的基本程序和工作要求

2.3　BOT的基本程序和工作要求

2.3.1　BOT基本程序说明

BOT的基本程序包括项目准备、立项、确定项目方案、招标、评标和谈判、签署项目协议、建设、运营和移交等阶段，其中招标阶段的具体内容如图2-1:

图2-1　BOT项目基本实施程序图

2.3.2　立项

立项是指计划管理部门对《项目建议书》或《预可行性研究报告》以文件形式进行同意建设的批复。已经立项的项目可以降低招标后的项目审批风险，提高投标人参与项目的积极性。因此，项目立项通过的审批文件一般被作为BOT招标的依据。

在前期准备不足的情况下，计划管理部门也可不批复《项目建议书》或《预可行性研究报告》，而是批复同意采用BOT方式进行项目融资招标，这种批复也可作为招标的依据。

2.3.3　招标准备

招标准备工作包括BOT招标人资格能力判定、成立BOT招标委员会和招标办公室、聘请专业中介机构、制订招标计划、编制BOT招标实施方案和落实项目基本条件等。这些准备工作应该相互协调，有序实施。

2.3.3.1　BOT招标人的资格能力要求

招标人是提出招标项目，进行招标的法人或其他组织。在BOT招标项目中，招标人一般是地方人民政府、其授权的职能部门或企事业单位。

2.3.3.2　成立BOT招标领导小组和招标办公室

BOT招标领导小组一般由政府主管领导牵头，由发改、财政、建设、国土、规划、法制等主管部门的主要负责人参与组成，通常为招标工作的决策机构，主要职责是研究BOT招标过程中的重大事项并作出决策。

招标领导小组下设招标办公室，办公室是具体负责办理招标事宜的单位，其职能是贯彻执行BOT招标领导小组作出的决策，牵头落实项目前期准备工作，研究项目在经济、技术等方面的问题，并就重大问题的解决方案向BOT招标领导小组提出建议。

2.3.3.3　聘请专业中介机构

聘请专业的BOT项目融资咨询机构、律师事务所和技术顾问，发挥他们在BOT招投标、投融资等方面的经验优势，进行充分和细致的BOT招标准备工作，可以把成功的经验用于项目，使项目结构设计更加严谨和符合国际惯例，最大限度地降低项目风险、保护政府利益，提高项目成功率。按国际惯例，BOT投融资咨询公司对项目的原则问题和进程控制起着关键作用，很多项目的失败与政府经验不足有关。

2.3.3.4　编制BOT招标实施方案和落实项目基本条件

根据有关规定，BOT项目招标须具备必要的基本条件:

(1) BOT招标人已经确定，通常是项目所在地的基础设施政府主管部门或政府授权有关企、事业单位。

(2) BOT项目实施方案已经政府相关部门批准。项目的技术、经济、法律、政策条件已经明确，并建立了相应的保障落实机制。项目实施方案的主要内容包括项目建设规模、标准和期限，项目特许经营的范围，特许经营服务的标准、数量规模和经营期限，经营产品或服务价格及调整与支付方式，土地、环保、税务要求，风险分担原则，违约处理解决方式等。

在BOT招标准备阶段，一方面，不同地方的政府及其职能部门在管理职能分配和工作程序上不尽相同;另一方面，不同项目具有不同的特点和要求。因此，应针对项目具体情况，结合当地政府的目标，设计合理的项目结构，并根据项目结构，逐项落实各种项目条件。在行业内具有丰富经验的咨询公司，能够帮助政府设计和制定合理的项目结构，协助政府有计划、系统地落实各项条件，为确保成功打下坚实基础。

本阶段是BOT项目准备的核心阶段，经招标领导小组批准的项目结构和落实的项目条件是招标工作的指导原则，应该在整个招标过程及招标的法律文件中保持一贯性。

应注意的是，项目能否实现合理的投资收益，或者说政府准备允许投资人获得何种水平的投资回报，是这一阶段必须确定的原则性问题之一。只有允许投资人获得合理的回报，BOT项目才有可能取得成功。

2.3.4　招投标实施

2.3.4.1　发布资格预审公告、招标公告或投标邀请书

资格预审公告是指招标人通过媒介发布公告，表示招标项目采用资格预审的方式，公开选择条件合格的潜在投标人，使感兴趣的投标人了解招标、采购项目的情况及资格条件，前来购买资格预审文件，参加资格预审和投标竞争。

