教育均衡发展评估实践探索

随着研究的不断深入，特别是近年来国家政府对教育不均衡发展问题的高度关注，以促进县域教育均衡发展为目标的评估已开始进入实践领域。根据所掌握的资料，对这些评估从总体上可以分为两类：一类是评估总目标中包含促进教育均衡发展的综合评估，另一类则是以促进教育均衡发展为目标的专项评估。其中，按照教育类别的不同，专项评估又分为针对义务教育与针对基础教育两种不同的评估。以下就这两大类评估做些梳理，侧重于专项评估。

（一）综合评估

此类评估主要是在教育部2003年12月颁布《关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的意见》（以下简称《意见》）后所形成起来的。按照该《意见》，对县级人民政府教育工作督导评估旨在促进县级人民政府实施科教兴国战略，落实教育优先发展战略地位，依法履行教育管理职责，从而推动基础教育以及县域内各类教育的改革与发展。而县域内教育均衡发展也在其目标之列，这从《意见》对督导评估的内容要求中可见一斑。《意见》指出，建立完善校舍定期勘察、鉴定工作制度，将维护、改造和建设农村中小学校舍纳入社会事业发展和基础设施建设规划，把所需经费纳入政府预算。建立对贫困地区和贫困家庭子女义务教育帮扶制度以及规范教育收费制度。合理调整教育结构和学校布局，逐步缩小学校间差距，促进义务教育的均衡发展。建立城镇教师到农村或薄弱学校任教服务期制度。因此，在这类综合评估中，这些促进教育均衡发展的要素就成为评估的重要指标。

（二）专项评估

随着“两基”宏伟目标的实现，广大儿童少年接受义务教育的权益得到了根本保障。然而，由于各地经济发展不平衡等客观原因及一些政策上的主观原因，我国义务教育在城乡之间、地区之间、学校之间的差距仍很明显。鉴于此，教育部于2005年5月颁布了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，旨在缩小义务教育已存在的差距，促进义务教育在更高水平上发展。2006年6月，新修订的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）则从法律高度规定了各级人民政府，特别是县级人民政府的职责。正是在这一系列政策及法律要求下，有关义务教育均衡发展的专项督导评估开始出现，特别是义务教育、基础教育均衡发展的督导评估也已出现。现列举三个评估体系并对它们做简要分析（见表2-1、表2-2、表2-3）。

表2-1 北京市义务教育均衡发展状况督导评价指标体系

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表2-2 蚌埠市县（区）义务教育均衡发展评估指标体系

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表2-3 潍坊市县域基础教育均衡发展督导评估方案（2006）

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从指导思想上看，上述评估体系都是贯彻《义务教育法》以及教育部颁布的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》等文件精神，本着教育公平的原则，积极促进县（区）级政府加强对教育工作的领导和管理，推动县（市、区）域内义务或基础教育在区域间、城乡间、校际间以及群体间的均衡发展。

从指标层面上看，上述评估体系之间还有以下共同特点。

第一，在教育公平上，强调起点公平、过程公平与结果公平。教育均衡发展是抵达教育公平最富有意义的途径，而完全意义上的教育公平包括起点公平、过程公平和结果公平。起点公平即儿童少年在入学机会上的均等；过程公平主要是指学生在学习过程中享受到的物资与师资上的均等，这不仅指校际间还包括学校内部物资与师资上的均等，对学校内部资源的平等享受更是微观上的公平范畴；结果公平是指学业成功的机会公平，包括教育质量无差异，性别上成功机会无差异，不同家庭背景的学生学业成功机会无差异，健康儿童与“三残儿童”及“流动儿童”“留守儿童”在学业成功上也应力求均等。总体上看，上述三个指标评估体系中，都有涉及教育公平三个方面要求的指标。如北京市的，有强调起点公平的入学率等；有强调过程公平的经费投入、办学条件、师资配置以及协调它们的政策及管理措施；有强调结果公平的学生升学率、毕业率、辍学率等。而另两个评估体系中也都含有这些评估指标。

