省政协“推动我省关停企业‘二次创业’问题”调研组
2014年7月
“二次创业”泛指企业取得高速增长后，为谋求进一步发展而进行的战略转型，其实质是企业发展到一定阶段所进行的内部变革过程。本报告所指“二次创业”，则是指我省在淘汰落后、化解过剩产能过程中的关停企业，充分利用存量资产，通过产业转型和模式再造，从而实现浴火重生的经济现象。
一、推动关停企业“二次创业”意义重大而紧迫
我省是偏重型工业结构，传统产业占80%，其中钢铁、水泥、平板玻璃等行业占较大比重。长期以来，这些行业充分利用当地资源禀赋，发挥自身优势，实现了快速发展，对促进我省经济社会发展作出了重要贡献。但随着市场“倒逼”作用增强，产能过剩问题日益突出。特别是由于近年来雾霾天气持续出现，环境承载能力已达极限，传统的重化工业结构已到了非调不可、非转不行的地步，对钢铁、水泥、玻璃等高耗能、高排放、高污染企业实施减量调整成为必然选择。对此，省委、省政府坚决贯彻党中央、国务院系列部署，以对人民负责、对子孙后代负责、对建设生态文明负责的高度责任感，立足全局，果断决策，以背水一战的决心、壮士断腕的勇气，全力推进化解过剩产能工作。“十二五”以来，全省共压减炼铁产能2308万吨、炼钢产能2545万吨、水泥产能10966万吨、平板玻璃产能4206万重量箱，分别占全国总量的48%、53%、30%和46．6%，提前两年完成目标任务。
在我省化解过剩产能取得积极进展的同时，一系列问题也随之出现。自“十二五”实施压减工作以来，我省已累计关停企业826家，其中钢铁企业35家，水泥企业376家，平板玻璃53家。下一步，随着大力实施“6643”工程，到2017年，要完成压减炼钢产能6000万吨、水泥6000万吨、平板玻璃3000万重量箱的任务，还将涉及企业230家，其中钢铁企业80家、水泥企业130家、平板玻璃企业20家，其中部分企业可能会陆续关停，产生的“阵痛”非常明显。从调研了解情况分析，按目前价格测算，实施“6643”工程，因企业关停因素，全省每年将减少销售收入2000亿元左右，占工业主营业务收入的4．4%；减少税金65亿元左右，占工业上交税金的4．2%；造成财产损失3000亿元左右，占全部工业固定资产的14．2%；涉及就业人员40万人左右，占工业职工总数的4．1%。特别是由于企业关停涉及企业、员工的切身利益，如果不能及时、妥善处理，有可能成为影响经济发展、社会稳定的重大隐患。因此，积极推进关停企业“二次创业”，意义重大而紧迫：
一是保增长的迫切需要。今年上半年，全省规模以上工业完成增加值增长4．6%，比全国平均水平低4．2个百分点，同比回落6．7个百分点，降到了20年来同期最低水平，除市场因素外，企业关停也是重要原因。通过“二次创业”，使关停企业的沉淀资本转向新的产业，形成新的经济增长点，做到减产不减质、转型不失速，对保持经济平稳运行具有重要意义。
二是稳就业的迫切需要。就业是民生之本。从实际看，关停企业主要是民营企业，就业人员多为农民工，一人养一家、一家在一企的情况非常普遍，企业关停对这一群体生活影响极大。职工短期内大面积密集下岗失业，也极易造成各类长期积淀的矛盾集中爆发，对社会稳定产生冲击，个别地方已出现了下岗职工围堵政府的群体性事件。通过“二次创业”，创造就业岗位，拓宽就业渠道，对安置下岗职工、维护社会和谐稳定具有重要意义。
