印度民主政治研究论纲

曹海军

（天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院，政治与行政学院副教授）

［摘要］如何有效治理超大型国家，超越西方的民主治理模式，走出一条适合自身国情的治理之路，是摆在当今超大型发展中国家政治发展面前的难题。作为重要的超大型发展中国家，印度民主独特、多维、复杂，充满了难以解释的悖论。一方面，印度民主质量低下、治理不善、腐败丛生、社会两极分化严重；另一方面，印度民主运转却相对持久稳定，“退一步进两步”，开拓了“第四条民主道路”。无疑，印度民主发展的经验、问题与困境对于超大型发展中国家的民主治理具有正反两方面的借鉴意义和参考价值。

［关键词］印度民主　超大型国家　民主治理

一、问题的提出:超大型发展中国家民主治理的困惑

民主不仅仅是一种政体形式，也是一种治理方式，目前，世界上大部分国家都自称为民主国家，这一点毋庸置疑，但民主的具体形式和路径选择，特别是治理水平的高低，却存在着持久的争议。实质民主和程序民主，选举民主和非选举民主等等不同类型民主形式的划分以及概念之争不绝于耳。传统民主模式的议题往往视西方民主（当然，西方民主也并非铁板一块，“英美民主”模式与“欧陆民主”模式就存在着诸多差异和分歧），特别是“英美民主”为民主的典范，而对西方以外拒不遵循西方民主模式的国家一概视为异端，斥为“非民主国家”。

近20多年来，世界政治经济秩序经历了深刻变革和重大转型，一方面，以美国为首的西方发达资本主义国家相继受到全球化危机、福利国家危机和金融危机的冲击，陷入长期经济停滞的衰落趋势；另一方面，以巴西、俄罗斯、印度、中国和南非等为代表的新兴工业经济体异军突起，以摧枯拉朽之势迅速拉近了与西方发达国家的差距，取得了举世瞩目的经济成就，改变了世界政治经济格局，因而被称之为“金砖国家”。其中，中国、印度、巴西和俄罗斯又同属于超大型国家。超大型国家又称为巨型国家^[2]，指的是人口达到1亿的国家。根据1990年统计显示，当时世界有10个巨型国家，中国、印度、印尼、日本、巴基斯坦、孟加拉国、美国、巴西、俄罗斯、尼日利亚，迄今为止，这一巨型国家的分布格局未发生较大变化。

在超大型国家当中，中国和印度的经济成就格外引人注意，无论是国土面积，还是人口总量，两个国家都是世界上的超大型发展中国家，一个是最大的社会主义民主国家，另一个自诩为最大的（资本主义）民主国家。无疑，作为“金砖国家”和超大型发展中国家，两国都取得了令西方发达国家叹为观止的经济绩效，如果单纯以经济绩效来衡量，已经进入了发达国家的行列。而另一方面，这种经济绩效持续增长背后的民主制度和治理能力相对滞后，未能与经济发展的成就同步协同发展。两国在各自的发展道路上面临着诸多发展困境和制度不匹配、不协调的情况，这些困境广泛涉及社会两极分化、腐败泛滥、就业不充分、环境恶化，以及公共服务不均衡和基础设施建设不完善等一系列问题，成为制约经济和民生进一步可持续发展的不利因素。

历史表明，作为超大型发展中国家，中印两国的经济发展模式和政治民主道路既不同于西方模式，也不同于典型的东亚模式，而是呈现出了独特的经济发展轨迹和政治民主历程。以印度为例，印度的民主迥异于西方主流现代化理论的说法，与多数发达工业化民主国家的发展经验也不尽相同。作为一种政体形式和治理方式，印度民主不仅是在经济发展程度相对不高、贫穷仍普遍存在的情况下脱颖而出的，也是在国家领土仍然存在争议、社群、族际冲突频仍的条件下持续运作的。这不能不令政治学家思考，印度是否是一种“例外主义”？比如，印度是否有能力为其公民提供基本的物质福利常常令人质疑？为何印度的代议制越来越具有代表性却缺乏回应性？这种民主营造一种无冲突的民族认同的能力如何？驾驭和治理发展进程中产生的社会冲突的能力如何？但无论如何，印度具备了选举民主的门槛条件，定期投票、政党轮替、弱势群体赋权、文官控制军队等等。在此意义上，政治学家们对印度民主的“成功”赞叹有加。

因此，对于超大型发展中国家的民主治理来说，对于印度民主的研究意义非凡，在一定意义上也揭示了超大型发展中国家治理现代化过程中面临的共同问题:

第一，增长并不意味着发展。发展不是单纯的GDP增长，发展的真谛乃是“包容性增长”，这个概念最早恰恰是由时任印度总理的拉吉夫·甘地根据印度当时“有增长、无发展”的困境提出的。而这个问题更是所有发展中国家能否避免拉丁美洲国家出现的长达数十年的“中低收入陷阱”，走出“边缘”国家，迈向“核心”国家都会面临的突出问题。对于超大型发展中国家来说，在实现经济高速增长的同时，实现教育、医疗、住房等公共服务均等化，促进经济建设和社会建设相互协调尤为重要。

第二，执政党领导、国家建设、民主治理三者之间存在着辩证关系。作为后发展国家，特别是超大型发展国家，不仅经济发展道路无法借鉴西方发达国家的经验，其国家建设、政党领导、民治理也须另辟蹊径。西方发达国家民主治理的发展是经过数百年时间，以成熟发育且相对自治的社会组织为前提的，国家、社会与政党势力交互作用、均衡发展，民主治理稳定有序。而对于超大型发展中国家来说，其后发展的历史至少证明了，在缺乏成熟社会组织的历史条件下，国家能力建设效力和民主治理绩效高低，执政党的领导力是关键。当然，这也考验着超大型国家政党的整合能力、执政能力、驾驭能力和调适能力。

