“两院”向同级人大作工作报告，接受人大的审议在现实中已成为一个宪法惯例。[8]应该说它既是我们在宪法理论上通常所强调的司法机关向权力机关负责的主要形式，也是新中国成立以来形成的最常规、制度化程度最高的监督方式。但就长期的实践来看，由于这种监督方式起作用的约束机制主要是政治舆论上的和政治道德上的，其对司法权规约的有效性无疑是有限的。在这种方式中，虽然投票表决的民主机制被用来检验司法机关的工作绩效，但表决的结果充其量只说明了人大代表对司法工作的满意程度，至于司法机关将对表决结果应承担怎样的责任，由谁来承担这些责任都是不明确的。也就是说，在这种监督方式中，缺乏具体和规范的责任机制。如果说在报告获准通过的情况下，约束机制只能诉诸政治舆论和政治道德的话，那么在报告未被通过的情况下，建立某种相应的责任机制显然就是必要的了。那么，如何建立与工作报告的审议相衔接的责任机制呢？有学者认为，如果工作报告未被通过，“按照法治国家的做法，即应视为对两院投了‘不信任票’，要引咎辞职。这是对两院工作的一种有力制约与促进”。[9]也有学者认为在这一制度中不适合建立责任制。就法院的情况来看，如果工作报告没有被人大通过，可能的责任主体只有两个：一是法院的院长，二是审判委员会。而无论哪一个主体承担责任都与司法权本身的性质相悖：如果追究院长的责任，就必须强化院长的权能，实行院长负责制，这明显违背司法权的性质和现制；如果追究审判委员会的责任，既无道理亦无可操作性。因此，问题的关键在于法院向人大报告工作的制度本身就存在着重大缺陷，它是法院独立、法官独立的制度性障碍。更有甚者，这种无法追究具体责任者的情况使人大的人事控制权在一定程度上被搁置起来。[10]
上述观点对法院向人大报告工作的制度所提出的质疑不能说是没有道理，但它涉及了人民代表大会制的一个根本性关系，即“两院”向人大负责的制度。如果“两院”基于司法权的特点而不向人大报告工作，“两院”向人大负责的宪法性关系将通过何种方式体现呢？因此，体制内解决问题的唯一途径只能是在坚持“两院”工作报告制的前提下，寻求最能与司法权相容的责任机制。
首先，必须明确的是，作为人大行使监督权的方式之一，工作报告制度起作用的约束机制主要是政治舆论和政治道德，虽然这种无形的压力和约束很难进行理论上的量化分析，但它的有效性则是毋庸置疑的。并且，随着我国民主和法治发展的进程，它对司法权的规约能力还会相应增加。这是我们坚持这一制度的重要客观依据。其次，尽管通过建立院长负责制或集体负责制来强化约束机制是与司法权的性质不相容的，但是，这是否意味着在这一制度中我们就根本无法安排任何具体的责任形式，比如学者们建议的那样安排院长引咎辞职的责任形式呢？看来情况并非完全如此。在工作报告未被通过的条件下，院长应引咎辞职的理由是：第一，在我国目前司法体制严重的行政化倾向中，“两院”领导着实对司法职能的履行有着重大的影响，因此，这种责任机制事实上可以强化这一监督形式的约束机制。第二，虽然司法机关不宜实行院长负责制，但这绝非意味“两院”领导像其他法官、检察官一样，只就自己承办的案件对法律负责，相比之下，他们在任何情况下都承担着某些司法行政的职责。“大法官”承担相应的司法行政职责是世界各国的通例，即使在美国这样的崇尚分权的国家里，首席法官也掌握着相当的司法行政权。[11]
【《钱公良测语》明·钱琦】学者为人，天下无实学；仕者为己，天下无善政。
【译文】做学问的只是为了给别人看，天下就没有真正的学问；当官的只是为自己谋私，天下就不会有善政。
在中国的特定情形下，情况就更是如此。法院院长、检察院检察长不仅在现行体制中承担着非常繁重的司法行政事务，而且就改革所呈现的可能性来看，即使未来司法体制的行政化倾向已获得了极大地改观，“两院”领导的司法行政事务大为减少，我们也很难想象司法行政工作完全与他们相剥离。并且，这些司法行政事务如司法的效率、司法机关内部组织的适应性调整、裁判的执行等与一个司法地区总体的司法状况是直接相关的。因此，在这样一种职责关系中，如果因司法的总体状况工作报告未获通过的话，引咎辞职既是院长们代表司法机关承担政治道德责任的必然结果，也是他们直接地对自己所承担的司法行政职责，并通过这一职责间接地对本机关的司法职责承担的法律责任。最后，这样一种责任机制并不必然会强化院长的行政权能。只要我们提供了法官独立的其他内外条件，并对院长的司法行政权能进行了适当的法律限制，就可能在安排这一责任机制的同时，避免危害司法权独立行使。此外，我们还必须注意到审议工作报告制度仅是人大行使监督权的诸种方式之一，可以考虑将这种方式与其他方式衔接起来以强化约束机制的做法，比如建立与工作报告一定的投票率相适应的其他监督程序的启动机制。
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