三是扩财源的迫切需要。企业关停，一方面减少财源，降低税收；另一方面因为关停企业的补偿、职工补助，需增加大量财政支出。据测算，全省每年仅增加的社会养老金支出就多达130亿元，如果综合考虑增支减收因素，全省直接间接影响将达数百亿元，在我省财力十分紧张的情况下，过快的支出增长将使财政难以承受。通过“二次创业”，大力发展实体经济，对培育财源、增加财力具有重要意义。
四是化债务的迫切需要。民营企业在发展过程中，形成了自身独特的金融生态，资金来源非常复杂，有银行贷款，也存在大量的民间融资、借贷、担保。企业关停打破了民企自我循环的金融体系，造成资金链断裂，呆坏账增多，将使复杂的债权债务问题浮出水面，处理不当，有可能引发区域性金融风险。通过“二次创业”，使关停企业重新赢得生机，对化解各种债权债务矛盾具有重要意义。
五是促转型的迫切需要。关停落后企业、化解过剩产能，一方面“靠强制手段”，是不得已而为之；另一方面，客观上也为我省调整优化产业结构提供了难得机遇。只有下决心淘汰落后和化解过剩产能，才能在缓解生态环境矛盾的同时，为发展战略性新兴产业腾出容量和空间。通过“二次创业”，使大批传统企业转向新兴产业，对于从根本上调整优化我省产业结构、促进转型升级具有重要意义。
二、推动关停企业“二次创业”面临的主要问题
推动关停企业“二次创业”作为一项新情况、新工作、新任务，目前全省还处在酝酿起步阶段，“总体上力度不够”，工作中还存在一系列困难和问题。主要表现为五个方面：
一是认识不到位。一些地方和部门对关停企业“二次创业”的重要性、必要性、紧迫性认识不清、意识淡薄，对可能带来的后续影响不敏感、不重视。一些市县政府在工作摆布上“单打一”，只注重完成化解过剩产能任务向上级交差，而忽视做好关停企业“二次创业”为群众负责。在化解过剩产能过程中存在“三大三小”问题：抓关停力度大，抓“二次创业”力度小；出台关停政策力度大，推动“二次创业”举措力度小；靠行政手段强制关停力度大，用市场规律引导“二次创业”力度小。
二是工作不到位。突出的问题是底数不清，情况不明。从调研情况看，除鹿泉市关停较早，起步较快外，多数地方还没有把关停企业“二次创业”摆在党委、政府的重要议事日程上来，更谈不上有专项的工作规划和安排部署。从省到有关市、县，缺乏对关停企业“二次创业”基本情况的了解，各种分析数据多是建立在测算预估的基础上。一些地方对化解过剩产能工作还存在不同程度的畏难情绪或抵触心理，对关停企业的债权债务、财产损失、土地使用、人员安置等敏感问题采取回避态度，三缄其口，怕引火烧身。
三是政策不到位。为了解支持关停企业“二次创业”政策情况，调研组向省直9个相关部门发函，从反馈情况看，普遍还没有出台支持关停企业“二次创业”的专项政策。目前的一些优惠政策，多是其他专项工作政策的借用或转用，“新瓶装旧药”，指向性不强。而且各部门之间缺乏协调，政策呈“碎片化”，形不成配套体系，效力不强。一些现行政策不但没有“足够优惠”，甚至还成为“二次创业”的制约因素，如关停企业退出后，一批零散、单块面积较小的工业用地不能及时调整，关停企业进入园区“二次创业”土地置换困难；工矿废弃地的整理只针对无主矿，且受指标限制，利用率较低。由于缺乏政策引导，目前全省关停企业“二次创业”基本上处于自发状态。
四是救助不到位。化解过剩产能的认定是以拆除设备为标准，随着企业关停退出市场，必然造成固定资产、设备投资、经营利润、市场份额等方面的直接损失，也会对职工收入产生较大影响。由于目前化解过剩产能主要靠行政手段强制拆除，如何按照市场规律，对关停企业适当予以救助，还缺乏完善的制度安排。省、市、县各级政府作了很大努力，多方筹措资金给予一定奖补，但由于财力有限，相对于关停企业的合理补偿来说只是杯水车薪，还难以及时拨付到位。企业关停后人员如何安置，职工工资、社保、福利如何续接等，还没有妥善的解决措施。缺少“二次创业”的支持平台，在项目对接、人员培训、科技扶持、企业融资等方面渠道不畅、支持力度不大。