第三，腐败问题是超大型发展中国家的共性问题，也是制约这类国家实现可持续治理的最大障碍。无论是中国还是印度，经济增长都取得了令世界瞩目的成就，但同样也存在着惊人的腐败问题。在这方面，印度的问题要比中国严重得多、普遍得多。为此，两国都加强了制度性反腐的力度，中国除了已经建立的反腐制度，还强化了以纪委为核心的反腐体系建设。自2011年以来，印度先是颁布了反腐败法，又成立了新型的反腐巡视官或特派员（ombudsman）制度。

第四，有序民主和政治稳定的辩证统一。发展中国家特别是超大型发展中国家的民主建设和民主化进程大都是战后的历史产物。与发达国家内生性民主政治发展不同，超大型发展中国家都是外生性民主。因此，由于社会结构的发育程度和政治文化的成熟程度都还相当欠缺，民主化的发展初期大都经历了政治的动荡和民主参与的无序化。与此同时，各类民族主义、宗教主义、民粹主义思想泛滥，甚至还面临着各类恐怖主义的危胁。上述问题都要求超大型国家的政治领导有效掌握有序民主和政治稳定的辩证统一。

第五，超大型发展中国家的基层民主建设与政体民主建设的关系。超大型发展中国家的民主建设往往始于封建专制、个人独裁、军事威权政体的转型。从成功的案例来看，民主道路从基层开始，基层民主较为扎实，民主转型和民主巩固转型成功的机会较大，质量也较高。此外，政治参与的制度化和有序化有助推动地方乃至全国治理水平的提升。从印度民主的阶层分化、社会结构和内在动力来看，传统村社制度的解体以及新型潘查亚特制度的建立，构成了印度民主的良好开端。传统的潘查亚特制度是建立在庇护—附庸关系基础之上的，国大党的“政党下乡”运动，推动了纵向动员方式向横向动员方式的转变。一方面，瓦解了传统的潘查亚特制度，强化了国大党的基层政权建设，促进了基层组织的民主化；另一方面，村庄中低级种姓的政治参与意识逐渐觉醒并臻于成熟，开始通过民主选举形式参与以潘查亚特为基础的乡村治理，从而启动了印度式的乡村基层民主进程。建立县、乡、村三级潘查亚特制度，潘查亚特成为了村庄不同种姓之间为了各自集团利益而进行政治博弈与和平竞争的竞技场。就此而言，潘查亚特制度的现代转型为印度村庄民主化提供了动力，也为印度政体民主奠定了扎实的基础。在这方面，中国的基层民主建设同样起到了类似的作用。

综上所述，撇开意识形态的因素不论，印度的经济发展模式和政治民主道路对于同为超大型发展中国家的中国来说，其民主治理经验和教训，对于我国推动治理能力和治理体系现代化，无疑具有重要的借鉴意义和参照价值。

二、印度民主的多维透视

（一）遗产与承续:印度民主的历史源流

印度民主制度建立与演变的历史无疑受到了两种遗产的影响，即印度的历史传统和英国的殖民统治，这两份遗产相互交织甚至水乳交融。经典现代化理论一般认为，印度的历史传统之于印度现代民主的影响是消极的和负面的，诸如村社制度、种姓制度、印度教教义等，而英国的殖民统治对于印度现代民主的影响是积极的和正面的，诸如现代文官制度、联邦制度、司法制度、地方自治、世俗主义的政治文化等等。

据此，进一步推论，按照稳定而持续运转的这一底线标准，印度民主实践“成功”与“英国殖民统治的遗产”之间存在正相关性，这一论断就成为了“西方中心论”的主流观点。事实上，这一论断自始至终就是违背逻辑与历史的统一性。最简单的历史对比就是，同为英国殖民统治的国家，为什么印度实行稳定持久的民主政治，但是同时期的巴基斯坦与孟加拉却实行军事威权统治呢？实际上，针对英国殖民统治的遗产，各国也并非简单地继承和移植，各国政府与人民对权力分享方式、利益分配方式、国家结构形式等具体民主实践形式的选择是存在差异的，继而也就影响了独立后各国国家协调与调适的能力（capacityforaccommodationandadaption）。在此意义上，印度历史传统的惯性和以甘地、尼赫鲁为首的国大党精英集团充分显示了自身择亲和势（electiveaffinity）的主动性和实用性。

上述论断分别体现为如下事实，就印度历史遗产来说，早在英国对印度实施殖民统治之前，在面临外来军事侵略、社会分裂以及政治冲突的种种压力之下，印度文明的文化多样性中就已经演化出了独具创造性、强调宽容、妥协与合作的政治机制，印度就已经能够维持其地理上的“多元统一”了。这一历史事实也构成了民族主义精英集团理性选择的宏观历史前提之一。

而就英国殖民遗产来说，普林斯顿大学著名发展政治学家阿图尔·科利（Kohli）教授将英国殖民地的政治遗产归纳为政治民主、联邦制和世俗主义三项。^[3]而实际上，如前所述，印度民主制度即民主—联邦—世俗的组合，乃是印度精英集团根据当时当地的历史条件创造性的理性选择的结果。

