实施非均衡发展

深化区情认识　实施非均衡发展

随着中国加入WTO和西部大开发的实施，陇南经济和社会发展面临前所未有的机遇和挑战，党的十六大明确提出要全面建设小康社会，怎样才能顺应新形势发展的要求，从陇南区情实际出发选准自己的路，进一步加快陇南经济发展、社会全面进步，增强综合经济实力，提高人民生活水平，逐步缩小和全国全省的发展差距，实现地委、行署提出的“六大战略”、“一路四化”、“总体达到小康”目标。这既是当前和今后一个时期全区上下各级党政组织和广大干部面临的主要工作任务，也是全区人民的迫切愿望和要求。

一、目前陇南地区的发展阶段及其制约因素

改革开放以来，全区上下认真贯彻党的基本路线，不断解放思想、开拓进取，国内生产总值由1985的5.79亿元增至2002年的47.27亿元，增长了8.2倍，为今后的发展奠定了必要的基础和条件。但在长足发展的同时，与全国全省和周边地区相比，还存在着很大差距，突出地表现在三个方面：一是经济实力不强。2002年在全省14个地州市主要经济指标对比中，陇南地区除人口占全省10%外，其余经济指标的比重都很低，其中，国内生产总值占全省的4%，社会消费品零售总额占2%；固定资产投资占3%，财政收入占2%，农民人均纯收入比全省低534元。二是排位落后。2002年，在全省14个地州市中，陇南地区综合经济实力排名第12名。三是差距呈继续拉大之势。国内生产总值占全省的比例1990为5.14%，1995年下降到4.86%，2002年继续下降到4%。

社会发展是一个由不同发展阶段组成的历史过程。依据国际上常用的判断经济发展阶段的汇率标准，人均国内生产总值140~280美元为初级产品生产阶段；280~560美元为工业化初级阶段；560~ 1120美元为工业化中级阶段，1120~2100美元为工业化高级阶段；2100~3300美元为发达经济初级阶段，3300~5040美元为发达经济高级阶段。2000年全国人均国内生产总值为近1000美元，全省为543美元，陇南地区为213美元。以此来衡量，全国已处于工业化中级发展阶段，甘肃省处于工业化初级阶段，而陇南则刚刚进入初级产品生产阶段。这一阶段的特征是，产业结构以第一产业为主，农业排行“老大”，“原”字号产品占主导地位，产业链条短，农产品加工滞后，商品率不高，财政困难，经济增长速度不快，发展缓慢。分析陇南地区初级产品生产阶段存在的制约因素，除了资金、技术、人才等因素外，从宏观角度看，主要有以下三个方面。

（一）缺乏经济中心带动

从国内外的发展过程看，一个地区要发展，必须要有一个经济中心来带动，离开了区域经济中心的带动，经济发展就没有动力。而陇南至今还未形成一个能起带动全区经济快速发展功能作用的区域经济中心。作为地区所在地的武都县目前离建市标准还有不小差距，资源匮乏，远离铁路，缺乏工业和大产业的支撑，难以形成全区的经济中心，发挥不了城市聚集、辐射、带动作用。经济内聚力不强，人流物流的外向型特征十分明显。分散型、外向型的经济流向特征决定了全区采用一种办法、一个模式指导经济难以快速奏效，地区一级难以完全控制经济发展的主动权，难以形成覆盖全区的支撑产业和发展模式，经济发展在总体上难以形成内向聚合力。究其深层原因：（1）陇南地域辽阔，交通不畅，高山峡谷一定程度上限制了人流和物流，历史上从未形成统一的经济中心。（2）陇南是1984年重新组建的地区，经济重组还在不断发展演变的过程中。（3）徽成盆地具有潜在经济中心地位的实力，但由于1984年撤销武都地区，设立陇南地区以来，未按国务院审批方案实施搬迁，痛失建设区域经济中心的发展良机，形成目前的两难局面。