五是企业主素质偏低。关停企业主要是民营企业，企业主大多文化偏低、年龄偏大、再创业冲劲偏弱。鹿泉市“十二五”以来，共关停企业113家，其中企业主高中以下学历103人，占91．1%，专科以上学历10人，占8．9%；50岁以上78人，占60．1%，50岁以下35人，占39．9%。这些民营企业普遍实行家族式管理，缺乏现代企业经营理念和管理方式。受自身素质所限，在“二次创业”上，企业主对转不转、转什么、怎么转感到迷惘，普遍存在三种心态：其一是不想。部分企业主满足现状，小进即满、小富即安，不愿将多年积累的财富再去转产，怕将来再被关停；其二是不会。部分企业主搞资源型传统产业是行家里手，对新兴产业知之不多，担心在陌生产业领域不会干、干不成、干不好；其三是不敢。部分企业主习惯了在家门口干事创业，对外面的世界不了解，缺乏“走出去”闯天下的眼光和魄力。从调研了解情况看，不少地方对我省钢铁产业很感兴趣，提出将过剩产能转移到省外、国外，但从对接情况看，企业主们意愿并不强。另外，企业关停后造成大量管理、技术人员流失，也增加了“二次创业”的难度。
三、推动关停企业“二次创业”的对策建议
推动关停企业“二次创业”，是一项等不起、靠不得、躲不过的硬任务，必须在全局中定位，在大局下行动。一方面要充分利用价值规律，发挥市场对资源配置的决定性作用；另一方面要“给予各方面的足够优惠”，进一步加大政策支持力度。从我省实际出发，通过建立“三大机制”，推动关停企业以更大力度、更快速度“二次创业”。
（一）建立关停企业援助机制，为推动“二次创业”创造条件。企业关停与“二次创业”密切相关，不可分割。要妥善处理“加法”与“减法”的关系，把“退出”与“进入”有机结合，切实解决好企业关停后续问题，为“二次创业”创造宽松的外部环境。
1．提高思想认识，关爱关停企业。关停企业服从大局，为推进节能减排、经济转型付出了重大代价，作出了突出贡献。各级党委、政府要高度重视，充分认识推动关停企业“二次创业”的重要性和紧迫性，将其列入重要议事日程，摆在重要位置，进行专题研究部署。各级各部门要对关停企业给予更多的关注、关心和关怀，把对关停企业的人文关怀作为优化发展环境的重要内容。要充分调动关停企业的积极性，增强“二次创业”的内生动力，释放民间资本潜力，使其尽快投入新的产业领域，走上“二次创业”转型发展的道路。
2．落实奖补政策，力争足额兑现。为鼓励产能过剩企业多退早退、多淘汰早淘汰，省、市及有关县设立了压减过剩产能补偿资金。对企业搬迁、兼并重组、淘汰落后等退出的土地，由政府土地储备机构有偿收回，按规定支付补偿款。但实际执行中，由于财力困难，缺口较大、欠账较多。各级政府要克服困难，力争使确定的奖补资金足额拨付，及时到位，确保关停企业及时解决人员安置、债务清偿、社会保险等问题，有足够的资本实施“二次创业”。
3．做好分流规划，妥善安置职工。对关停企业职工下岗失业情况，要提前介入，制定预案，按照“先易后难、分步实施、先建后关、启新停旧”的原则，科学把握企业关停的力度、幅度、进度，防止集中压减造成短期内大批量、密集性企业裁员。对于无裁员、少裁员企业给予稳定岗位补贴，包括转岗培训补助、岗位补助和社会保险补助。认真落实职工分流安置各项政策规定，将化解过剩产能失业人员纳入就业扶持政策体系，帮助关停企业努力做到多分流、少失业，不向或少向社会直接排放富余人员。对确需解除劳动关系的人员，要落实好经济补偿金、失业保险金、社会保险接续等政策。对生活困难的，要加大社会救济力度，帮助渡过难关。