第一，议会民主与宪政设计。应该说，印度现行的宪政形式是英国式议会内阁制的遗产，同时也是以国大党为代表的印度资产阶级领导的民族解放斗争审慎选择的产物。此前，在制宪会议内外，关于印度应当采取何种政治体制，是议会制还是总统制，曾经产生过激烈争论。最终根据尼赫鲁等所谓“制宪会议四寡头”的建议，印度的宪政形式才确定为议会内阁制。但与英国非成文宪法传统不同，印度宪法是全世界最长的一部成文宪法，不仅申明印度为联邦制民主国家，也详细确定了三权分立的政府体制以及各机关权限。宪法还确立其国家目标在于落实民主、社会主义、世俗主义（政教分离主义），以及国家统一等目标，公民之各项权利与义务。应该说，印度宪法在很大程度上体现了西方的法治传统，吸收各发达国家宪法的精髓，如英国的议会政府体制、依法治国原则、立法程序，美国宪法中基本人权的设计、联邦政府的组织架构、司法体系，以及最高法院之司法审查，法国宪法中自由、平等、博爱之精神，德国魏玛宪法有关紧急状态的宪政设计等等。

第二，集权型联邦制的确立。确立了议会民主的宪政体制后，应该采取何种国家结构形式，是联邦制还是单一制，就成为了国家制度建设中第二位重要的事务。英国在本土采取的是单一制，而英国在印度殖民时期推行的却是联邦制，就是为了有利于在不同族群、部落、教派之间造成离间之势，进而形成分而治之的格局，从而达到强化帝国主义统治的目的。反之，作为国家制度建设的一部分，国大党推动的联邦制则是建立在尊重多元文化、维持多民族国家统一的背景之上的宪政设计和制度安排。如何在“多元”的条件下实现“统一”，在统一的前提下实现相对自治，就成为了印度国家结构形式选择的初始条件。印度联邦制不像美国联邦制那样，是在各成员单位自愿联合的基础上形成的，而是通过中央自上而下改变体制形成的。因此，印度宪法对联邦的表述形式都不是美国的联邦制Federation，而是类似前苏联的Union。从实际的运行情况来看，这种联邦制更像是一种集权型联邦制或具有单一制色彩的联邦制。这种集权性表现为，联邦议会有权增设、撤销邦的建制或改变邦的边界，联邦政府可以根据宪法授权，采取政治、行政和法律手段干预邦的事务，比如解除邦首席部长职务，实行总统治理或者宣布紧急状态。显然，这种集权型联邦制的创立有利于印度作为“后发展国家”去实施“赶超战略”。如果没有国家的统一，缺少强有力的中央集权国家，就难以调动全国的资源、技术、人力等生产要素，开辟全国资本市场，促进资本主义生产方式的解放和发展。

第三，世俗主义精神“入宪”。印度是一个宗教大国，不仅宗教观念根深蒂固，而且教派势力庞大，对于公共秩序和社会道德均产生巨大影响。因此，如果教派势力常常与政治权力互为表里，形成教派政治，则不利于社会安定和议会民主制的正常运行。故而，印度宪法推行世俗主义，不设立“国教”，倡导宗教和解精神，推动政治多元主义，反对宗教宗派主义，实行政治与宗教分离，限制宗教势力干预世俗事务，保护少数派集团的利益。此外，世俗主义还要求印度教的公共设施对所有印度教徒开放，反对在就学就医等方面歧视不可接触者，不得在公共机构进行宗教教育，废除英国殖民时期推行的教派代表制等。

（二）多元与妥协:印度民主的文化冲突

印度宗教盛行且历史悠久，对于大多数印度人来说，宗教不仅仅是一种信仰，也是一种生活方式和民族标志。在此意义上，如何形成多元文化共生，倡导妥协、宽容的政治文化，无疑对于印度的民主观念与民主实践具有正面的积极作用。其中，印度教（Hinduism）与社会多元论（socialpluralism）的影响最为巨大。20世纪90年代中期，信仰印度教的人数约占印度总人口数的83%，其他主要宗教包括伊斯兰教、锡克教、基督教、佛教的信仰人口数约占12%；2001年的普查资料显示，信仰印度教的人口仍旧占总人口的绝大多数，为80.5%，伊斯兰教为13.5%，基督教为2.3%，锡克教为1.9%。目前，各类宗教信徒的具体人口构成仍然处于变动之中，但基本格局并未发生根本变化。尽管印度教并不是印度唯一的宗教，但却是印度信仰人数最多的宗教。从历史上来看，印度教的特色为缺少高度集中化的层级（centralizedhierarchy），且具有多样的信仰形式，这些多样性显现在印度教宗教仪式所具有的区域特色，以及“大”（greatBrahminical）“小”（littlelocal）之分的地方传统（vernacular traditions）。^[4]

作为民族主义和民族构建的精神动力，近代以前，印度的教派主义和教派冲突较小，各派之间大体上可以做到和睦相处，宗教起到了积极的凝聚作用。弗兰克尔曾指出，婆罗门教传统以及该传统赋予婆罗门或者教士阶级的权威，长期以来对印度社会文化产生了以下三种影响:第一，它有助于保存印度文化上的统一；第二，它鼓励了印度人民与世俗、政治领域保持一定程度的距离；第三，它防止了一个透过以宗教为统治正当性基础的强大中央集权国家的出现。^[5]

自印度独立以来，一直推行“世俗主义”的宪政精神，世俗主义主要体现为两个原则，即政教分离原则与所有宗教派别一视同仁的原则。而有关世俗主义的概念和实践上的混乱和纠纷也根源于对这两个含义的不同解释和践履。政教分离原则来自西方传统，意味着国家不应设立国教以彰显国家本身的宗教偏好。而对所有宗教派别一视同仁的原则则来自印度自己的历史经验。自甘地以来，为了摆脱英国殖民统治，赢得独立和自由，就必须对各教派一视同仁，才能将各个教派团结起来。独立初期，尼赫鲁进一步推动了宗教信仰自由、对所有派别一视同仁的世俗主义国策。

