省政协“完善开发区体制问题”调研组
2014年7月
“完善开发区体制问题”重点课题调研组，利用5个多月的时间，通过听取介绍、座谈交流、集中研讨、协商论证等形式，系统梳理了我省开发区管理体制和运行机制存在的问题，深刻剖析其内在矛盾及原因，并借鉴省外先进经验和做法，提出相关对策与建议。
一、现状问题
自1984年国务院批准我省设立秦皇岛第一家国家级经济技术开发区以来，全省开发区已经走过了30年的发展历程。目前，全省各类开发区在册的已达到228家（国家级11家、省级217家），其中，经济开发区（园区）197家、高新区16家、新兴产业示范区15家。截至2013年底，各类开发区以不到1%的土地面积，创造了29%的地区生产总值、44%的财政收入、27%的固定资产投资、43%的吸引外资和41%的外贸进出口，有效发挥了开发区作为改革开放“试验田”、经济增长“引擎区”的重要作用。但是，跳出河北看河北，我省开发区在全国发展格局中还处于落后地位。据国家商务部2013年公布的国家级经济技术开发区综合评价结果，廊坊、秦皇岛开发区分别排在全国第41和51位；据国家科技部通报的89家国家级高新区评价结果，保定、石家庄高新区分别排第23和34位。我省仍有一批开发区（高新区）还处于起步阶段，特别是面对改革开放的新形势、转型升级的新要求、京津冀协同发展的新任务，我省开发区与沿海发达省份甚至一些中西部省份相比，呈现出总量规模小、产业层次低、承载能力差、品牌园区少、整体实力弱等问题。究其原因，主要是体制不顺、机制不活、政策不优，以致带来管理不善、效益不好、实力不强等一系列问题。突出表现在五个方面：
（一）种类繁杂，体系不一，缺乏统一规划和统筹协调，存在“政出多门”问题。目前，我省有经济（技术）开发区、高新技术产业开发区、产业示范区、新区、物流产业聚集区等，这些园区名称繁多，概念混杂，标准不一，尤其是产业示范区不符合国际惯例，给境内外投资者造成混乱。而且，园区归口较多，分别由商务、科技、发改等不同部门管理，缺乏顶层设计和统筹规划，难以形成合力，以致造成各园区之间重复建设、同质化竞争，在招商引资上存在“打内战”、“挖墙脚”现象。与此同时，省级有关部门出台开发区建设发展方面的文件不少，但是“碎片化”问题突出，系统性、指导性不强。
（二）行政审批权限下放不到位，办事效率低，出现了“体制回归”问题。2003年国家对开发区清理整顿前，大多数审批权限赋予开发区管委会，之后随着清理整顿工作的进一步深入，原有的立项、规划、土地等行政审批权限上收，开发区独有的“事权一致、精简高效”的优势逐步弱化，“一站式办公、全过程服务”名存实亡。尤其是用地审批程序难以突破，有的因土地问题久拖不决而导致项目落不了地。
（三）机构设置多年不变，管委会承担的社会事务日趋繁重，形成了“小马拉大车”问题。随着开发区规模提升、面积扩大、人口增多，管委会不再只行使招商引资职能，而是集社会事务、维护稳定、社会保障、食药监管等于一体，社会管理任务越来越重。由于开发区内设机构并不与现有政府部门一一对应，随之出现了人手少、工作多、事务杂、任务重等问题，影响了开发区招商引资服务功能的发挥。同时，在有限责任目标考核上各地基本上把开发区作为一个行政区来量化，但许多考核指标并不完全适用于开发区实际，致使考核流于形式，发挥不了激励作用。
（四）领导干部提拔使用和薪酬体系不完善，分配制度仍然存在“大锅饭”问题。开发区管委会领导班子及中层干部未能纳入党政班子换届统筹考虑，交流渠道窄，升职出路少，缺乏互动交流。同时，开发区没有自主调整工资待遇的权限，某种程度上仍然是“干多干少一个样”，“5＋2”、“白＋黑”的工作强度与劳动报酬不成比例，没有体现出岗位的责任和价值，影响了一些人的工作积极性。此外，大多数开发区不能自主公开招聘专职招商和专业技术人员，尚未建立起与市场经济相匹配的高端人才引进机制，致使人才引不来、留不住，人才匮乏问题比较突出。