（二）缺乏大交通的带动

横跨西陇海兰新经济带、连接亚欧两大洲的陇海铁路大动脉，不直接经过陇南境内，不能从根本上解决陇南的交通问题。具有政治、经济、文化、科技中心地位的地区所在地武都和其他8个县级小城镇，没有一个位于陇海铁路动脉线上。武都距离省会城市兰州458公里，距陇海铁路天水站286公里，距陇西站296公里，除与陇海铁路相连的宝成铁路从徽县和两当县擦边而过外，区内没有一条铁路大动脉。交通运输以公路为主，结构单一，晴通雨阻、难进难出，通行质量不高，旅游景点、边远山区居民点不通路的现象还很普遍。沟通阻塞，物流不畅仍然是陇南经济建设和社会事业发展的最大制约因素。

（三）缺乏大产业的带动

分析陇南经济构成，一、二、三产业呈一三二的结构，工业不强、农业不优、第三产业不发达的问题并存。长期以来，全区上下以主要力量抓第一产业，但农业以粮为主的单一结构仍占据主体地位，特色经济比重很低，大产业的支撑作用远未形成。究其深层次的原因，一是产业定位不确定。在农业支柱产业发展上，各地到底以哪些产业做支住，长期以来未能形成共识。陇南生物资源种类繁多，似乎什么都能发展，加之市场变幻莫测，搅得主意难定。二是理念层次低。对发展特色产业的认识，长期停留在产品生产阶段，重基地建设，轻龙头带动，“农”型企业太少，产业缺头短尾，难以实现产业化进程，更无法抵御市场风险，农产品一直在“好了好了却瞎了，瞎了瞎了又好了”的怪圈中徘徊。三是加工增值严重滞后。陇南地区工业矿山资源拉动型的一元结构格局，造成工业与农业脱节，农产品由于缺乏加工这个重要环节而难以完成产业化进程，产业链条难以拉长。全区“农”字号产品基本以“原”字号形态进入市场，产品档次低。附加值不高，效益差，有基地无产品，有产品无品牌，批量小，总量少。四是科技含量不足。经济林果从栽到管的各个环节都缺乏科技含量。大量栽植实生苗，先天不足，重栽轻管，效益难以提高。五是缺乏行之有效的组织运作机制。产业长期无实施规划，无组织体系，无依托单位，无科技源泉，无龙头企业，无品牌形象。在发展的过程和环节上，农民一家一户办不了的事情办得不好，千家万户分散的小生产进入大市场的社会化组织程度很低，难以适应市场经济的要求。初级产品生产阶段的区情决定了在陇南推进西部大开发，既要有紧迫感，又要有长期奋斗的思想准备，不能急于求成。要始终坚持从陇南的区情实际出发，不断深化对区情的再认识，按客观规律和经济规律办事。在经济和社会事业发展中要自觉牢固地树立机遇意识、基础意识、突破意识、创新意识。按照“三个代表”的要求，不断加大思想解放和深化改革的力度，努力开创追赶式、非均衡发展的新局面。

二、发展战略选择

纵观世界经济发展史和我国、我省20多年改革开放的进程，可以清楚地看到，非均衡发展战略是各国、各地政府的唯一选择。无论美国的西部开发、意大利的南部开发，还是我国东南沿海的率先发展及甘肃省的“兴西济东”，都是不同国家、不同地域非均衡发展战略成功的典型范例。各国、各地在自身经济的发展中，由于受投资、交通、信息、人文环境、市场发育程度等因素的制约，一般都采用非均衡发展模式，促使条件相对优越的地区率先发展起来，以引导、刺激、带动落后地区的经济发展。近现代世界经济的发展史，实际上是由非均衡到均衡再由均衡到非均衡螺旋式上升，波浪式推进的历史。正是东南沿海的率先发展，才为今天实施西部大开发、全面实施小康建设创造了条件。回顾陇南20多年的发展历程，特别是“八五”、“九五”期间所选择的发展战略，尽管如“两点一线”也是一种非均衡发展战略，但由于受“贫困”这一特殊区情的限制，具体运作中难以实施，走的还是均衡发展的路。具体表现在规划和总体工作部署上，缺乏先富带后富的战略部署。项目、资金平均分配，面面兼顾，撒胡椒面，不能向重点地区和重点产业倾斜。究其原因，陇南实行“均衡发展”战略是迫于无奈，1985年，陇南有154.7万贫困人口，占当时全区总人口的68.5%，是全国全省最贫困的地区之一，全区9县中有6县为国列贫困县，是全省扶贫攻坚的主战场。如何摆脱贫困，解决贫困人口最起码的温饱问题，一直是困扰地县各级领导的首要问题，全区上下的主要精力和投入不得不全都倾注在早日脱贫上，局部地方率先发展难以提上议事日程。

