高退出壁垒当然与政府干预密不可分。 最突出的例子是国有企业领域, 退出市场格外艰难, 导致产能过剩问题持续恶化。 比如, 资产专用性就是一种较高退出壁垒的政策。 在2009年发布的 《关于抑制部门行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》 中, 指出了六个产能过剩行业, 即钢铁、 水泥、 平板玻璃、 煤化工、 多晶硅与风电设备, 其共同特征就是固定资产投资大、 资产专用性强。 在这种情况下, 一旦企业经营出现问题, 其资产难以被用作他途。 对这样的行业来说, 退出壁垒非常高, 成为产能过剩之所以形成的经济学属性。 同时, 在资本市场不完善、 机制不健全的背景下, 企业试图通过证券流通的方式退出也绝无可能。 对地方政府来说, 为追求经济增长、 保证就业与税收, 会想方设法阻碍企业退出, 甚至不惜持续予以补贴, 最终导致 “产能过剩—无法退出—持续补贴—加剧过剩” 的恶性循环。 另外, 产权交易市场缺位也助推产能过剩问题。不可否认, 在产能过剩的很多行业里, 国有企业占据其中的较大份额。 与私营企业不同的是, 国有企业退出某个市场, 不仅要受到政府管制, 更要平衡相关利益群体的博弈甚至冲突, 致使其退出格外艰难。 也就是说, 越是按照市场机制需要退出, 且越是经营困难的企业, 往往越是能得到政策性补贴的救助, 这些企业也就 “苟延残喘” 地继续留存在市场内。 应该说, 我国落后的产权交易市场建设, 是企业退出市场艰难的另一障碍。 如果有完善的产权交易市场, 拟退出的企业就可以按照流程进入产权交易市场, 将产权转让给更有效率的经营者或者干脆直接退出, 各利益方也能够及时止损。 当然, 受国有企业的属性决定, 国有企业肩负相应的社会责任, 也使得在退出过程中面临更高退出壁垒。

再次, 产业政策对企业投资决策产生激励扭曲。 不可否认, 产业政策在扶持产业壮大、 优化产业布局、 推动产业升级等方面, 产生了巨大作用, 这也是改革开放以来我国工业经济快速发展、 取得举世瞩目成就的重要推动力。 但实际上, 不当的产业政策也造成了产能过剩问题。 在产业政策执行过程中, 不恰当的执行方式使得产业政策扭曲了企业对 “政策性优惠” 的预期, 从而导致企业投资决策行为被扭曲, 最终出现产能过剩。 一是企业对产业政策的 “政策性优惠” 产生预期, 导致企业过度进入行业的可能性增加。 在新兴产业刚刚起步的阶段, 政府通常会制定一些扶持政策, 以鼓励产业加快发展。 近些年的先验证据说明, 凡是政府鼓励发展的产业, 都会获得或多或少的政策优惠。 对于广布于市场中的潜在的企业主体来说, 在做出投资哪个行业的决策的时候, 往往优先考虑那些有相应产业政策支持的投资领域。 站在市场本身角度来看, 与市场决策的合理性相比, 政府对产业市场前景与市场预期的判断必然不是更胜一筹, 而是略有逊色, 甚至经常有很多误判。 在最初制定相应产业政策的时候, 政府对产业市场前景与容量大小通常没有一个总体的理性判断, 也就无法避免出现这种情况: 凡是政府鼓励的产业,基本都要出现产能过剩的问题。 这种现象的背后, 暴露了企业对政府产业政策带来的 “政策性优惠” 的预期, 可能会大于企业对市场利润的预期, 甚至本末倒置地成为部分企业谋取超额收益的手段。对于这些 “嗅觉敏锐” 的企业来说, 只要将资金投向政府有政策支持的产业, 就可能会享受政府的各类优惠政策。 这些优惠政策叠加在一起带来的收益, 有时候甚至要大于企业真正投资某个行业并努力生产经营可能带来的收益。 这也提示政府, 在政策制定初期要考虑这样一个问题: 如果能掐灭企业对这种政策性优惠的期待, 企业投资于相应产业的时候, 可能会更加理性和谨慎些。 那么, 产能过剩风险也会有所降低。 二是产业的政策性激励导致企业投入过多。为鼓励发展某个产业, 政府经常会通过增加土地供给、 财政补贴、税收优惠等, 对企业主体进行 “真金白银” 的优惠与补贴。 企业一旦获得补贴, 就意味着一部分投入产生的成本被抵消了, 就会进一步追加投资, 整体上选择继续投资的企业数量在增多。 同时, 选择继续增加投资的企业, 其总的投资额度往往要高于没有获得补贴的企业的投资额度, 从而推高了整个市场的投入水平。 三是产业政策框架下, 政府参与的竞争性招商引资也是产能过剩的重要诱因。 对于各个地方政府来说, 要做大做强地方经济总量与实力, 就要加大招商引资宣传力度, 尽力吸引更多外来投资者到本地投资设厂, 甚至完全不考虑招来的投资者属于什么产业性质, 是否符合本地产业发展规划方向。 在做大总量的目标指引下, 只要有投资落地, 就是一种成功。 在这种招商引资理念支配下, 区域之间产业同质化趋势明显。 此时, 地方政府唯一考虑的是鼓励更多企业参与投资并带动产业集群化发展, 而产业政策本身并没有对不同地区政府之间的竞争性招商行为予以站位更高的宏观协调。 即便有监管部门试图对这种不同地区的竞争性招商行为进行干预协调, 也未必就能落实奏效。 实际上, 唯有市场能够真正决定哪些产业究竟适合在哪些地区布局发展, 由政府通过各类优惠补贴政策大力招引来的投资, 势必一定程度上扭曲了市场配置资源的本意。 因此, 政府驱动的投资模式, 必然加剧了产能过剩问题。