（五）财政自主支配权缺失，自身造血功能匮乏，基础设施和公共设施建设投入存在“捉襟见肘”问题。据调查，目前我省仅少数开发区实行一级财政管理，但在财政分成、上解等具体操作上，各地情况不一、形式多样。有的开发区财政收入全额上缴，区内基础设施和公共设施建设投资、管理人员工资、办公经费等完全由属地政府支配；有的开发区所分比例偏低，基础和公共设施建设投入乏力，财力支撑严重不足。
二、原因分析
开发区伴随着改革开放应运而生，并在不断探索创新中逐步成长壮大。在发展进程中必然面临着许多新情况、新问题、新挑战，有些问题也是客观的。但以省委周本顺书记提出的“四种思维”分析，产生上述问题有其深层次的矛盾及原因。
（一）以开放思维分析，受固有思维定势禁锢，思想解放不到位。客观上讲，由于历史传承、特殊区位等因素，我省有的地方多年来“重传统、轻改革，重稳定、轻发展”氛围比较浓，习惯于固有的思维定势和行为模式，对上级的决策部署一知半解、生搬硬套，用老经验、老办法应对新问题，不善于用开放的理念大胆创新管理体制和运行机制。2003至2006年国家对开发区进行了一次清理整顿，受旧有条框的限制，我省没有从长远发展战略定位、从规范提升角度着想，而是盲目砍掉了130家省级开发区（仅剩48家），县（市）开发区布点率仅为28%，直接造成了开发区体制不顺，机制不活，陷入“停滞期”。但是，面对同样的政策要求，山东等省份坚持以开放思维谋划长远发展，将市县工业园区优化整合一起搭车上报，经国家层面审定公告纳入了省级开发区范围，数量不减反增，发展规模可观。由此可见，思想解放不到位，不仅导致顶层设计缺失，严重制约我省开发区体制机制的创新，而且还失去了享受国家相关扶持政策和优惠待遇的宝贵机遇。
（二）以市场思维分析，受传统经济方式影响，市场化运作不到位。长期以来，我省一些开发区习惯用行政手段代替市场化运作，仍然沿袭传统经济方式推动工作。如，在项目建设方面，有的开发区不善于把握经济规律，不注重研究市场需求，不统筹考虑产业布局，盲目“大干快上”、重复建设，助推了产业结构失衡、产能过剩，走了低质增长的老路、同业竞争的套路、浪费资源的弯路。又如，在基础与公共设施投资建设方面，大多数开发区仍然采取政府投资与管理的单一模式，完全由政府包办基础和公共设施建设，这不仅加重了政府财政负担，而且进一步增加了政府的债务风险，影响了建设进展。然而，固安工业园区成功趟开一条“政府主导、企业运作”之路，管委会负责组织建设、土地征用、管理服务等，开发公司作为投资开发主体，负责招商引资、基础设施建设等工作，创造出“1＋1＞2”的双赢效果。但目前全省效仿固安工业园区模式的开发区还为数不多，可以看出，沿用传统的运行管理模式，很难与现阶段开发区承担的职能任务相匹配，与所处的发展形势难适应，亟待由管制型向服务型转变。
（三）以科技思维分析，受粗放发展路径依赖，自主创新不到位。置身同样的宏观形势，面对同样的发展困惑，先进开发区之所以发展得又好又快，就在于摒弃了传统思维，秉持了科技思维，适应市场变化，坚持自主创新，激发内生动力，释放发展活力。而有的开发区在转变发展方式的背景下，不敢摆脱粗放发展路径依赖，不善自主创新发展，总是后知后觉慢半拍、亦步亦趋跟班跑。如，在拓展发展空间上，固守“我的地盘我做主”，缺乏“飞地经济”、合作共建理念；在承接产业转移上，固守“靠山吃山、靠水吃水”，缺乏“无中生有”、“有中生新”意识；在推进产城融合上，固守“井水不犯河水”，缺乏统筹规划、协调发展机制；在破解瓶颈制约上，固守“不找市场、找市长”，缺乏独辟蹊径、敢闯敢试精神；在产业发展模式上，片面追求招大商、招大项目，盲目把开发区变成了粗放型生产加工基地，缺乏自主创新和培育原创产业的意识和能力，等等。可以看出，囿于传统经验、缺少自主创新是制约我省开发区体制机制活力以及跨越式发展的重要因素。
