明确责任主体和工作程序

开放工作中责任机制的完善以责任主体及其职责范围的合理设定为前提。职责赋予是责任承担的基础。如果应该承担开放责任的机构在政策设计中逃脱了责任义务，那么开放工作将出现无人负责的真空地带；如果责任边界模糊，或者职责范围与责任主体的能力不符，那么赋予相关机构的开放责任将等同虚设，实际工作还是进展缓慢。同时，开放责任主体的明确应该不仅仅停留在原则规定之上，还应细化到日常制度之中，并与开放工作程序化规定相辅相成。

4.3.1.1　明确开放责任主体

首先，档案开放政策应将开放责任主体明确为公共部门的档案信息管理机构，增加公共部门内部档案室的开放责任。这就意味着，不仅是公共档案馆，其他政府机关档案室、公共企事业单位的档案机构都被纳入责任主体的范畴，改变档案开放法规只适用于档案馆的现状。这种调整不仅让所有公共档案信息管理部门共同分担档案开放责任，合理地廓清了档案馆、档案室各自的责任，而且减轻了档案馆的解密压力，促进了文档服务的相互衔接，使档案开放与政府信息公开互相促进。《政府信息公开条例》中明确了公开责任主体为各级人民政府及县级以上人民政府部门指定机构，并规定5条具体职责范围（条例第三条）。机关档案室作为行政机关的文档管理机构，在参与和执行政府信息公开之时实际上已经承担了向社会提供公共档案信息的责任。档案界应考虑到与《条例》的配套以及实际工作的需要，在《档案法》和《机关档案工作条例》中首先明确行政机关档案室的开放义务。此外，公共企事业单位尽管不是行政机关，却具有公共部门性质，也应该承担由其产生的公共档案信息的开放责任。《北京市信息化促进条例》草稿修改稿中就将条例规范的主体范围，从行政机关扩展到北京市国家机关和公共企事业单位。“规定本市教育、医疗卫生、供水、供气、供热、公共交通、环保等公共企事业单位，应当将服务承诺、收费标准、办事过程等信息通过网站及其他方式及时向社会公开，并逐步采用信息化手段开展业务办理工作。同时，市有关行业主管部门应当对公共企事业单位的信息公开和服务情况进行指导和监督。”^〔44〕

其次，档案开放政策应区分开放工作中的档案解密和提供公共利用责任，使档案馆在开放中的责任边界更为清晰。从开放度较高的西方国家相关政策规定来看，明确和强化档案馆向公众提供档案信息服务职能，适当剥离其档案解密的责任，是扩大档案开放，保证高开放度的有效政策选择。鉴于我国档案馆主要责任定位不清、解密责任过重的现实，相关政策应该引导档案馆将档案公共服务的责任放在首位，赋予其对档案形成机关的解密工作进行监督、协助和审查的权力，让档案馆逐渐从解密执行主体转化为监督主体，将主要精力集中到提供信息服务上来。对于历史档案的解密和鉴定工作，应在政策中指导建立合作机构，规定档案馆的组织协调责任而非直接鉴定责任。

最后，档案开放政策应明确开放日常工作责任机构及监督机构，使开放责任进一步落实。《政府信息公开条例》规定“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作”。“政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。”现有档案开放规定只是笼统地将开放主体表述为“各级各类档案馆”，至于馆内开放责任具体应该如何落实、责任机构和人员如何明确均无规定。为防止档案开放机构互相推托、随意处理和延迟开放，开放规定中应该明确各类机构的开放责任人和审查人，规定承担开放责任的组织机构必须设立常设机构和配备足够人员负责延期开放档案的清理鉴定、到期档案的登记开放、申请开放的答复处理等工作。同时，可以要求设立开放鉴定专家委员会或开放咨询专家机构辅助并审查档案开放工作切实进行，设立的审查机构必须规定由开放责任单位内外专家共同组成。除此之外，还应规定向社会公示开放责任机构联系方式和人员名单，加强利用者对开放工作的监督，畅通利用者申诉或投诉渠道，将“开放不作为”责任明确到人。

4.3.1.2　明确开放工作程序

目前档案馆开放档案的主要压力是到期历史档案的鉴定。档案开放政策规定过于粗放，操作性不强，使得具体开放工作缺乏充足的依据。历史档案开放与档案解密息息相关，不仅需要专业部门的密级判定，还需要历史学者的内容分析，不仅难度高而且工作量大。如果仅靠档案馆在现有开放政策规定下“单打独斗”，满30年的开放规定尚无法实现，更遑论缩短档案开放时间和扩大开放范围了。考虑到我国档案馆的现实工作压力，亟须在国家层面迅速推进档案开放工作的程序化和标准化。尽管档案具体内容的鉴定标准千差万别，较难统一，但鉴定工作环节可以在经验交流、试点运行、改进普及的基础上互相借鉴、互相学习。

如长春市档案局（馆）为了提速馆藏档案开放鉴定工作，适应社会公开档案信息的迫切要求，以需求为导向，由近及远地进行档案开放，即时上网，与政府信息公开工作相衔接。制定了《档案鉴定规则》、《馆藏档案划控范围》、《馆藏历史档案划控审查工作的方法与分工》，利用统一的业务标准，科学有序地指导该项工作。特别是研究制定了《档案鉴定细化流程》后，将整个鉴定开放工作分为初审、预审、复审、初步处理、集体会审、主任终审、最后处理七大步骤。对馆藏档案的开放、保存、销毁处置形成了“三堂会审”的格局。充分利用网络技术，改变传统的做法，使档案开放鉴定、价值鉴定、数字化鉴定同时进行，并在流水线上完成档案鉴定、数字化、整理、上网利用等一系列工作，极大地提高了工作效率。^〔45〕

又如备受社会赞誉的外交部档案馆为最大可能地准确处理保密与开放的关系，逐渐摸索出一套行之有效的工作方法和程序：进行经常性或阶段性讨论、总结，将好的经验书面化、制度化；遇到难以决断的档案，就提供同类档案解密情况作参考；如果涉及其他单位业务，则从中协调，组织解密人员共同讨论、分析；还建立了外交官、国内历史专家和国外同行的共同合作机制，了解国外同类档案的开放情况，加快档案开放进度。^〔46〕

我国档案政策在对开放工作做出原则性规定的同时，应吸收地方档案开放和专业档案开放的经验，尽快出台档案鉴定规则和流程、档案解密合作程序、档案开放和数字化鉴定一体化规程等方面的试行规定。还可以借鉴国外对某类档案开放设置百分比和量化标准的方式，在摸索中不断进行改革创新。

此外，在开放工作程序规定上还要注意与《政府信息公开条例》的内容衔接和配合。如随时开放的档案的具体范围可与《条例》中公开的具体范围^〔47〕相统一，增强政策的协调性和可操作性。