美国对犹太定居点问题的态度

第四节　美国对犹太定居点问题的态度

“六五”战争结束之后，无论是在公开声明还是在私下场合，美国约翰逊政府都没有像艾森豪威尔政府那样，强迫以色列从其所占领的领土上撤军。这一点可以从约翰逊总统于1967年6月19日在美国全国教育工作者外交政策会议上提出解决中东问题的五点政策中体现出来。这五点政策就是:^[21]

1．中东各个国家都享有基本的生存权利，它的邻国都应该尊重这种权利。

2．公正地对待难民。

3．所有国家都享有海运权利。“长期以来，我国一直对国际航道的自由通航权利承担义务;而且在战事爆发时，我们就曾和其他国家一起，采取必要的步骤来实现这项原则。”

4．限制军备竞赛。

5．和平解决。“这场危机突出证明了在尊重该地所有国家的政治独立、领土完整和和平相处的基础上，这项原则才能在中东行之有效。”

这实际上是美国政府就被占领土问题最早提出的政策。从约翰逊总统的这五点政策中可以看出:如果阿拉伯方在外交上不做出妥协，美国不会迫使以色列从其所占领土上撤离。^[22]由于当时以色列并没有在被占领土上进行实质性的犹太定居点活动，所以美国政府在“六五”战争后最初一段时间内也就没有专门针对该问题明确表明其立场和态度。

此后，美国政府对以色列在被占领土上的犹太定居点问题的态度逐渐明确而清晰起来。这体现在时任美国国务卿迪安·腊斯克给美国驻以色列大使馆航空电报的内容上。

1968年4月8日，美国国务卿迪安·腊斯克在得知以色列计划在其于“六五”战争中占领的领土上修建犹太定居点时就向美国驻以色列特拉维夫大使馆的外交官们发出航空电报，要求他们向以色列政府表达美国政府对此问题的反对态度。腊斯克在电报中说:

“尽管我们已经向(以色列)外交部表达了我们的观点，并且确信以色列政府领导人不怀疑我们继续反对在被占领土上的任何犹太定居点活动，但我们认为大使馆使用最强有力的措辞重申美国政府在这个问题上的立场和态度是合时而有益的。

“通过在被占领土上修建平民或准平民的前哨定居点，以色列政府使问题的最终和平解决复杂化。进一步讲，将平民迁至被占领土上的犹太定居点，无论这些犹太定居点是否处于军事控制之下，都违反了《日内瓦第四公约》第49条之规定即占领国不应驱逐或迁移其的部分平民人口至其占领的领土上。

“最后，你应该强调，无论以色列政府提出何种理由和说辞，在被占领土上修建平民定居点都会表明:以色列的行为违背了联合国安理会决议的原则，以色列的行为也与(美国)总统在6月19日的讲话中所表明的美国的政策相矛盾，以色列无意于达成一项涉及从这些领土上撤离的协议。”^[23]

当然，美国首次公开、明确而直接地就以色列在被占领土上的犹太定居点活动表明自己的态度和立场应该是在1976年3月23日。当天，在联合国安理会讨论中东问题时，美国驻联合国大使斯科恩顿(Scranton)做了发言。斯科恩顿在发言中说:

“接着我要谈到被占领土上的以色列定居点问题。我国政府认为国际法已经确立了合适的国际行为准则。占领国必须尽可能保持占领区的原状，不干扰占领区的生活习惯，任何改变必须是因为占领的直接需要并且要与国际法相一致。《日内瓦第四公约》在其第49条明确表明了有关人口迁移问题:‘占领国不应驱逐或迁移其的部分平民人口至其占领的领土上。’

“那么，显然将以色列平民人口重新安置在被占领土上，包括东耶路撒冷就该公约而言是非法的，也不能成为中东地区有关各方未来谈判的既成事实。

“我国政府认为这些犹太定居点的存在的确是以色列同其邻国进行公正和最终和平谈判取得成功的障碍。

“中东地区真正的和平和稳定的取得是相当困难的。诸如平民人口迁移等单边行动，已经激化了双方的情绪。”^[24]

此后，美国政府对以色列在被占领土上进行犹太定居点活动的态度和政策开始发生转变。先是作为总统参选人的里根在1980年2月2日接见《纽约时报》、《华尔街日报》、《基督教科学箴言报》、《芝加哥论坛报》和《时代》周刊杂志的记者联合采访时说:“至于(约旦河)西岸，我认为，那里的犹太定居点并不是非法的——我不同意上届政府称这些犹太定居点是非法的。根据联合国决议，约旦河西岸可由所有的人民住居——阿拉伯人和以色列人都可以，基督教徒也可以——因此这并不是不合法的。……”^[25]