招标人采用公开招标方式的，应当发布招标公告。依法必须进行招标的项目的招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布，面向的是符合公告条件的不特定单位。若招标人希望扩大项目影响力，吸引尽可能多的实力强的投资人参加，可在招标公告发布后将相关事宜通知投资人，以便其尽快跟踪或组织投标事宜。

招标人采用邀请招标方式的，应当向具备承担招标项目能力的、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书，面向的是符合公告条件的特定单位。

招标公告或者投标邀请书应当至少载明下列内容:招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、对投标人资格的要求、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。

项目实践中，如果招标人发出了资格预审公告，则往往在该公告中已经载明了招标公告的实质性内容，此时不需要再行发布招标公告了。

2.3.4.2　组织资格审查

资格审查是指招标人对潜在投标人的经营范围、专业资质、财务状况、技术能力、管理能力、业绩、信誉等多方面进行评估审查，以判定其是否具有投标、订立和履行合同的资格及能力。为了保证潜在投标人能够公平地获取投标竞争的机会，确保投标人满足招标项目的资格条件，同时避免招标人和投标人不必要的资源浪费，招标人应当对投标人资格组织审查。

(1)资格审查的内容一般包括:

申请人的资质条件、财务状况、业绩、信誉、项目管理机构及其人员的资格能力，以及招标人提出的其他要求。资格审查应在坚持“公开、公平、公正和诚实信用”的基础上，遵循科学、择优和合法原则。

(2)资格审查有两种形式:

根据实施时点在投标前后的不同，资格审查分为资格预审和资格后审两种。资格预审是指在投标前对获取资格预审文件并提交资格预审申请文件的潜在投标人进行资格审查。资格预审时，招标人通过发布招标资格预审公告，向不特定的潜在投标人发出投标邀请，并组织招标资格审查委员会按照资格预审公告和资格预审文件确定的资格预审条件、标准和方法，对投标申请人的经营资格、专业资质、财务状况、类似项目业绩、履约信誉、企业认证体系等条件进行评审，确定合格的潜在投标人。资格预审的办法包括合格制和有限数量制，一般情况下应采用合格制;潜在投标人过多的，可采用有限数量制。

例如，2004年长沙市岳麓污水处理一期工程BOT项目中就采用了资格预审形式。当时共有17家公司购买了资格预审文件，最终有11家提交了资格预审申请文件，经过评审共有8家公司通过了资格预审，3家公司未能通过。资格预审的成功实施为项目后续工作尤其是评标工作节约了大量时间，保证了项目运作周期。

资格后审是指在开标后对投标人进行资格审查(资格审查申请文件构成投标文件的一部分)。在开标后的初步评审阶段，评标委员会根据招标文件规定的投标资格条件对投标人资格进行评审，仅投标资格评审合格的投标文件才能进入详细评审阶段。

资格预审和资格后审从审查内容看是一致的。重要不同是前者可能会减少参加投标的投资人数量(预审发现不符合资格要求);而后者则在开标后才会对投标人的资格进行实质性审查，对投资人而言风险更大。

(3)资格预审一般程序为:

根据国务院有关部门对资格预审的要求，其程序一般包括:编制资格预审文件;发布资格预审公告;出售资格预审文件;澄清、修改资格预审文件;潜在投标人编制并递交资格预审文件;组建资格审查委员会;资格审查委员会评审资格预审申请文件，并编写资格评审报告;招标人审核资格评审报告，确定资格预审合格申请人;向通过资格预审的申请人发出投标邀请书，并向未通过资格预审的申请人发出资格预审结果书面通知。

2.3.4.3　编制发售招标文件

(1)编制招标文件

招标文件需按照招标项目的特点和需求，经调查收集有关技术、经济和市场情况，依据有关规定和标准文本编制，并可以根据有关规定报招标投标监督部门备案。BOT项目招标文件包括投标人须知、项目协议、投标文件格式、参考资料等。

招标文件的质量决定了招标的成败。对于项目周期长、涉及运营的项目来说，更应该重视文件的质量。对于采用特许经营方式的基础设施项目而言，其招标文件应包括经政府批准的实施方案的核心内容。