（四）以法治思维分析，受执法主体资格缺位限制，依法行政不到位。开发区的发展是一个有序化、制度化、法治化的进程，必须坚持用法治思维破解难题，用法治方式优化环境。但是，目前开发区法律地位的缺失与依法行政之间的矛盾日益凸显。按照我国现行法律体系，至今还没有一部有关开发区的法律。虽然我省先后两次颁布和修订《河北省经济技术开发区条例》，增加了开发区管委会一定的行政管理权限，但对开发区的功能定位、管理模式、组织机构和工作方式等仍未从法律上予以明确。从实际运行看，由于开发区性质没有一个明确立法界定，缺少行政执法主体资格，未能建立高效执法体系，内设机构执法只是接受上级部门委托，使开发区在实施管理职能时存在“名不正、言不顺”现象，无法在减少行政审批、提高办事效率、保护企业合法权益等方面发挥应有作用。如，有的开发区由于授权不到位、执法无资格，下属的国土、建设、环保、安监等部门均无法独立进行执法，需由上级相应具备执法资格的职能部门出面牵头才能完成，这也给开发区实行“独立运作、封闭管理”模式带来了障碍。
三、对策建议
虽然开发区在管理体制和运行机制方面存在许多矛盾和问题，但各地建设发展开发区的信心没有动摇，决心没有改变。调研组一致认为，当前，开发区发展已经进入“深水区”，必须拿出啃“硬骨头”的精神，加大管理体制改革力度、完善内部运行机制、强化资源要素配置，加快形成“权责一致、决策科学、执行顺畅”的体制机制，努力打造开发区经济升级版，在加速河北转型升级、绿色崛起中形成新的增长极。
（一）改革管理体制，扩大开发区自主权限
1．强化顶层设计，加强对开发区建设发展的统一领导和统筹协调。鉴于开发区在京津冀协同发展中的承载功能和特殊定位，应尽快设立由省政府主要领导挂帅的开发区建设发展综合协调机构，吸纳相关职能部门主要负责同志参加，下设办公室，挂靠省政府办公厅，在相应处室适当增加人员编制，由省政府副秘书长兼任办公室主任。坚持定期不定期的举行例会，搞好顶层设计，总体研究制定开发区发展战略规划和政策措施；贯彻京津冀协同发展国家战略，根据开发区功能定位、产业特色，科学制定对接京津规划，合理布局重大项目；协调解决开发区发展中有关重大问题，全面推进开发区持续健康发展。
2．推进改革试验，探索体制创新路径。充分认识京津冀协同发展对我省面向国际社会全方位开放的重大战略意义，借鉴浙江做法，建立保障改革创新、宽容失败、允许试错的机制，抢抓历史机遇，选择市场化程度高、产业基础好的开发区（高新区），围绕体制机制、简政放权等关键问题进行改革试点，大胆创新，允许“试错”，勇于“纠错”，探索开发区建设发展新路子。瞄准和把握国家发展战略方向，积极谋划，改革试验，争取国家相关政策支持，允许不同类型、不同区位、不同规模的开发区通过资源整合，采取异地共建、托管、一区多园等方式，建设一批富有特色的产业园区或区中园、国别园，推进开发区主导产业、关键技术、社会事业与全球资源全方位、宽领域、多层次、高起点对接，打造对外开放新高地。
3．整合处于成熟期的开发区经济功能和行政功能，实行“政区合一”模式。随着开发区任务及功能的不断延伸，坚持“产城融合”方向，有必要参照广州、青岛、大连开发区的做法，整合区域内经济功能区和行政功能区，建立统一的行政架构，设立新的行政区，扩大自主管理权限。一类是国家级开发区（高新区）。如，石家庄、秦皇岛、唐山、廊坊、保定、邯郸等开发区与主城区相接相连相近，经多年主城区与开发区“双向”融合发展，目前在城市功能、产业布局、基础设施、公共事务等方面已经融为一体，特别是开发区产业摆放基本上达到了饱和状态，已经形成产城互动趋势，急需推行“政区合一”或“委托管理”。另一类是条件基本成熟的省级开发区。如，衡水经济开发区，毗邻主城区，建成区面积28．1平方公里，辖116个村、4个居委会，人口8．4万。由于衡水市主城区仅有一个桃城区，随着城市规模不断扩张，布局亟待优化，开发区融入主城区一体化发展的呼声越来越高，“政区合一”势在必行。上述类型开发区可参照我省曹妃甸行政区、渤海新区模式，积极向国务院申报“政区合一”体制，在尚未批准前，可实行“委托管理”模式，采取“一套人马，多块牌子”，同时设立人大、政协和法、检两院等相应组织机构，主要领导职级高配，管理部门赋予执法主体，推进区域经济一体化发展。