但是，随着现代政党制度和代议制度的深入发展，特别是国大党一党独大进入联合政府时代之后，政治的教派化问题日益凸显。极端的宗教教派组织利用法律上关于公民享有信仰传教自由的权利，鼓吹宗教利益高于一切，积极从事布教传教活动，并竭力向政治领域渗透，给政教分离的世俗主义政治蒙上了阴影，文化多元主义和保护少数族群权利等民主精神也面临着持续威胁。这就导致了原本奉行世俗主义、反对教派主义的政党，也公开亮出教派主义的旗帜作为取悦选民、捞取政治资本的手段。

特别是进入20世纪六七十年代以来，社会教派化（communalization of society）趋势导致教派骚乱骤增，政治教派主义风行，特别是印度人民党等激进政治组织挑动的“阿约迪亚寺庙事件”标志着印度教民族主义的复兴。印度人民党公开鼓吹“一个国家、一个民族和一种文化”的印度教特性，宣称印度是印度教的印度，对其他宗教采取文化同化的态度，进一步强化了政治的宗教化和宗教的政治化。这一运动造成了连锁的教派冲突和恐怖事件，加剧了教派主义政治的复杂性和好战性，令原本恶劣的民主治理状况雪上加霜。^[6]

为了争取更广大的选举基础，印度人民党面临双重身份的尴尬，时常在好斗的社会运动组织和温和的政党之间转换。^[7]作为社会运动组织，印度教民族主义对印度民主的塑造作用体现为:首先，印度教民族主义的社会基础是种姓和阶级动员，通过煽动对穆斯林的歧视和暴力实现印度教徒内部的集体认同；其次，印度教民族主义者开展社会运动的主要手段是将宗教信仰等私人问题公共化，以便扩大印度教徒的政治参与范围；最后，印度教民族主义者常常根据自身利益重新阐释各类政治观念，对作为印度宪政精义的世俗主义和民主主义的界定尤其体现了这一特色。作为政党组织，由于象征性的社会运动组织无法持续获得执政所需的选举收益，因此印度人民党遵循中庸之道，采取了中间路线的选举策略，而不是将在野时期的激进意识形态付诸实践。总体上，从印度教民族主义对于印度民主和政党政治的实际运转来说，以此为纲领的政党要想获得多数支持，就必须将意识形态上的激进性和政治策略上的妥协性相结合。此外，以印度共产党为左派和以国大党为中间派的政党政治的平衡作用，抵消了以作为右派的印度人民党为代表的印度教民族主义势力。

更重要的是，通过协调和妥协的方式缓解社会矛盾和政治冲突已经成为印度人的政治价值、态度和取向，并成为印度政治文化的基本特征。如果说是民主政治导致了印度教民族主义势力抬头和膨胀的话，那么也正是印度的民主制度制约了印度教民族主义，没有令其进一步发展为类似法西斯主义的极端民族主义政治。

（三）统一与整合:印度民主的国族建构

印度是一个历史悠久、多民族、多种族的国家，有“种族博物馆”之称。实际上，印度人口在1000万以上的民族有:印度斯坦族、泰卢固族、马提族、泰米尔族、阿萨姆族、锡克族等，其中印度斯坦族占多数，其他民族都是少数民族。除了民族之外，印度还存在数量庞大的部族或部落，被称之为“少数民族中的少数民族”。

按照著名民族政治理论学家恩尼斯特·盖尔纳（ErnestGellner）对国家（state）和民族（nation）的区分和本尼迪克特·安德森（BenedictAnderson）的“想象的共同体”经典民族国家理论，民族—国家（nation-state）是自法国大革命以来威斯特伐利亚体系确立的现代典范，后殖民地国家独立后，大都仿照原宗主国模式推行“一个民族，一个国家”的民族—国家建设（nation-statebuilding）模式。而实际上，世界上大部分国家都并非一个国家内只有一个民族，多民族国家而非单一民族国家才是常态，多民族国家建设也是民主政治的重要组成部分。

历史和文化上的深层次结构使得各个民族或部族的种族构成、宗教信仰、语言类型、生活方式各异，政治诉求和利益表达不同，“文明的冲突”时有发生，社会分裂势力猖獗。更有甚者，各种类型的民族自治运动极易演变为形形色色的脱离运动和各色叛乱，如克什米尔独立运动、旁遮普省纠纷、南部的达罗毗荼脱离运动，米佐拉姆邦叛乱等边境地区发生的事件，造成了“南亚的巴尔干化”甚至“印度的国家崩溃”。^[8]因此，在多元文化和多民族共存的背景下，如何通过民主的方式实现和平共处，多民族国家建设的路径如何选择，无疑成为其独立后的首要任务。印度的民族政治也是世界上最为复杂而且棘手的问题。

与同质化的“一个国家、一个民族”的民族—国家（nation-state）建设模式不同，著名比较政治学家胡安·林茨提出了多元化的国家—民族（state-nation）模式，国家—民族建构则是一个国家、多个民族的多元文化共生模式。国家—民族模式的成功体现为四个指标:①公民对国家的正面认同程度高，对作为一国公民充满自豪感；②公民形成了多重（语言、宗教、族群身份）但却互补的政治认同；③对国家制度的高度信任；④极端多样性的公民群体之间也形成了对民主制度的高支持度。