目前，尽管陇南地区还有17.81万人（加上返贫人口有45万）没有摆脱绝对贫困，仍然是全省扶贫攻坚的主战场，但现在陇南的贫困已由过去的绝对贫困进入了绝对贫困与一般贫困并存的阶段，随着国家扶贫方略的调整，两当县、徽成盆地部分困难乡镇也被列入了扶贫区域，这是陇南区情的重大变化，为实行非均衡发展创造了良好的条件。综合分析区情，陇南地域广阔，气候多样，地形复杂，人文环境各异，经济发育程度参差不齐，地域条件的差异性和发展的不平衡性决定了继续走均衡发展的道路，可能使陇南更加被动。在现有条件下，陇南应选择“在基础设施建设上以交通为重点，在一、二、三产业发展上以特色产业为主导，在城镇化建设上以区域经济中心为突破口，在战略步骤上以徽成盆地优先发展为主体框架”的“非均衡”发展战略。

（一）以交通为重点带动基础设施建设，努力改善陇南发展的环境条件

抓住西部大开发的难得良机，以交通为重点，带动农田、水利、电网、生态环境等基础设施建设根本性的改善。把交通建设作为全区基础设施建设的重中之重，学习四川巴中经验，采取大的动作，集中力量，奋斗三至五年，使全区交通面貌有一个大的改善，彻底解决交通阻塞、物流不畅的问题，力争5年内完成国道212线陇南段的改造；围绕骨架主干线网络建设，建成全区“六纵六横”骨架主干线公路；实现“干线公路达二至三级，主要县乡公路铺油上等级”的目标；兴修乡村公路，连接居民居住地和各旅游景点，建成公路微循环体系，畅活全区。继续同周边地区协同，努力争取兰渝铁路立项建设，从而在根本上解决全区交通不畅的问题。加快成县支线机场论证立项，争取“十五”未开工建设，优化陇南交通结构。与此同时，抓好农田水利建设、电网建设，提高通电率，为发展设施农业创造条件。

（二）以特色产业为主导，大力扩张特色经济的规模总量

陇南摆脱贫困、走出困境、有所发展的出路和希望全在于特色经济的发展程度。要始终不渝地把特色经济发展作为统揽全局经济工作的重中之重，以此来调整部署、配置资源、协同动作，重点突破。紧紧围绕农民增收、财政增收的目标，按照地委行署确定的“突出大办工业、继续强化农业，大力发展第三产业”的指导思想，采取原材料和初级产品产业前向扩展、加工工业后向延伸的“双向推动模式”，延长现有产业链条，大力扩张经济规模总量，增强经济实力。

一是突出大办工业，以有色金属工业为龙头，带动工业六大特色主导产业发展。

陇南发展多元工业潜力十分巨大，加快陇南经济发展，关键在于加快工业的发展。从工业内部结构来看，这几年突飞猛进的是铅锌工业为主的矿产业，其产值占全部工业总产值的80%左右，资源拉动型的特征十分明显。但由于过度开采，区内主要矿山服务年限大为缩短，一般都还有10年左右，有些甚至更短，一旦资源枯竭，陇南工业必将出现大的塌陷，应未雨绸缪，及早进行谋划。应坚持“规范开采、稳定浮选、发展冶炼、鼓励加工”的原则，向精冶炼、深加工、高附加值方向发展。在立足资源优势，大力发展黑色金属工业、水电能源工业、建材工业和医药化工业等以资源拉动型为主的特色主导产业的同时，按照市场需求，多发展一些像独一味那样的原料和市场“两头”在外的企业，优化工业结构，增强市场竞争能力，在目标定位上，继续把矿产业放在第一位。把西城小区包括礼县在内的铅锌、黄金开发，文县的硅铁和水电能源开发放在全区工业的重要位置，向精深强方向发展。发达国家农业产值与农产品加工产值的比例是1∶3，全国是1∶0.5，甘肃为1∶0.7，陇南仅为1∶0.01，差距和潜力都非常大。要立足农业办工业，把农副产品加工业作为工业结构调整的重头戏，建设多元成分、多种模式、多种规模的农产品加工群体，以特色产业和产品为依托，兴建一批上档次、上规模的高精深农副产品龙头加工项目，着力培育科技含量较高、附加值较高、具有陇南特色的拳头产品、品牌产品，努力打造特色品牌形象。