最后, 产业政策对企业退出决策产生了激励扭曲。 这种扭曲的发生主要是因为, 产业政策关于企业退出的部分安排, 可能恰好是反效率的经济手段与行为。 不当的产业政策, 是产能过剩问题反复在特定行业发生的重要原因之一。 对于已经发生产能过剩的产业,在退出机制中, 产业政策给出的解决方案往往只有 “关停并转”(即关闭、 停顿、 合并、 转产) 这几种办法。 抛去这种安排不谈,单纯是市场机制发挥作用, 也包含 “关停并转” 这几种方式, 而产业政策退出机制中的 “关停并转” 措施, 它们究竟是否符合市场机制下的效率原则, 确实值得怀疑和探讨。 并且, 现实中所谓 “落后产能” 的提法, 在日新月异的新技术面前, 显得十分可疑, 甚至可能完全站不住脚。 毕竟, 技术创新与应用完全有能力重塑某个产业, 正所谓 “没有落后的产能、 只有落后的技术”。 回到现实问题,对于一些规模经济性较强的产业, 对其实施兼并重组, 确实符合效率原则。 但问题在于, 应该由谁来兼并谁呢? 现行产业政策的一般逻辑是, 产能小就属于落后, 产能大就更具有规模经济优势。 但实际上, 我国一些过剩的产业中已经出现了 “规模不经济” 的局面。在此条件下, 兼并实际上是违反效率原则的。 这种违反效率原则的兼并行为, 不但不能缓解产能过剩问题, 反而可能使产能过剩问题更加严重。 在相当多的情况下, 企业和项目被关闭, 但企业的创新能力与潜力没有得到评估和重视。 因为在执行兼并重组的程序中,政府已然代替市场, 在先入为主的情况下, 理所当然地决定了具体哪些企业属于落后产能。 这种兼并重组行为可能暂时缓解产能过剩问题, 但长期来看, 产能过剩难题必然还会再次出现。

另外, 产业政策中关于企业退出形式的不恰当规定, 也是产能过剩问题的可能成因之一。 尤其是对衰退企业采取国有化的做法。政府为避免造成一时的利益冲突与可能的社会震动, 而采取的对面临 “生死关头” 的企业进行国有化的收购行为, 很有可能会成为下一轮产能过剩问题的伏笔。 在产能过剩的语境下, 生存艰难的大企业的退出, 通常会引发政府担忧。 许多政府参与挽救时采取的都是越俎代庖的国有化手段, 新兴产业中的光伏产业, 就是较为典型的例子。 正如上述分析提到的, 大型国有企业的退出是更大的难题,政府采取国有化的方式予以介入, 长远来看是弊大于利的。 国有企业运营不善导致的亏损, 却要由政府买单, 严重扭曲了其市场退出机制。 这将导致国有企业在只要一息尚存的情况下, 就不会有动力选择在合适的时机退出市场, 进而导致产能过剩问题愈演愈烈、 积重难返。 乐观预见, 即使国有化的救市行为并不必然会导致下一轮产能过剩, 这种行为本身也不符合市场配置资源的准则。

[1] 韩国高等: 《中国制造业产能过剩的测度、 波动及成因研究》 [J] . 经济研究, 2011年第12期。

[2] 陈甬军, 周末: 《市场势力与规模效应的直接测度——运用新产业组织实证方法对中国钢铁产业的研究》 [J] . 中国工业经济,2009年第11期。