接着美国总统里根于1982年9月1日在有关中东问题的讲话中指出:“美国将不支持在过渡期再以什么领土作为犹太定居点。的确，以色列立即采取行动来冻结犹太定居点，比任何其他行动更能产生必要的信心来使更多的人参加这些会谈。从以色列的安全来说，根本没有必要再进行定居活动，这只会使阿拉伯人对能自由和公平地谈判一个最后的结果的信心削弱。”^[26]

而且随后在美国总统里根给以色列总理贝京的信中再次重申了美国政府的这一立场。在该信件所附的“会谈要点”中，里根说:“我们将支持真正冻结犹太定居点，我们决心反对拆除现有的犹太定居点;……以色列犹太定居点的地位必须在关于最终地位谈判的过程中作出决定。我们将不支持把这些犹太定居点作为治外法权据点继续保持下去。”^[27]

可见，美国对被占领土上的犹太定居点问题的态度和政策已经由最初的反对以色列的犹太定居点活动、视被占领土上的犹太定居点活动为非法，慢慢过渡到里根政府时期不再视之为非法而只是要求以色列“冻结犹太定居点活动”，在谈判中解决犹太定居点的最终地位问题。

非常明确地体现这一点的就是，近年来美国屡屡否决安理会作出的谴以决议。如美国在1995年5月18日否决联合国有关敦促以色列放弃在东耶路撒冷征用阿拉伯土地的决议;^[28]1997年3月7日，美国在联合国安理会对由法国、葡萄牙、瑞典和英国提出的呼吁以色列停止在东耶路撒冷新建犹太定居点的决议草案行使了否决权。这项决议草案批评以色列在东耶路撒冷建立犹太定居点，认为这些活动是非法的，呼吁以色列政府不要“改变实地状况”或在最后谈判之前采取“先发制人”的措施和行动，严格遵守1949年《关于战时保护平民的日内瓦公约》所规定的法律义务和责任;^[29]1997年3月21日，美国对安理会提出的一项议案——对以色列在阿拉伯的东耶路撒冷建造犹太人居住区的行动表示反对——再度行使了否决权，这一事件使人们产生了失望和愤怒情绪。^[30]

进入新世纪以后，美国对以色列在被占领土上的犹太定居点活动一直保持这样的政策和态度，即反对国际社会尤其是联合国安理会针对以色列在被占领土上的犹太定居点活动违反国际法的表决，同时也要求以色列冻结在被占领土上的犹太定居点活动。如2003年9月16日，美国国务院副发言人埃雷利宣布，美国将减少对以色列在约旦河西岸扩建犹太人定居点提供的贷款担保，以惩罚以色列违反美国有关法律中禁止扩建犹太人定居点的相关规定。这也是过去10年来美国政府第二次针对以色列犹太定居点扩张采取的惩罚性措施。^[31]

2004年，美国政府为了支持处于政治困境中的以色列总理沙龙，战术性地暂时修改了美国政府原来的犹太定居点政策，同意以色列在一些定居点内扩建住房。^[32]

到了2005年，美国政府在犹太定居点问题上的政策又重新复位。因此，在4月18日，美国白宫发言人麦克莱伦再次警告以色列不要扩建犹太定居点，并要求以色列就在约旦河西岸北部新建50套住宅的计划作出解释。^[33]

2008年1月，美国总统布什对中东一些国家进行了访问，在会见以色列总理奥尔默特后表示，以色列必须拆除犹太定居点。2010年7月6日，美国总统奥巴马在和以色列总理内塔尼亚胡的会谈中，再次呼吁以色列结束犹太定居点的扩张。这可谓是美国政府对犹太定居点问题的最新表态，是否意味着美国政府对以色列在被占领土上的犹太定居点活动的政策有所调整，值得关注。

历届美国政府对被占领土上的犹太定居点问题的立场可以概括为:在被占领土上建立犹太定居点违背了国际法并构成实现和平的障碍，但已经建成的犹太定居点不应该轻易拆除，反对继续建设新的犹太定居点。^[34]美国在犹太定居点问题上的态度体现了其作为一个全球性大国所应当承担的国际责任同美以特殊关系之间平衡的结果。