4．尊重历史事实，消化遗留问题。关停企业中，相当一部分是从过去的村镇企业、个体企业发展衍变而来。由于历史原因，一些地方政府为追求GDP和增加财税，鼓励企业大干快上，“先上车后买票”，部分企业在用地、用工等方面的手续不规范、不齐全，或根本就没有手续。随着企业关停，过去掩盖的一些问题暴露出来。对这些既成事实，应历史地看待，以有利于稳定、有利于发展、有利于“二次创业”为原则，在逐一甄别每个企业具体情况的基础上，对企业的不同情况分类施策，实事求是加以解决，在发展过程中逐步依法进行规范，避免节外生枝，造成新的矛盾。
（二）建立政策支持机制，用更加优惠的政策推动关停企业“二次创业”。省委、省政府在钢铁、水泥、平板玻璃三个“产业结构调整方案”和《关于促进全省经济增长政策措施的通知》、《关于大力推进民营经济加快发展的若干意见》等文件中，对推动企业创业出台了一系列政策规定，要在认真贯彻落实的基础上，针对化解过剩产能过程中，依靠行政手段关停企业“二次创业”的特殊情况，进一步加大政策优惠力度。
5．出台“足够优惠”的配套政策。省政府各相关部门按照职能分工，组织力量，下大气力，对全省关停企业“二次创业”情况进行全面调研，摸清底数，掌握真实情况，有的放矢地制定对策。由省工信厅牵头，对现有政策进行梳理汇总，按照“给予各方面足够优惠”的总要求，制定支持关停企业“二次创业”的一揽子配套政策。在此基础上，研究出台《河北省人民政府关于鼓励关停企业“二次创业”的实施意见》，印发全省各级政府和所有关停企业，发挥政策导向作用，推动关停企业“二次创业”。
6．加大土地政策支持力度。纳入国家、省压减过剩产能计划的企业，在符合规划的条件下，转型发展的企业用地，按国家规定提高土地利用率和适当增加建设规模，不再增收土地价款；关停企业原来的工业用地，可由政府收储后依法出让，出让收益可以用于支持原关停企业转型发展。零散分布的关停企业用地，经有批准权的人民政府批准，其现有用地可调整使用，实现集约高效利用。依法收回的工矿废弃用地，用于新项目引进。
7．加大就业政策支持力度。主动搭建就业平台，提供就业信息。对用人单位招用符合困难人员条件的关停企业职工的，给予最长不超过3年的社会保险补贴和岗位补贴。终止或解除劳动合同的，按规定享受失业保险。对关停企业职工，免费进行职业技能培训。支持关停企业高层管理人员开展企业家培训，鼓励其创办新企业。自主创业的，给予小额贷款扶持，额度不超过30万元，其中10万元以内全额贴息，10万以上贴息50%。对实施“二次创业”后的新企业，凡是新录用城镇失业人员、农村转移劳动力、应届高校毕业生的，按最高标准给予定额培训补贴。
8．加大财税政策支持力度。建立省关停企业“二次创业”专项资金，提高省财政预算安排淘汰落后和化解过剩产能奖励资金规模。省、市财政对关停企业重点市、县，加大财政补贴力度，弥补当地对关停企业的财政支付。对“二次创业”的新项目，采取先建后补、后奖、后返还的方式，在中介组织评估的基础上给予奖励。项目建设期内地方行政性收费，省级以下分享部分全部免缴。对用于项目建设的固定资产投资贷款，给予贴息支持；项目建成投产5年内，企业实际上缴的增值税、企业所得税省级留成部分全额奖励企业。