印度在语言、宗教、族群和种姓上存在着巨大差异，但以上四个指标在世界民主国家中排在前列。因此，在实际运行中得以成功的模式不是西方的民族—国家建设模式，而是一种林茨所谓的国家—民族模式。如果按照民族—国家的理想类型设计独立后的印度民主制度，那么印度就会变成以多个民族认同为基础的多个国家。而印度反殖民争取独立的历史证明，以西欧为模型建立一种同质性的单一民族国家只会导致国家四分五裂，由此应运而生的联邦制正是建立在联邦内部文化多样性基础之上的民族构建。对此，从泰戈尔到甘地、再到尼赫鲁，印度的政治精英们都清醒地认识到，印度民族主义独立运动必须建立在社会文化的多样性之上。

直到20世纪90年代，印度人民党执政以前，印度一直推行“民族大熔炉”的政策，力图将上百个传统部落和土邦构建为一个统一的“印度民族”，即国家—民族建设（state-stationbuilding）。具体的制度设计表现为:首先，具有印度特色的非对称性联邦制是推行国家民族模式的制度性基石；其次，全国性政党对具有文化民族主义色彩的地方性政党的有效整合和政治吸纳。在强化和尊重中央的同时，又能有效传递地方文化民族主义的要求，避免了核心和外围之间的零和博弈，形成了多重但却互补的身份认同；再次，培养文化民族主义，遏制脱离主义倾向的民族主义；其四，推行多元语言政策，不设立唯一的官方语言，尊重除了印地语之外的地方语言；最后，推行政治整合而非文化同化政策。

在对待少数民族或表列部族的政策上，印度政府采取了对表列部落经济上优待和政治上自治两种政策措施。优待政策在提高少数民族或部落平等地位上取得了一定成效，但也带来了诸多问题。首先，优待政策引起了民族或部落内部的竞争与分化。其次，教育政策培养了一批具有现代民族意识和科技知识的精英分子，他们为争取自身的特殊利益而斗争，自治甚至独立意识日益增强。他们通过文化复兴、政治选举、社会运动甚至是武装斗争的形式追求政治自治和独立运动，常常使得相关地区陷入旷日持久的骚乱状态。

20世纪90年代，领导印度教民族主义运动的印度人民党执政，大力推动从中央到地方的一个国家、一个民族、一个文化的民族—国家建设运动，对多元包容的国家—民族模式构成了挑战。其中，印度人民党控制下的古吉拉特邦民族主义运动模式尤其具有代表性。如果这种模式占了上风，必将对印度国家—民族模式带来社会政治上的解构作用，甚至导致国家四分五裂、民主政体陷入持久的僵局直至崩溃。

（四）排斥与包容:印度民主的种姓融合

根据种姓和氏群来讨论政治过程，已经成为了所有印度公众乃至学者们的共识。对于印度民主来说，除了特定时期和特定地区之外，冲突更多是以种姓身份而非阶级认同来划分的。因此，最具印度特色也最为影响社会平等和公平正义的问题乃是杂糅了语言、教派、族群冲突的种姓制度。种姓共同体可以直接影响选举的结果，可以作为压力集团影响印度从地方到区域，再到全国层面的治理议程。同时，种姓还可以塑造政党结构，领导形态和发展规划。因此只有逐渐破除种姓制度，才能改变排斥性的社会分层结构，从而建立身份和机会平等的包容性民主政治。

类似于中国的宗法体制，印度的种姓制度也是源远流长。印度教徒认为，种姓制度“是以等级制度为基础并由同族血亲和共生规则维系的自然道德秩序的一部分，种姓与职业相联系并世代相传，每一种姓都体现着自己的行为法则，以及低级种姓身份是前世触犯戒律的结果”^[9]。

这个事实让不少学者认为印度的民主制度其实是建立在非常不稳的基础之上，特别是普遍存在于印度并且以种姓隔离、宗教信仰、族群分裂为认同基础的原始认同。科利就曾指出，当一个社会的认同是偏狭（parochial）且分裂（divisive）的时候，基本上这个社会无法提供民主政治文化生根成长所需要的肥沃土壤，尽管在某些过渡时期这些分裂与偏狭的认同可能作为一股动力以促使选举制度的出现。^[10]

虽然印度的社会种姓制度普遍被视为是印度民主的主要缺陷之一，即社会不平等的存在，但也有学者认为，印度教本身在形式上的多样性以及基于印度教教义而出现的种姓制度，事实上促进了印度社会的多元化。印度的社会呈现宗教信仰上、语言上、地区上以及种姓阶层等各方面的多样性，但是由于这些不同宗教信仰、语言、地区与种姓认同具有跨界交叉认同（cross-cutting）的特质，使得印度基本上能够维持和平稳定的社会秩序。直到1947年印度从英国独立之时，才发生因为宗教信仰不同导致了领土划分，在这场影响印度后来发展至深的政治领土划分过程中爆发了所谓的“百万叛乱”。政治社会学家巴灵顿·摩尔（BarringtonMoore）甚至赞扬印度这种以具有自我维系与凝聚力特性的种姓制度为基础的社会秩序。^[11]然而，种姓制度毕竟是社会控制的一种机制，尽管它彰显了印度社会的“多元”以及对社会多样性的包容，但是这种“包容”事实上却是以忽视社会文化多样性中所具有的不平等社会关系为代价的，而这种不平等的社会关系无可避免地会成为印度平等民主政治参与的障碍。