(2)发售招标文件

招标人采用公开招标或邀请招标方式的，应按照投标邀请书或招标公告规定的时间、地点发售招标文件。

招标人采用资格预审方式的，将根据资格预审结果向通过资格预审的投资人发出投标邀请书，并凭邀请书购买招标文件。

投标人对招标文件内容有异议者，可在规定时间内要求招标人澄清、说明或纠正。

2.3.4.4　现场踏勘

招标人可根据招标项目的特点和招标文件的约定，组织潜在投标人对项目实施现场的地形地质条件、周边和内部环境进行实地勘察了解，并介绍有关情况。潜在投标人应对据此作出的判断和投标决策自行负责。

2.3.4.5　投标预备会

投标预备会是招标人为了澄清、解答潜在投标人在阅读招标文件和现场勘察后提出的疑问，按照招标文件规定时间组织的投标预备会议。所有澄清、解答均应当以书面方式发给所有购买招标文件的潜在投标人，并构成招标文件的组成部分。招标人同时可以利用投标预备会对招标文件中有关重点、难点内容主动作出说明。

2.3.4.6　编制、递交投标文件

BOT项目的投标文件一般包括投标商务文件和投标方案文件两大部分。其中投标商务文件包括投标人致函、投标一览表、投标书及法人授权书、反映投标人资格的相关文件等。投标方案文件则一般包括融资方案、技术方案、法律方案等。

其他要求:

(1)投标文件的编写、签署、装订、密封及送达。

a)投标文件应按招标文件规定的格式编写。如有必要，可增加附页，作为投标文件组成部分;投标文件应对招标文件中实质性内容作出全面具体的响应;投标文件正本应用不褪色墨水书写或打印。

b)投标函及投标函附录、投标报价表或投标报价文件等内容，应由投标人的法定代表人或其委托代理人逐页签署姓名，并逐页加盖投标人单位印章或按招标文件签署规定执行。以联合体形式参与投标的，投标文件应由联合体牵头人的法定代表人或其委托代理人按上述规定签署并加盖联合体牵头人单位印章。

c)投标文件正本与副本应分别装订成册并编制目录，封面上应标记“正本”或“副本”，正本和副本份数应符合招标文件规定。投标文件正本与副本都不得采用活页夹，并应逐页标注连续页码。

d)投标文件应该按照招标文件规定密封包装。未按招标文件规定要求密封和加写标记的投标文件，招标人有权拒绝接收。

(2)投标人必须按照招标文件规定地点、在规定时间内送达投标文件，并提供相应方式和金额的保证金或保函。投标人在提交投标截止时间之前，可以撤回、补充或者修改已提交的投标文件。

2.3.4.7　组建评标委员会

评标委员会应当在开标前依法组建。

(1)评标委员会构成

根据《中华人民共和国招标投标法》，评标委员会由招标人代表及技术、经济、法律专家组成，成员人数为5人以上单数，其中招标人代表不能超过1/3，技术、经济和法律方面的专家不得少于2/3。

(2)评标专家选取

招标人代表应熟悉招标项目的相关业务，能够胜任评标工作。若招标代理机构代表参加，其身份定位为招标人代表。评标委员会中技术、经济和法律专家的比例、人数及专业、地域分布应能满足项目专业和公正评价的需要。BOT招标项目的评标专家一般由招标人从国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门或者招标代理机构的专家库内确定;考虑到BOT招标项目的特殊性，也可以由招标人从专家库中直接确定评标专家。

由于BOT项目本身专业性很强，且其所采用的招标方式与传统的设备采购或服务招标差别较大，因此对评标专家的专业背景、知识结构、项目经验等均提出了较高的要求。在BOT招标项目的实践中，出现过不少由于所邀评标专家不专业或水平不足带来问题的情况。因此我们建议在确定评标专家时，不能机械地搬用相关法律法规对于评标专家的要求，应结合项目实际邀请专家。必要时，国家应建立分行业的专门的BOT项目评标专家库。

(3)评标专家存在有可能影响公正评标情况的，应当回避。

2.3.4.8　开标

招标人及其招标代理机构应按招标文件规定的时间、地点主持开标，邀请所有投标人派代表参加，并通知监督部门。投标人应按招标文件要求参加开标会议，投标人不参加开标，并不影响投标文件的有效性，但事后不得对开标结果提出异议。

招标人应按照招标文件规定的程序开标，一般开标程序是:

(1)宣布开标人、唱标人、记录人、监标人等有关人员，并宣布开标纪律;

(2)招标人根据招标文件的约定在开标前依次验证投标人代表的被授权身份;

(3)投标人代表检查确认投标文件的密封情况，也可以由投标人委托的公证机构检查确认并公证;

