产能过剩重复建设

1．近年来重复建设、产能过剩问题再次引起各方高度关注

2003年，钢铁工业投资增长92．6%，水泥行业投资增长121．3%，电解铝工业投资增长96．6%。引起各方高度重视，政府部门以及许多学者认为这三个部门存在比较严重的盲目投资和低水平重复建设问题。2003年11月19日，发改委、国土资源部、商务部、环保总局和银监会共同制定了《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》、《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》、《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》，2003年12月23日，国务院办公厅签发《国务院办公厅转发展改革委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》（国发办［2003］103号文），督促各相关部门执行。上述三个《意见》分别认为钢铁行业、电解铝行业和水泥行业存在比较严重的盲目投资和低水平重复建设，认为在2005年这三个行业将出现严重的产能过剩和市场过度竞争。

2004年，国务院相继出台了《国务院办公厅关于清理固定资产投资项目的通知》、《关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）的通知》、《政府核准的投资项目目录（2004年本）》《国务院关于投资体制改革的决定》、《国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》，采取严格的项目审批、供地审批、贷款核准和强化市场准入与环保要求、清理违规项目以及目录指导等措施进一步严格控制这三个行业的投资，避免可能出现的产能过剩；同年还出台了《中华人民共和国国家发展和改革委员会公告》（2004年第76号）采取严格具体的准入条件，治理电石、铁合金和焦化行业的低水平重复建设和盲目扩张趋势。

2005年，发改委相继认为钢铁、电解铝、铁合金、焦炭、电石、汽车和铜冶炼七个行业产能过剩问题突出，水泥、电力、纺织和煤炭存在潜在产能过剩，并给出以下数字说明部分行业的严重产能过剩问题：钢铁行业目前（2005年底）产能为4．7亿吨，而今年产量只有3．4亿～3．5亿吨，产能过剩1．2亿吨。还有在建产能7000万吨，拟建产能8000万吨，如果在建和拟建的项目全部建起来，钢铁工业的产能将超过6亿吨；电解铝行业电解铝年需求量为600万～700万吨，而目前产能已高达1030万吨，闲置生产能力260万吨，目前在建的产能还有112万吨；铁合金行业现有生产能力2213万吨，企业开工率只有40%，但是即便如此，目前仍有在建产能116万吨，拟建产能123万吨；焦炭行业国内市场需求只有2亿吨，产能却达到了3亿吨，而且各地还有在建和拟建产能各3000万吨；电石行业市场需求为800万吨，产能为1600万吨，有一半能力放空，在建的产能还有484万吨。产能过剩问题引发各界高度关注，媒体甚至以触目惊心来形容部分行业的产能过剩。2005年底，国务院和发改委把治理这些行业的产能过剩当作来年宏观调控工作的重点。

2006年3月，国务院颁布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，通知中认为部分行业盲目投资、低水平扩张导致生产能力过剩，并已经出现产品价格下跌、库存上升、企业利润增幅下降、亏损增加、金融风险加大等后果，成为经济运行的一个突出问题，如果不抓紧解决，资源环境约束的矛盾就会更加突出，结构不协调的问题就会更加严重，企业关闭破产和职工失业就会显著增加，影响经济持续快速、协调、健康发展。国务院把推进产能过剩行业的产业结构调整作为2006年国务院工作重点之一。2006年6月，国务院发布《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目意见的通知》，加强对固定资产投资的调控，从严控制新开工项目，以避免相关行业产能过剩进一步加剧。

2．治理政策的有效性和合意性值得商榷

三年来，中国政府为治理部分产能过剩行业出台政策的频密、政策手段的多样具体、参与的相关管理部门如此之多、涉及的行业之广泛，无一不体现中国政府对产能过剩可能造成严重后果的担心，治理部分行业的产能过剩俨然成为中国政府近年来经济工作的重中之重，这也使得部分行业产能过剩问题成为媒体、经济工作者和经济研究者的关注焦点。但我们应当注意到“产能过剩”不过是个新说法，与过去耳熟能详的“低水平重复建设”、“过度投资”、“恶性竞争”以及“过度竞争”指的其实是同一现象。一直以来，一旦出现“投资过热”、“低水平重复建设”、“过度竞争”、“产能过剩”等舆论和定论，消化的方式是依靠“关停并转”的行政手段。