为此，国大党推动了种姓制度变革，宪法不仅通过普选制、反歧视立法等民主制度确立了平等的政治权力，还通过实行职位和机会保留制以及表列种姓和表列部落制度，将各种种姓与贱民纳入单一社会体系，也将原本被排除在种姓制度之外的社会成员整合进这样一个体系中。^[12]进入20世纪90年代，种姓制度发生了深刻的变迁，平等和包容成为了革命的前奏，沙马指出，“随着旧的等级秩序所规定的低级种姓‘下等人’对高级种姓‘上等人’的尊敬的瓦解，以高级种姓控制低级种姓的选票库位特征的纵向政治动员模式业已过时……它已将印度从前的自上而下的精英主义政治制度转变为一个真正的大多数人统治的代议制度”^[13]。

当然，种姓制度特别是种姓主义的消亡绝非一朝一夕，由此形成的种姓政治以及社会整合对于印度民主的成长和优化影响深远。具体表现为以下四个发展趋势:①出于社会支持和选举收益的考虑，低级种姓被吸纳到高级种姓支配的政治联盟之中，扩大了政治参与，增强了政治权力。②交叉的多重身份认同有时加剧了种姓团结暂时遮蔽的其他类型的阶级、族群、宗教等冲突和分化。^[14]由于缺乏对大众初等教育和基础设施的财政支持，落后种姓以及达利特政治势力的增强并没有改变财富和收入的两极分化现象。^[15]种姓逐渐成为一种特殊的利益集团——“种姓协会”，直接构成新型政治制度的基础，政党成为种姓集团的代表，种姓承载了政治上的纽带功能，政治种姓化和种姓政治化替代阶级政治成为了印度民主政治的主要政治形态。随着商品经济的发展，交通和通讯设施的完善，城市化和世俗教育的拓展，种姓不再是一个世袭职业集团。③

总之，在政治意义上，得益于选举性过程和竞争性政治，种姓成为了一个较之过去更为积极的制度。不过，正如马克思主义理论批判的那样，不平等的财产关系维系了种姓制度，土地制度是高级种姓在政治、经济和社会上居于统治地位的物质基础，而以此为基础的种姓和族群身份乃是统治阶级为了防止阶级意识的觉醒而人为制造的附带现象。因此，只有通过生产方式的变革而非诸如保留政策之类的改良措施才能彻底消除种姓制度的遗毒。④

（五）增长与分配:印度民主的经济政治

民主政体与经济绩效或民主与发展之间的关系是民主理论论辩的核心命题之一，李普塞特在其经典论文《民主的社会前提》中提出了一个假设，即民主政体与经济绩效之间存在着一种正相关的关系。^[16]拉里·戴蒙德LarryDiamond对（政治）民主和（经济）发展之间关系的文献进行了系统梳理，用广泛的证据支持了李普塞特的假设。^[17]

不过，印度的情况却充满了矛盾和例外。一方面，与西方发达资本主义、前苏联社会主义模式以及东亚权威发展型国家模式都不同，“印度力图在民主的构架中实现工业转变，这是史无前例的，独一无二的历史经历”^[18]。另一方面，印度民主最为世人所诟病之处在于，印度的经济增长并没有带来真正的发展，“印度繁荣了，但印度人没有繁荣”，仍然是世界上最穷的民主国家之一。与其他亚洲发展中国家的比较可以得出一个悖论，印度经济上是矛盾的，它既是富裕的又是贫穷的，它有一个先进的工业基础，包括拥有某些具有国际竞争性的高科技产业，这是大部分第三世界国家所羡慕的；绿色革命使得粮食产量快于人口的增长；更重要的是，它有一个很大的、教育良好的中产阶级支持进一步发展和工业升级换代。但是其大部分重工业仍然是相对过时和无效率，农村贫困和就业不充分仍是印度发展的巨大障碍。

印度的政治民主和经济发展的关系大概经历了三个阶段:

1947—1966年，这一阶段殖民主义和民族主义共同塑造了独立自主、自力更生的“尼赫鲁共识”作为国家长期发展战略。尼赫鲁时期虽然喊着社会主义的激进口号，但在实践中却是相对保守的，诸如取消传统特权、革除种姓制度、实施再分配等政策并未真正付诸实施。结果，一方面，权势阶层感到受到了保护，另一方面，弱势群体也感到没有被彻底排斥在体系之外。这一阶段，国家在经济发展中起到了主导作用，政治民主和经济发展之间的关系相对和谐。

1967—1990年，进入“后尼赫鲁时代”，从国大党一党独大逐渐过渡到多党联合的政党形态，民主的混乱导致经济发展战略缺乏共识，造就了缓慢的“印度增长速度”。英甘地执政时期，国大党一党独大格局开始打破，她以“减贫”为口号，倡导民粹主义以换取国大党的执政，虽然未能改变穷人的命运，但却充分动员了底层民众，进一步扩大了民主的包容性。拉甘地执政时期，开始重塑国大党，并推行新自由主义的经济政策。与此同时，印度社会日益碎片化，联合政府越来越依赖于技术官僚和大企业，“亲企业”（pro-business）的政商联盟趋势在推动经济增长的同时也弱化了民主的平等基础。

1991年至今，受到全球化和美国新自由主义经济政策的影响，印度由一个“具有社会主义意识形态背景的亲资本主义国家转变为具有新自由主义意识形态背景的彻头彻尾的亲资本主义国家”^[19]，经济增长成为了印度发展的最高目标。与拉美等发展中国家的自由化道路不同，印度并没有立即推动私有化、收缩国家权力、向国际资本开放，而是逐渐实现对外资开放法律的自由化、削减公共开支、降低关税，推动了经济的快速增长。由于亲企业的政商联盟这一根本性的社会经济机构因素的存在，经济的繁荣并没有给印度普通民众带来经济福祉和生活改善，没有产生新自由主义所谓的“涓滴效应”，反倒是社会两极分化严重，阶级、阶层收入差别加剧，社会不平等和不公正的现象日益盛行，出现了“有增长、无发展”的现象，陷入低质量民主治理危机。