(4)公布投标截止时间前递交投标文件的投标人、投标标段、递交时间，并按照招标文件规定，宣布开标次序;

(5)开标人依开标次序，当众拆封投标文件，并由唱标人公布投标人名称、投标保证金或保函的递交情况、投标报价等主要内容，投标人代表确认开标结果;

(6)投标人代表、招标人代表、唱标、监标和记录等有关人员在开标记录上签字确认。

(7)完成开标会议全部程序和内容后，主持人宣布开标会议结束。

2.3.4.9　评标

评标，是招标投标活动中，由招标人依法组建的评标委员会，根据法律规定和招标文件确定的评标方法和具体评标标准，对开标中所有拆封并唱标的投标文件进行评审，根据评审过程出具评标报告，并向招标人推荐中标侯选人，或根据招标人授权直接确定中标人的过程。

评标由招标人依法组建的评标委员会负责。评标委员会应当充分熟悉、掌握招标项目的主要特点和需求，认真阅读研究招标文件及其评标方法、评标因素和标准、主要合同条款、技术规范等，并按照以下步骤进行评标:

(1)初步评审。初步评审是评标委员会按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行形式、资格、响应性评审，以判断投标文件是否存在重大偏离或保留，是否实质上响应了招标文件的要求。经评审认定投标文件没有重大偏离、实质上响应投标文件要求的，才能进入详细评审。

(2)详细评审。详细评审是按照招标文件约定的评标方法、因素和标准对初步评审合格的投标文件进行技术、经济、法律的进一步分析对比和评价。BOT项目详细评审的重点是评估投标人的投标报价(主要评价投标人投标报价水平的高低)、技术和管理方案(主要是评价投标人是否正确理解招标人对项目的技术和管理要求，技术和管理方案是否符合技术标准、规范和要求的条件以及不同投标人之间的差距)、融资方案(主要是确认投标人是否具备良好的财务状况，以及资本金筹措方案、贷款筹措方案和项目的财务可行性等内容)、项目协议响应方案(主要是确认投标人递交的投标文件是否接受招标文件中项目协议的实质性条款和要求，以及投标人提出的有关条款修改对项目实施的影响程度)四个部分。

以污水BOT项目投标报价的评估为例。首先对污水处理服务费单价构成进行分析确定报价是否合理。如投标人所报污水处理服务费单价低于成本，招标人将要求投标人作出书面说明并提供相关证明材料。如果投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，则评标委员会将认定该投标人以低于成本报价竞争，其投标文件将被否决。

合理性审查将考察投标人的投资及污水处理服务费单价构成是否有缺漏;初始投资及追加投资是否与其技术方案的处理能力相匹配;经营成本、折旧及摊销、财务费用和净利润的提取标准和计算是否合理。

在通过合理性审查的有效投标报价中，污水处理服务费单价最低的投标人通常报价部分得满分，其他投标人的得分依随报价增高而逐渐降低。

技术方案的评估内容通常包括:

资质及项目进度安排(资质与业绩、项目进度安排)

技术说明(工艺方案总体评价、污水处理厂总体布局、工艺参数及设备配置、专门说明)

设计附图

概算(套用定额及取费标准、材料设备价格、工程量计算、工程建设其他费用项目计取)

污水厂的运营管理方案

融资方案的评估内容通常包括:

融资能力(资本结构、股本金筹集能力、融资资金筹集能力)

财务可行性(偿债保证比率、内部收益率分析)项目协议响应方案的评估内容通常包括:

是否提交具备法律效力的“投标人致函”

是否按要求提交法律方案条款偏差表

是否有对项目协议重要条款，如声明、特许期、基本水量、进水水质标准、出水水质标准、建设履约保函、运营履约保函、污水处理服务费单价调价公式、违约金、补偿、保险、股权转让、终止事项、特许期满时污水厂的移交等，建议实质性变更(指非订正性的或文字润色方面的修改，例如改变特许期年限、降低违约金标准等)

是否有对项目协议非重点内容建议修改，若有，则根据修改数量评价，数量较大者酌情扣分。

是否有对项目协议的合同结构建议实质性变更，包括条款顺序调整、增加新条款或删除现有条款，导致项目协议文本结构全面变化。

(3)评标过程中，评标委员会可在必要时以书面方式要求投标人对投标文件中的疑问进行澄清、说明和补正，但投标人不得借此改变投标文件的实质性内容。投标人不得主动提出澄清、说明或补正的要求。