二是继续以农业为基础，突出龙头企业建设，大力发展特色农业经济。

所谓陇南特色，特就特在独有的特产上。加入世贸组织后，陇南农业特色产业具有市场比较优势。今后要按照地委、行署确定的实施3个百万亩工程、开发4大支柱产业、建设10个特色产品基地的产业定位，优化基地建设，增加科技含量，扩张有效益的特色规模面积。当前和今后一个时期农业特色产业发展的根本问题是如何建设龙头企业、推进农业产业化经营的问题。

（三）以小城镇建设为突破口，培育不同类型的区域经济中心

城镇是陇南人流、物流、信息流的中心，抓住城镇开发就抓住了陇南经济的增长面。农业工业化，农村城镇化是发展的必然趋势。陇南现在没有能够带动全区发展的经济中心，短期内建立这样的经济中心也不现实，唯一正确的选择就是以武都、成县撤县建市为重点，建立不同层次类型的小城镇，走工业化、非农化、生态化、城镇化互动的路子。根据陇南实际和未来发展趋势，首先搞好三个层面的规划定位。第一层面是以武都、成县撤县建市为重点，建立能容纳10~20万城市人口，以商贸和工业为主体的区域商贸工业经济中心；第二层面是以其余七个县城为主体，建立县域经济中心；第三层面是以全区29个建制镇为基础，建立小区域经贸、乡企、加工和人流物流中心。在小城镇定位上要以市场建设为重点，选择专业市场型、工业型、贸易型、旅游型等不同类型，形成各自不同的特色与文化内涵。

（四）徽成盆地优先发展，加速实现由局部地区率先发展带动全区发展

徽成盆地是陇南地区实行非均衡发展战略、率先致富奔小康的最佳地域，该区域得天独厚的地理位置，适宜的土壤气候条件，相对便利的交通以及丰富的矿产和生物资源，较为优越的人文环境，使徽成盆地享有陇南“天心地胆”的美誉，在全区具有雄厚的经济实力基础，孕育着巨大的发展潜力。2002年徽成两县以占全区17%的人口和18%的耕地，创出了占全区33%的国内生产总值、54%的工业总产值（人均工业产值2837元，比全区平均值1531元多1342元，为全区平均值的1.9倍）、60%的规模以上工业增加值、31%的农业总产值（人均农业总产值2107元，比全区平均值1119元高988元，为全区平均值的1.9倍），38%的粮食产量（人均有粮567公斤，比全区人均280公斤高286公斤，为全区平均数的2倍）、40%的财政收入。全区利税工业企业和销售工业企业50强中徽成两县分别占有30席和33席。农民人均纯收入1591元，比全区平均值1056元高出535元，为全区平均值的1.5倍。这些数据充分证明：徽成盆地的优势在全区是十分明显的。正基于此，时任甘肃省委书记宋照肃提出了“把徽成盆地建成全省最富庶地区”的更高要求。在总体工作上，抓好全区以交通为主的基础设施建设、特色经济主导产业、小城镇建设为主的区域经济中心和全区扶贫开发、小康村建设的同时，围绕“把徽成盆地建成全省最富庶地区之一”的目标，在战略步骤上实施非均衡发展战略，把非均衡发展战略具体化，将徽成盆地作为全区优先发展的地区，在项目、投资上向其倾斜，促使徽成盆地率先发展，实现有条件的地域重点突破。以成县撤县建市为重点，带动徽县县城及江洛、伏镇、柳林、红川、黄渚、店村、小川、纸坊等三个层次的重点小城镇建设，并同乡镇企业发展、农副土特产品加工、运销、农业产业化经营结合起来，加快农村城镇化和农业工业化。以做大做强现有铅锌工业为重点，带动组建区域内以有色金属采、选、冶和建材工业、农副产品加工业为一体、包括多种所有制经济成分在内的大型企业集团公司，通过资本扩张来实现工业经济总量的扩张。以伏镇、红川、店村、北泉等4个农业高新科技园区为重点，加大科技投入，辐射316线和212线徽成段，形成大面积“万元田”、带动南北山区落实优势专用粮田和优势小杂粮，发展农业特色产业。以成县支线机场立项建设为重点，全方位带动县乡和各旅游景点为主的道路交通建设，农田水利建设和生态环境建设，加快基础设施建设步伐。以商贸服务业为重点，带动发展壮大农民推销员队伍和农产品中介组织，大力扩张第三产业。以徽县“三滩”天然公园、成县鸡峰山自然景观和杜甫草堂、西狭颂人文遗迹为重点，带动发展旅游业，并和天水麦积山旅游开发连成一体，逐步形成支柱产业。通过一、二、三产业快速发展，调整经济结构，提升改造传统产业，发展壮大新兴产业，形成经济增长极，实现超速发展，力争国内生产总值年均增长10%以上，2010年接近河西发达地区平均水平，增强辐射能力，建成区域经济中心，实现率先发展并带动全区发展的奋斗目标。