国务院于2006年3月颁布的《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，虽然在原则上强调充分发挥市场配置资源的基础性作用，但在具体手段和措施上依旧依赖行政手段，这些手段包括严格的市场准入、严格的项目审批、严格的供地审批、贷款的行政核准与强制清理不符合要求的项目等，其核心思想依然是“关停并转”。其手段和原则在很大程度上是相违背的，因为在这一系列政策的严密控制下，企业和银行按照市场原则进行决策的空间就非常小了。这些政策实际上是一种规制性的、相机调控性的、以直接干预为主的产业政策。这些政策的制定依旧遵循着20世纪80年代以来治理所谓“重复建设”、“过度竞争”问题的相关政策制定中“预测、规划、制定具体实施措施”的固有模式。在这种模式下，政策制定者以对市场需求规模、产品需求结构及其变化的预测作为政策制定的主要依据，根据预测制订相应的、非常具体的发展规划和实施措施，对投资规模与投资流向进行管制和调控。这种规划的合理性与政策的合意性在很大程度上取决于预测的准确性。但是，政府有关部门在是否有能力进行准确的市场预测这一点上是非常令人怀疑的，如果不能进行准确的市场预测，那么据此制定的政策可能会出现系统性偏差，并导致不良的政策结果。

1994～2002年，政府有关部门为预防和治理钢铁工业的“重复建设”问题，一直对钢铁工业的固定资产投资进行严格的行政控制。2003年，钢材需求强劲，供需矛盾越来越突出，政府有关部门放松了对钢铁工业固定资产投资的控制，钢铁工业固定资产投资在这一年出现了爆发性的增长，增长率高达88．71%，引起各方的高度关注。2003年底，相关政策部门又认为钢铁工业存在盲目投资、重复建设问题，认为“在建项目生产能力大大超过了市场预期，必将导致生产能力过剩”，并制定一系列政策对钢铁工业固定资产投资进行严格控制以防止未来出现严重的“产能过剩”。2005年底，国家发改委认为中国钢铁产业“产能过剩问题突出”，2006年3月，国务院颁布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，6月，国务院颁布《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目意见的通知》，进一步强化了对钢铁工业固定资产投资的控制，以治理突出的“产能过剩”问题。这些预防和治理“产能过剩”的政策，采取了包括严格的市场准入、严格的项目审批、严格的供地审批、贷款的行政核准及通过强制性清理不合政策要求的项目等在内的直接投资管制措施，以及提高项目自有资本金比例、目录指导等间接调控措施。我们注意到：从1994年开始，除2003年1～11月间，政府有关部门一直对钢铁工业固定资产投资进行严格控制，但是这种严格的投资规制政策好像并不能很好地防治所谓“重复建设”或“产能过剩”问题，反而使得钢铁工业固定资产投资在“过冷”和“过热”之间剧烈波动，似乎又回到了所谓的“一卡就死，一放就乱”的怪圈。

3．治理政策的理论依据需要更为深入的研究

正确认识“产能过剩”或者“重复建设”的形成机理，对于制定合意的治理政策是至关重要的。中国政府有关部门一直以行政管制和调控来治理“产能过剩”，实际上是认为“产能过剩”是一种市场失灵，因而需要通过政府的直接干预来治理。这种观点得到了一部分研究者的支持，其中曹建海、杨蕙馨、张军和罗云辉的研究具有一定的影响力，也比较具有代表性。曹建海（2000，2001）、杨蕙馨（1999）等人认为由于某些产业自身的特征——进入壁垒低和退出壁垒高，导致了这些产业系统性的过度进入并进而导致“产能过剩”，这一观点实际上也是认为“产能过剩”是一种市场失灵。这一观点是令人质疑的，因为退出壁垒实际上就是一种进入壁垒（Caves ＆Porter，1977；Gilbert，1989；Caves，1998），首先，退出障碍是企业进入时必须考虑的一种风险成本，退出壁垒越高，企业进入时的风险成本越高；其次，退出障碍可以成为在位企业阻止进入的重要工具，退出壁垒高不但不能解释产业的过度进入与产能过剩，反而只能解释进入不足与产能不足（李伟，2005）。张军（1999）以“过度进入定理”解释中国的“重复建设”问题，认为自由进入会导致过度进入从而导致“重复建设”，但是其理论推导成立的关键假设是完全规模收益（这只有在自然垄断行业才能满足）和产业内企业采取库洛特策略方式，但中国“重复建设”相关行业的实际情况并不能满足这两个假设，其理论难以解释中国“重复建设”或“产能过剩”问题。罗云辉（2003）以产业内企业重复博弈从理论上来解释中国的“重复建设”、“产能过剩”，在他的推导中只考虑到过剩的生产能力对于“重复博弈”中对于避免企业间价格战的作用，完全没有考虑保持过剩生产能力所需耗费成本。如果考虑保持过剩生产能力的成本，则保持过剩生产能力是不可取的。国内也有研究者认为“产能过剩”是一种“政府失灵”。以国家为主导的投资体制、地方保护主义以及预算软约束是不合理重复建设形成的主要原因（魏后凯，2001）；地方政府利用违规优惠政策进行引资引发企业投资冲动、导致投资过热（郭庆旺、贾俊雪，2006）；地方政府、企业与银行三方共谋土地和贷款这两种最为关键的生产要素导致投资的非理性膨胀（北京大学中国经济研究中心宏观组，2004）。但这些文献中对相关因素如何导致“产能过剩”或者是“过度的产能投资”均缺乏严谨的论证。