(4)编写评标报告。评标委员会完成评标后，应当向投标人提交书面评标报告，并抄送有关行政监督部门。同时，向招标人推荐中标候选人，或经招标人授权直接确定中标人。

2.3.4.10　澄清谈判

评标结束后，招标人组建谈判小组与评标委员会推荐的中标侯选人进行合同谈判。BOT项目的谈判目的是要保证政府把项目交给最合适的投标人，该中标人能为项目筹集资金并进行高水平的运营维护。因为BOT项目一般牵涉到一系列合同及相关条件，合同谈判时间较长，而且比较复杂。如果政府与排名第一的中标侯选人不能达成一致，政府可能会转而与排名第二的中标侯选人进行谈判，以此类推。

合同谈判进展情况取决于中标人与政府商定的合同条款。从中标人的角度来看，政府应提供项目所需的一揽子基本保障体系;政府则希望尽可能地减少这种保障。

2.3.4.11　中标

(1)公示

依法必须招标的项目，招标人应按有关规定在指定的媒体或场所公示推荐的中标候选人。投标人在公示期内如果对招标投标活动、评标结果有异议或发现违法、违规行为，可以向招标人反映或向招标投标监督部门投诉、举报，要求调解处理。

(2)定标

招标人按照评标委员会推荐的中标候选人以及公示结果，根据法律法规和招标文件规定的定标原则确定中标人。

(3)提交招标投标情况书面报告

投标人在确定中标人的15日内应该按有关规定将项目招标投标情况书面报告提交招标投标行政监督部门。

(4)发中标通知书

招标人确定中标人(或依据有关规定经核准、备案)后，向中标人发出中标通知书，同时，将中标结果通知所有未中标投标人。中标通知书发出后，对招标人和中标人均具有法律约束力，如果有招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担相应的法律责任。

2.3.5　签订协议

2.3.5.1　签订协议的步骤

招标人与中标人应当自发出中标通知书之日起30日之内，依据中标通知书、招标、投标文件中的合同构成文件签订合同协议书，一般需要以下几个步骤:

(1)草签项目协议

招标人与中标人根据谈判形成的项目协议文本，草签项目协议。

(2)组建项目公司

项目协议草签后，中标人依据相关法律和项目协议的规定出资组建项目公司，以项目公司为主体，负责项目的融资、建设和经营管理等具体事宜。

(3)签订有关融资合同

项目公司与之前达成合作意向的贷款人正式签订融资合同，获得贷款，履行项目投资义务。

(4)正式签署项目协议

项目公司编制上报《项目申请报告》，经政府主管部门核准后，政府授权部门与项目公司正式签订项目协议，项目公司提交履约保证金或履约保函。

(5)招标人退还投标保证金或解除投标保函。

2.3.5.2　合同文件组成

BOT合同文件一般由以下文件构成: BOT特许经营协议、投标文件、技术标准和要求以及设计图纸等其他合同文件。上述合同文件应能互相补充和解释，如有不明确或不一致之处，以上述文件提及次序为准。

2.3.6　项目建设

项目公司在签订所有合同之后，开始进入项目建设阶段。即按照合同规定，聘请设计单位进行工程设计，聘请总承包商完成工程施工，项目公司按照约定的质量、进度要求完成工程建设。工程完工后，双方按照约定组织完工验收。

在工程建设期间，政府有权按照约定对项目建设进行监督和检查。

2.3.7　项目运营

项目完工验收后，项目开始进入运营阶段。运营阶段分为试运营和正式运营，试运营合格后，由双方按照约定组织竣工验收，项目进入正式运营阶段。

运营阶段，项目公司应根据BOT特许经营协议要求编制运营维护手册，并根据协议、相关法律法规要求组织运营服务。同时，项目公司按照协议约定价格收取运营服务费。在此阶段，政府按照约定履行相关义务，并有权按照运营服务标准进行监督和检查。

2.3.8　项目移交

BOT项目特许经营期结束后，项目公司将项目设施移交给政府或其指定的机构。移交可以是无偿的，也可以是有偿的，这取决于双方签订的特许经营协议的约定，在我国BOT项目移交通常是无偿的。

BOT项目的移交也可能发生在一些非正常情况下，如任何一方严重违约或出现不可抗力等情况，这时的项目移交标志着BOT项目的结束。