9．加大融资政策支持力度。支持成立基金公司或资产管理公司，对化解过剩产能拟拆除的企业资产、资源进行评估回购，提前和银行等金融机构协调，盘活资本。发挥财政资金的杠杆作用，利用市场机制，采取政府财政、金融机构、社会力量分担的方式，成立融资额度50亿元的河北“二次创业”投资基金，以创投资金的介入，降低“二次创业”的风险。鼓励各地开发新型融资产品，发展互联网金融，打通民间资本进入关停企业“二次创业”的通道。
10．加大科技政策支持力度。对新上国家认定的高科技项目，可享受贷款贴息优惠政策。整合现有的、分散于各职能部门的创新鼓励和奖励资金，重点用于“二次创业”企业的重点实验室、关键共性技术创新平台、行业检测站的建立与升级，支持“二次创业”企业进行节能改造、环保改造、技术改造。围绕新创企业、园区内企业所需要的共性技术、关键性技术等搭建公共服务平台。建立灵活的人才管理机制，加大对创新创业型高层次人才的引进力度，形成有利于高层次创新创业人才发展的良好环境。
11．加大产业政策支持力度。鼓励关停企业转型发展战略性新兴产业、服务业和公共事业。对于投资节能环保、新一代信息技术、高端装备制造、新能源、新材料等新兴产业项目，各级战略性新兴产业专项资金要优先给予补助支持，补助额度按照设备投资额的15%给予支持，项目完工投产后，前2年参照该企业新增税收区域留成财力的50%给予扶持，后3年给予30%的扶持。对于发展研发、设计、检验检测、实验验证、信息服务等现代服务企业，各级科技等专项资金给予补助支持，自纳税年度起，连续3年参照该企业新增税收区域留成财力的100%、75%、50%给予扶持。省级技改专项资金也要给予补助支持。
（三）建立工作推动机制，确保“二次创业”各项工作顺利实施。关停企业“二次创业”涉及面广、政策性强、面临问题多、推进难度大，必须动员各种力量，运用多种手段，强力推进。
12．成立省关停企业“二次创业”领导小组。由省政府省长或常务副省长任组长，分管副省长任副组长，工信厅牵头，省发改委、财政厅、国土厅、人社厅等相关部门参加，具体负责全省关停企业“二次创业”的组织领导、规划制定、政策研究、工作督导。任务较重的市、县也要成立相应机构，一级抓一级，层层抓落实。
13．建立领导干部定点联系制度。省、市、县领导班子成员和部门负责人，可统筹安排或自主选择1家“二次创业”企业作为基层联系点，进行“一对一”、“点对点”式定点联系，安排一定时间深入企业调研指导，帮助解决企业发展中的关键问题。
14．加大对关停企业主的培训力度。企业主是“二次创业”的主体力量，要围绕新兴产业的市场前景、县域经济的总体布局和新的产业定位、现代企业制度等方面内容，加强学习培训，大力宣传民营经济政策和全省民营经济工作会议精神，强化“负面清单”意识。通过学习，消除其“小富即安”和“不想转、不敢转、不会转”的思想，更新观念，提振精神，增强再创业的信心。通过学习，提高企业主素质，改变传统的依赖资源发展的惯性思维，引导其由企业主向企业家转变，企业管理由家族式向现代企业制度转变，投资领域由钢铁、水泥、平板玻璃等传统的高耗能行业向战略性新兴产业、现代服务业和延伸传统产业链条等新领域转移。
15．大力推动关停企业进行项目对接。围绕关停企业“二次创业”，有针对性地发布招商项目、组织洽谈会，为企业选择项目提供平台。有关市、县要主动组织关停企业负责人外出考察，特别是要紧紧抓住京津冀协同发展的有利契机，开展定向招商。积极支持关停企业“走出去”，到省外、境外投资办厂，促进过剩产能转移，实现异地“二次创业”。