显然，如何克服“有增长、无发展”的困境，破解政治权利和经济权利的不对称难题，就成为了再分配政治的主要课题。如果分配正义的问题没有很好得到解决，民主的平等基础就会受到削弱，反过来也会影响经济进一步增长。应该说，自拉甘地开始，印度领导阶层就意识到包容性增长对于民主政治和可持续发展的重要性。根据联合国人类发展指标来衡量，印度2010年的排名是134位，与1994年的排名一样，没有丝毫改变，这说明持续的增长并没有带来包容性发展。无疑，相对平等的初始条件和更具劳动密集型的产品组合是调和增长与分配的重要组成部分，而这两个条件都是印度所缺乏的，特别是平等的初始条件。教育和医疗的投资是东亚国家成功的前提之一，也为印度发展提供了样板。而遗憾的是，由于存在社会的高度分层以及狭隘的统治联盟（仅仅是政商联盟），东亚的成功经验注定无法在印度得到复制。

虽然再分配和社会正义的理念深深根植于印度政治之中，但具体的再分配成就却极为有限。这些局限源于社会性质和政治模式两个方面的因素。印度社会的种姓和阶级结构以及阶级力量的变动均衡，特别是日益增强的大资本权力，都限制了印度再分配的可能性。除了社会结构性因素之外，诸如意识形态、统治者的领导力、官僚管理水平、对社会底层的动员等政治因素都会对再分配和减贫的程度产生重大影响。增长与分配的困境能否解决，取决于以下三个方面:其一，虽然印度主导发展模式是由政商联盟推动的，但为了赢得选举，所有政党都必须向穷人作出政治承诺；其二，各邦的发展不均衡，个别邦的低种姓和阶级已经掌权，并较好地实施了再分配政策；其三，高级种姓和阶级过去乐于掌控地方政府，而如今这一过程变得更为复杂，迫使政治和社会精英将资源转移到低种姓和阶级，以便确保他们的政治支持。

三、结论与启示

通过上述对印度民主化与民主实践经验进行的全方位透视和多层次检讨，我们可以得出一个结论，印度民主之所以被视为一个相对“成功”的故事，恰恰是由于印度民主的发展轨迹逆西方世界的“正统”道路“反其道而行之”。根据经典的现代化理论，李普塞特等人提出的种种发展与维系民主政治的客观条件在印度都不完善，但却能持续运转而不崩溃。此外，印度的民主经验中以联邦制应对印度多族群、多宗教、多语言的现实，对政治学者利普哈特（Lijphart）提出的著名的协合民主（consociationalde mocracy）理论是一项重大挑战。尽管学界对于印度的联邦制是否能够充分落实地方分权的基本理念和原则仍有讨论的余地，但却不能否定这种集权型联邦制的特有优势。当然，上述印度民主政治发展与运转的独特背景条件，加之普遍存在的贫穷与社会不平等的现象，贪腐成风这些结构性问题以及国家能力低下、缺乏效能，都导致了学界对印度的民主实践有着不同甚至是截然相反的评价。支持者认为，印度民主能够持久运转本身就是一个奇迹，反对者则认为，印度的民主质量和治理水平简直糟糕透顶。

对此，除了结构性的理论解释之外，以英格尔哈特^[20]为代表新政治文化理论认为，成熟的民主政治文化支持民主政治制度持续稳定的运作，二者之间具有正相关性。公民文化变迁理论在一定程度上解释了，之所以从绩效合法性来看，印度的民主政治实践没有令印度人民摆脱贫困的命运和不平等的状况，但目前印度民主仍然相对稳定，乃是由于印度人民相信并支持代议制民主是“唯一的游戏规则”。印度研究学者鲁道夫指出，“民主是在实践演练中学会的。印度的实践表明，实行民主的先决条件事实上不是民主的基础。印度人，当他们经历过一系列的选举和社会实验后，已经积累起丰厚的民主价值观，在这些民主价值观基础上才支撑起民主制度”^[21]。简单说就是，印度人民相信终究会有一天，通过民主政治选举，可以提高自己的生活质量、可以逐步脱离贫穷状态、可以拥有更清明廉洁的政府与政治。一言以蔽之，就是通过积极的政治参与，他们可以获得高品质的民主治理。但是印度的实际情况却显示，善治并没有如期待的那样伴随着民主政治而来，低下的治理质量甚至成为印度民主政治未来发展的主要障碍。但正如森的评论:“补救的办法不是放弃民主，而是用更好的民主实践来抵御可能在民主下发生的错误。”^[22]

对于如何提升印度民主治理质量这个问题的思考，必然涉及对过度强调（形式）政治平等价值与依赖程序选举正当性的自由主义式民主（liberaldemocracy），以及对资本主义式民主的批判性反思。从印度民主的起源和发展轨迹来看，印度民主的确开辟了一条不同于西方国家民主发展的“第四条道路”。巴灵顿·摩尔在《民主与专制的社会起源》中提出了民主的三条道路，第一条是欧洲式的资产阶级革命开辟的民主道路，第二条是法西斯主义式的反民主道路，第三条是共产主义革命开辟的民主道路。印度没有经历前三类革命风雨的洗礼，也不具备西方国家社会经济文化条件，却走出了一条符合自己国情的民主道路。