第二，在均衡内容上，包括城乡均衡、校际均衡与群体均衡。前面提到，县域内教育均衡发展是更大范围甚至全国教育均衡发展的基础，促进县域内教育均衡发展是促进不同地区教育均衡发展的前提和条件。而县域内教育均衡发展主要包括城乡均衡发展、学校间均衡发展及群体间均衡发展。从指标上看，城乡与学校间均衡发展主要是从反映教育公平的各项指标在城乡之间及学校之间的差异得以体现，包括入学率、毕业率、办学条件、教师配置等方面；而群体间均衡发展，从当前的需要来看主要是指“三残儿童”“流动儿童”与“留守儿童”接受同等教育的问题，还包括家庭社会阶层差异出现的择校问题，指标上包括“三残儿童”的入学率、“留守儿童”的学业成绩、“流动儿童”的均等对待及择校问题等。对于这些指标，上述三个评估体系也都有强调。

第三，在指标性质上，包括保障性指标与结果性指标。督导评估是依据一系列指标对县级政府及相关部门进行监督、指导。这一系列指标中首先是结果性指标，这些指标引领着评估对象为达此结果而努力；同时还包括许多为达此目标所应采取的举措，这就是保障性指标，它重在对评估对象达成目标的方法手段上予以指导。这两类指标也可称为过程性指标和结果性指标。在教育均衡发展督导评估指标体系中，结果性指标主要包括儿童少年的入学率、升学率、教育质量、教育水平等方面；保障性指标包括经费投入、办学条件、师资配置、政策措施等。这两类不同性质的指标在上述三例评估体系中也都得以体现。

第四，在资料来源上，包括县区与学校。县域教育均衡发展督导评估对象主要是县级人民政府及其领导下的教育行政部门。因此，资料来源主要有两个：一个是县（区）级，包括县政府的政策措施、经费投入政策等；另一个就是县域内各学校，或者是收集一手资料，或者是对早先的自评进行抽样性核查。从上述三个评估体系来看，要进行有效评估，其获取资料的途径也只有这两条。

第五，在信息处理上，包括差异性分析与达标性比较。对教育均衡发展评估首先要强调均衡，谈到均衡自然需要对同类性质不同对象间就某方面问题进行对比，以此促进存在差距的缩小。因此，在这类指标上收集到的信息要做城乡及学校间差异性分析，如资源配置包括物资和师资等。有些指标不需做差异性分析，它有在某地区某时期内应达到的标准，甚至是全国性法律规定的强制性标准，达此标准就确保了一定的教育质量，或者说体现了一定的均衡性，如入学率、生均公用经费、教师合格率、生机比、生均建筑面积等。对这两类不同的指标收集来的信息应做不同处理。

上述三个评估体系也有个明显差异之处，即在体现教育公平的程度上有高低之分。前面谈到，教育资源在城乡间及校际间得到较为均等的配置，还只能说明是形式上的教育均衡发展。教育均衡发展的根本目标在于使每所学校得到发展，使每个学生得到发展，而要实现这一发展目标，还有赖于学校内部有效的教育教学与管理，在充分利用有限资源中将外部条件转化为现实上真正的均衡，在更为微观的层面上维护教育公平，促进学生都得到适合其个性的发展。在《蚌埠市县（区）义务教育均衡发展评估指标体系》中，除其他因素外，还从学校内部出发，强调学校教育教学管理，以此推动教育均衡发展。此项内容体现在A级指标“办学水平和教育质量均衡程度”下的B级指标“加强领导班子建设和健全制度机构”和“全面贯彻教育方针，大力推进素质教育”中。而其他两个评估指标体系却没有深入学校内部考察。由外部均衡延伸到内部均衡，由宏观均衡深入到微观均衡，这更全面也更具说服力，但也有“眉毛胡子一把抓”之嫌，也给评估工作带来了困难。总体上看，义务教育均衡发展督导评估应是属于“督政”，而不是督学。当然，并不是说这些内容不重要，相反，这块内容对教育均衡发展具有决定性意义，它应成为学校评价的主要内容，成为对县级人民政府开展学校评价工作中的重要要求之一。