4．下放行政审批权限，推行扁平化管理模式。参照重庆市政府向两江新区放权的做法，按照权责统一、简政放权的原则，通过授权、委托等方式，将规划、土地、建设等关键审批权限下放给开发区。坚持“非禁即入”、“非禁即许”的原则，尽快制定开发区项目准入负面清单，实行“2号公章”制（政府职能部门为“1号公章”），以管委会代表当地政府行使同级管理审批权限，确保项目审批不出区。积极开辟绿色通道，对发改、规划、建设、国土、工信、科技、环保、商务等方面须经省政府及有关部门审批的事项，开发区可直接申报，同时抄报所在地政府及相关部门，省政府有关部门应简化程序，优先办理，对须报国务院及有关部门审批的事项，应及时予以转报，并做好衔接和服务工作。
5．允许开发区自主设置内部机构，提高运行质量。在严格执行机构编制政策的前提下，由审批制转向备案制，在核定的人员编制、领导职数、内设机构限额内，允许开发区根据管理需要，自主设置组织机构，重点加强规划、招商、财税等经济管理部门，适当设置社会事务管理部门，形成权责一致、运转高效的组织架构。
（二）创新运行机制，焕发开发区内在活力
6．科学考评，健全动态进出机制。对开发区进行分类差异化考核评价，减少现有考核指标，制定专项考核办法，区别于县区、乡镇考核。根据年度综合考核情况，推动符合条件的省级开发区升格为国家级开发区；对发展势头好、潜力大、但尚未升格为省级开发区的要及时递补；对至今尚未起步、不具备开发条件、已经名存实亡或年度综合考核连续3年不达标的开发区，及时进行清理核销。同时，强化考核结果运用，建立机构规格和主要领导职级与开发区发展水平挂钩的动态管理机制。根据各类开发区发展的实力、潜力和业绩等，凡在开发区连续任职满5年、并且现任主要领导岗位满3年，可以按程序高配为正厅级、副厅级、正处级等相应行政级别。
7．完善薪酬体系，建立绩效挂钩竞争机制。在领导班子配备方面，优先考虑有开发区中层领导任职经历的干部；在中层干部选任方面，把开发区中层干部纳入党政班子换届统筹考虑使用，拓宽开发区干部与市县干部交流渠道；在人员编制方面，坚持5年一周期，实行编制使用核准和调剂制；在干部身份方面，可以打破公务员和事业单位职员身份限制，实行“档案封存制”；在人员管理方面，坚持5年一周期，实行竞争上岗、能上能下的“全员聘任制”；在薪酬分配方面，根据绩效情况，推行企业化年薪制；在专业人才方面，实行特岗特薪制。从而，形成能上能下、能进能出的人才激励机制。
8．发挥市场决定性作用，推行市场化开发运行机制。实行开发区管理模式市场化，推广固安工业园区“政府推动、企业经营、市场运作”开发经营模式，吸引境内外有实力、有经验的专业管理团队或公司机构等各类社会资本参与开发区投资运营，建立责任明确、利益共享、优势互补、风险共担运行规则，推进强强联手，实现合作共赢。有条件的开发区也可以参照固安高新区的模式，组织成立公私混合型的开发公司，负责开发区的基础和公共设施建设、土地前期整理、国有资产投资和运营等工作，逐渐完善市场化运行机制。
9．改进招商方式，完善项目建设机制。坚持因区制宜，错位发展，推进重点产业布局系统化、项目落地规划化，逐步形成特色鲜明、布局集中、配套完善、具有核心竞争力的创新型产业集群。设立项目准入条件，根据产业化布局，设置产出强度、综合能耗等硬性指标，提高引进项目高科技含量。促进招商成果共享，实行落区企业税收异地分享。
（三）优化资源配置，保障开发区健康发展