对关注全球民主政治发展的学者来说，“中国崛起”和中国特色社会主义民主道路对自由主义式民主的全球正当性带来巨大的挑战，特别是当全球经济危机导致各国社会经济不平等问题更加恶化的情况下，尤其具有启示意义。而对于发展中国家特别是超大型国家的政治发展和民主治理来说，中印两国的民主模式和治理绩效的比较，更是具有重要的借鉴价值和典范意义。

对比中国与印度的治理绩效，腐败问题无疑是实行不同政治制度的两个国家都面临的严重治理问题。显然，民主制度可以更有效地避免或解决贪腐问题在实践上还无法得到证明。而就贫穷问题来说，自改革开放以来，中国经过三十几年来的发展，贫穷人口的比例大幅度降低，在减贫方面取得的成就举世瞩目。虽然两国都存在社会贫富差距逐渐扩大的问题，但印度贫穷问题仍然十分严重，12亿人口中居然有多达4亿人口处在贫困线以下。当然，这种比较并不是要全面否认自由主义式民主的价值，而在于指出自由主义式或资本主义民主概念并不是普世性的，而有其自身的历史局限性与文化独特性。如果忽视或无视个人或群体在社会经济文化条件上以及权力关系中的不平等位置，就不可能落实真正平等的民主政治参与。

对印度未来民主政治发展的评估，除国际影响因素如印巴与中印关系之外，社会贫富差距与不平等（如种姓制度）无疑是影响印度民主治理质量的主要因素。而思考印度民主经验对发展中国家特别是超大型国家的参考价值，其实不是去估计或计算这类超大型国家目前距离印度民主有多远，而是去关注在各自国家的历史脉络和现实情境下，什么样的政治制度发展对于实践基本民主价值最有帮助，而这种民主模式不见得是在独特的西方民主国家发展经验基础上建构起来的民主。

中国跟印度一样同为领土广袤、人口众多、族群多元的超大型发展中国家，而且最重要的印度民主治理所无法解决或克服的各种问题如政府无效能、贪腐、贫穷，以及包括种姓制度在内的社会不平等的存在，也同样都有社会主义经济的实践经验，并经历了社会主义计划经济的转型，且两国的经济表现与发展潜力巨大，同被视为重要的全球新兴市场。中国之所以关注印度的发展，如“龙象之争”所比喻的，牵涉到中印之间的竞争关系，包括两国长久以来的领土争端，以及近年来对亚洲区域领导地位的角逐。西方国家每每从意识形态出发对印度民主赞誉有加，对中国民主则横加指责，而通过对印度民主进行全面、多方位的研究，才发现印度民主并没有想象的那么好。一言以蔽之，超大型发展中国家的民主治理任重而道远。

【注释】

[1]本文系国家社科基金重点项目《多民族发展中国家政治整合路径选择研究》的阶段性研究成果，课题编号:13AMZ005，论文得到了天津师范大学2013年中青年教师学术创新推进计划项目“公共治理理论前沿问题研究”（编号:52WX1301）的资助。

[2]秦品端:《世界巨型国家人口研究》，《人口学刊》，1993年第6期。

[3]〔美〕阿图尔·科利主编:《印度民主的成功》，牟效波等译，译林出版社，2013年版，第7页。

[4]Randall,Vicky，Why Have the Political Trajectories of Indiaand China Been Different?in David Potter, etal.（ed.），Democratization,Cambridge:Polity Press.1997.p.204.

[5]Frankel，F.Introduction,in F.Frankel,and M.S.A.Rao（ed.），Dominance and State Powerin India,Oxford:Ox ford University Press.1989.p.2.

[6]〔美〕阿图尔·科利主编:《印度民主的成功》，牟效波等译，南京:译林出版社，2013年版，第183页。

[7]同上，第184~185页，187~189页。

[8]王红生:《论印度的民主》，社会科学文献出版社，2011年版，第288页。

[9]〔美〕阿图尔·科利主编:《印度民主的成功》，牟效波等译，译林出版社，2013年版，第217页。

[10]Kohli,Atul，Can Democracies Accommodate Ethnic Nationalism? Riseand Decline of Self-determination Movements in India，Journal of Asian Studies,Vol.56,No.2,1997.p.327.

[11]Moore,Barington，Social Origins of Dictatorshipand Democracy，Boston:Beacon Press，1966，p.458.

[12]ShalendraD.Sharma，Development and DemocracyinIndia，London，1999，pp.7-8.

[13]〔美〕阿图尔·科利主编:《印度民主的成功》，牟效波等译，译林出版社，2013年版，第220页。

[14]同上，第227页。

[15]朱明忠:《现代印度教种姓关系的变化》，《南亚研究》，2011年第3期。

[16]Seymour Martin Lipset,Some Social Requisites of Democracy:Economic Develo pmentand Political Legitimacy，American Political Science Review，53 March 1959，pp.69-105.

[17]Gary Marksand Larry Diamond（ed.），Economic Developmentand Democracy Reconsidered，inRe-Examining Democracy，New buryPark，CA:Sage，1992，pp.93-139.

[18]Bipan Chandra,Indiaafterinde pendence，1947-2000，London:Penguin Books，2000，p.466.

[19]参阅http://www.princeton.edu/~kohli/workingpapers.html.

[20]英格尔哈特是新政治文化理论的代表，是对阿尔蒙德等人提出的公民文化理论的继承与发展，主要著作有《发达工业国家的文化变迁》《现代化与后现代化》《现代化、文化变迁与民主》等。

[21]王红生:《论印度的民主》，社会科学文献出版社，2011年版，第402页。

[22]转引自王红生:《论印度的民主》，社会科学文献出版社，2011年版，第270页。