总体而言，目前关于中国“产能过剩”或“重复建设”形成机理的理论探讨存在比较大的缺陷，对形成机理理论分析的实证检验也比较缺乏，对相关治理政策进一步的理论探讨以及对政策合意性的实证分析也很缺乏。

4．以钢铁工业作为主要实证研究对象的原因

钢铁工业是中国国民经济的基础性支柱产业，是本轮重复建设、“产能过剩”的重点关注行业，一直以来也是政策部门防治“重复建设”或“产能过剩”的重点行业。相关政策部门用于防治钢铁工业“重复建设”或“产能过剩”的政策，正是目前在多个“产能过剩”行业实施的投资规制政策，其主要措施包括：市场准入行政审批、项目审批、供地审批、贷款的行政核准、目录指导、强制性清理等直接投资管制措施。因而对钢铁工业“产能过剩”形成机理以及对旨在防治“产能过剩”的投资规制政策进行系统性研究具有重要的借鉴价值和实际意义。

本书的研究目的主要有：

（1）鉴于已有关于重复建设形成机理的理论研究存在较大的缺陷，并且这些理论研究对国内学术界、实务界以及相关政策均有比较大的影响，通过进一步严谨的理论探讨和坚实的实证研究揭示这些研究存在的缺陷和不足，澄清现有认识中的误区将是本书研究的重要目标之一。

（2）从中国经济转轨体制现实分析入手，充分考虑政治经济体制对企业投资的影响，在地方政府竞争和地方政府官员晋升竞争的背景下，深入分析地方政府对企业投资的不当干预以及体制中扭曲企业投资的根本性弊端，建立严谨的理论模型分析中国转轨体制扭曲下钢铁工业产能过剩的形成机理。

（3）以钢铁工业为主要研究对象，系统研究长期以来中国防治产能过剩的政策，通过扎实的实证研究揭示政策的实际效果、缺陷和不良效应。

（4）在严谨分析重复建设形成机理的基础上，提出从根本上治理重复建设的相应政策。

对重复建设形成机理进一步的理论分析、实证检验，对相关政策进一步的理论探讨以及对政策合意性的实证分析，对于找出重复建设形成的根本性原因，并制定合适的治理政策，维护产业和宏观经济的健康稳定成长，具有重要的实际价值。这些问题的探讨，对于深入理解转轨经济的特殊经济问题也具有比较高的理论价值。

本书采用规范分析和实证分析相结合的方法，力图将研究建立在严谨的理论分析和坚实的经验研究的基础上。

本书以产业组织理论的基本分析工具为基础，并结合转轨经济学、政府经济学中关于中国地方政府行为的相关研究成果，从理论上对中国转轨时期重复建设的形成机理进行研究。并将进一步结合竞争理论、奥地利学派的市场过程理论以及对产业政策的相关理论研究，来讨论中国重复建设治理政策的合意性。

本书将借助DEA分析方法、协整分析、格兰杰因果检验、脉冲响应等方法，以中国钢铁工业这一最具代表性的行业为研究对象，对产能过剩形成机理的主流观点进行实证检验，为理论探讨提供坚实的实证基础。还将借助HP滤波的方法分析10多年来中国钢铁工业产能过剩治理政策的实际效果，力争将对治理政策分析建立在严谨经验分析的基础上。

本书的研究思路和主要研究内容如下：首先对已有的关于重复建设、过度竞争、产能过剩形成机理的主要理论及观点进行重新审视，指出这些理论中存在的根本性缺陷和理论解释的适用性问题。从转轨经济的体制弊端入手，分析导致重复建设最为根本的体制性因素，并建立严谨的理论模型分析其形成机理。以中国钢铁工业为例，通过严谨的实证分析方法，检验解释重复建设形成机理的主要理论。在此基础上，从理论和实证上探讨合意的产能过剩治理政策，并提出相应的政策建议。