16．发挥典型示范带动作用。关停企业“二次创业”情况复杂，制约的政策性、体制性因素比较多，需要在实践中积极探索，认真总结。鹿泉市集中力量关停水泥企业，先行一步，在推动关停企业“二次创业”方面进行了积极探索。可在鹿泉市设立省级关停企业“二次创业”绿色发展示范区，成立专门的领导班子和职能机构，配备具有创新精神的领导干部，全面落实省委、省政府出台的各项政策，围绕推进关停企业“二次创业”，在土地利用、转岗培训、资金支持、体制机制、投资融资、项目对接等方面进行先行先试，通过实践，总结经验，在全省推广。
四、积极呼吁国家赋予我省特殊的优惠政策
跳出河北看河北，站在全局看河北。我省是全国化解过剩产能的主要省份，为改善京津冀环境质量作出了重大贡献，无论是作出的牺牲还是承担的责任，是任何一个省市区无法比拟的。关停企业“二次创业”所涉及的许多政策性问题也不是省级层面能解决的。要积极向国务院如实反映这一独特的“河北经济现象”，以引起国家有关部委高度重视，加大对河北的支持力度。
1．在京津冀产业布局调整中向河北倾斜。制定京津冀协同发展顶层设计时，在产业布局调整上，重点安排国家规划发展的战略性新兴产业重大项目布局河北省，推动北京相关产业向河北转移，支持河北在压减传统产业的同时，新产业、新项目能及时跟进。
2．支持河北产业结构优化升级。由国家工信部联合国家发改委、环保部等部门，抓紧制定出台产能过剩行业“等量置换”、“减量置换”实施办法。对产能置换的企业新建项目按照“先建后关、停旧启新”的原则，在新建项目正式投产前再拆除旧设备，以利于职工就业，维护稳定。
3．加大对河北化解过剩产能资金支持。设立国家化解过剩产能专项资金，并在使用上向河北倾斜，缓解化解过剩产能给河北带来的财政压力，适当弥补给企业造成的损失，支持因化解过剩产能造成的下岗失业职工安置。
4．建立和完善金融支持政策和机制。鼓励金融机构参与、支持化解过剩产能和企业的整合重组。对符合条件的继续给予信贷支持，尽量不压贷、不抽贷。支持企业走出去，对重组企业提供并购贷款支持。通过成立资产管理公司等方式，集中处置企业“呆坏账”，帮助企业渡过难关。
5．在土地和税收等方面给予支持。请国土资源部在土地利用方面给予支持，增加河北工业用地指标，为关停企业“二次创业”提供土地支撑。请国家税务总局在税收政策上对关停企业实施“二次创业”实施特殊优惠，延长税收优惠时间，扩大税收优惠覆盖的范围和税种。（执笔人：靳迎春、王金洲、郭会斌、冯志国、王真）
附：省政协“推动我省关停企业‘二次创业’问题”调研组成员名单
省政协“推动我省关停企业‘二次创业’问题”调研组成员名单
组 长：卢晓光 省政协副主席、民革河北省委主委
副 组 长：王金洲 省政协常委、省政协财经委主任
成 员：郭会斌 省政协委员、河北经贸大学教授
刘清芳 省政协财经委特邀委员、省国有资产监督管理工作协会会长
杨景祥 省政协财经委特邀委员、省统计局副局长
靳迎春 省政协财经委副巡视员
张建国 省委研究室副主任
薛志敏 省政府研究室副主任
高俊钊 省发改委副巡视员
谢宏儒 中信银行河北分行行长
王 晨 省政协财经委会办公室主任
李 岚 省发改委宏观经济研究所所长
王建分 省工信厅总工程师
冯志国 省发改委宏观经济研究所编辑部主任
王玉洁 省政协财经委办公室调研员
冯存明 省政协财经委办公室副调研员
王 真 河北青年报副总编
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