10．坚持节约集约用地，全力破解土地瓶颈制约。实行土地指标计划单列，将年度新增建设用地指标集中向增速快、潜力大的先进开发区调剂倾斜。建立投资强度控制制度，实行供地量与投入产出效益、土地集约利用程度挂钩，制定新增用地投资强度标准，国家级开发区亩投入不低于300万元，省级开发区亩投入不低于200万元。提高土地使用效率，大力治理“空心村”，将符合土地利用总体规划的农村废弃建设用地纳入增减挂钩范围；建设多层标准厂房，实施企业零增地技改，推进开发区由“平方面积向立方体积”发展；整合土地资源，对已批用地进行全面清理，盘活低效用地，依法及时处置闲置土地。严格控制项目用地只占不建，在与项目单位签订土地出让合同时，约定“两年有效期”，两年后视投入强度、容积率和建设周期等情况确定核发土地证。支持有条件的开发区有序扩区，对潜力大、增速快，但发展空间不足的开发区，允许其利用符合城乡规划要求的规划建设用地适时进行扩区或调整区位。
11．加大财税政策支持力度，发挥财政资金的杠杆作用。实行“核定基数、超收全返”的财政激励政策，以上年度开发区增值税、营业税、企业所得税为基数，对以后每年度的省“三税”超收部分全额返还，使开发区有更多的财力用于基础设施和公共服务体系建设。加大科技投入，支持重大科技项目，建设各种形式的成果转化基地、高新技术企业孵化器、产业技术创新联盟等，推动特色产业向高端发展。建立土地出让金返还制度，开发区建设用地上缴土地出让金，除按国家及省有关规定计提各项资金、足额支付各项成本性支出外，主要用于基础设施建设等；区内农村城市化改造项目土地出让金的使用确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，切实保障区内被征地农民的合法利益。积极发挥专项资金作用，引导产业发展专项资金、高新技术产业发展专项资金、大项目前期费、外贸发展资金等各类政策性资金向开发区倾斜。
12．积极搭建投融资平台，多渠道筹集建设资金。支持开发区将开发建设后所形成的基础设施存量资产，以及财政历年投入所形成的实物资产（包括土地、道路、标准厂房等可用于抵押的资产），通过划转和授权经营的方式注入投融资公司，扩大其资本注入来源；规范设立创业投资基金及小额贷款公司等新型金融组织，引导有条件的企业上市融资、发债融资；允许开发区组建融资担保公司，建立各类担保机构，支持区内企业成长。
13．整合完善各类相关政策法规，为开发区建设发展提供政策支持和法律保障。制定适度超前、涵盖全面、创新发展的系统性、纲领性文件，对现行有关开发区机构设置、功能定位、政策措施、体制机制等文件进行优化整合，解决开发区政策“碎片化”问题，推动开发区持续、健康、快速发展。按照立法程序，加快修订完善河北省开发区和河北省高新区两个条例，确立开发区（高新区）的法律地位，赋予管委会机构行政执法权限，依法调节开发区内行政、事业、企业等各类主体的行为，保护合法权益，实现权责统一。（执笔人：李同亮、李红录、张鸿宇）
附：省政协“完善开发区体制问题”调研组成员名单
省政协“完善开发区体制问题”调研组成员名单
组 长：卢晓光 省政协副主席、民革河北省委主委
副组长：李同亮 省政协常委、省政协港澳台侨和外事委员会主任
成 员：张大杰 省政协常委、民革河北省委驻会副主委兼秘书长、省政协副秘书长
李红录 省政协港澳台侨和外事委员会副主任
马胜祥 省政协委员、河北经贸大学金融学院教授
张建国 省委政策研究室副主任
史玉强 省商务厅巡视员
管在源 省委政策研究室原副主任
高岚华 省政府驻天津办事处副主任
刘庄生 曹妃甸开发区副主任、省开发区协会会长
耿兰华 省机构编制委员会办公室体制创新处处长
李 岚 省发改委宏观经济研究所所长
焦仲方 省政府研究室社会发展研究处处长
董 鹏 省政协港澳台侨和外事委员会办公室主任
解永法 省商务厅政策法规处处长
李文革 省商务厅开发区处副处长
张春明 省科技厅高新处副处长
李树国 石家庄市政协常委、井陉矿区副区长
张鸿宇 鹿泉市政府法制局副局长
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