三、发展措施

面对不断变化的国际国内新形势，陇南应审时度势，采取行之有效的措施。吸引更多的人才、技术、资金，夯实发展基础，提高经济发展的层次、水平、质量和规模总量，驶入经济发展的快车道。

1.开放带动。落实“三个代表”重要思想，与时进俱进，不断创新。加快消除计划经济条件下的思维模式，通过走出去，引进来等多种形式开阔眼界，更新观念，搞活经济；推进经济和社会领域的各项改革，加快社会主义市场体系建设步伐，加快现代信息技术手段与陇南产业化和工业化的结合，改造提升传统产业，实现技术结构升级，实现跨越式发展。用多种形式加大对外宣传力度，提高陇南的对外知名度，用足用活中央西部大开发的各项优惠政策，创造更加优越的基础、更好的人文环境吸引外来投资。

2.特色兴区。围绕“特色兴区”这一中心任务，落实好科教兴区、依法治区、可持续发展、绿色品牌等配套措施，着力解决好三个问题。一是做好项目工作。增强项目意识，加大项目前期投入，建设项目班子，做好项目储备。围绕区内特色主导产业定位和区域布局，论证覆盖面广的大项目、扶持大产业，用项目带动全区大开发、大发展。把项目工作放到西部大开发、陇南大发展的核心位置抓紧抓好。二是加大投入。不断改革和完善陇南投融资机制，增强跑省跑部争取国家主渠道投资的积极性，探索金融信贷资金投入地方建设的机制办法，激活民间投资渠道，加大招商引资力度，通过持续不断的资金投入来确保全区经济总量的增加和规模的扩大。三是打造绿色品牌。建立健全质量安全标准、质量检测体系，质量认证体系，发展有机农业，制定保证食品安全的政策措施，遏制废水、废气、废渣的排放，确保绿色产品不受污染。对现有优质无污染大宗农副产品尽快注册，统一质量标准，统一品牌和包装，加大对外宣传，提高知名度、不断扩大陇南绿色产品的市场份额。

3.非公强区。继续按照“举旗放胆、内改外建”的原则，放手大力发展和壮大非公有制经济。纠正政策性的歧视和偏见，排除体制性障碍，真正为大力发展非公经济铺路搭桥。对各类非公经济在管理收费、优惠政策等方面一视同仁，清理和完善各种优惠政策，大力发展民营中小企业，大办各种类型的经济实体，发展个体私营企业，促进农村剩余劳动力向城镇和非农产业转移。新建企业“堵死旧体制的路，大开非公经济的门”，通过拍卖资不抵债、短期内难以扭亏和国有资产不断流失的企业，盘活现有经济存量；向社会拍卖和租赁社会公用设施，吸引社会资金投入农村公益事业；鼓励发展各类中介组织，吸引更多的人才和智力为非公经济发展提供信息技术、政策咨询等方面的服务，促进非公经济扩张规模、提高质量效益。

4.环境优化。发展软环境的优劣，对陇南今后大发展至关重要。在加快全区基础设施建设，改变发展硬环境的同时，不断结合本地实际，从广大干部群众的思想观念、干部作风、政府职能转换、法制建设、招商引资和优惠政策兑现落实等方面入手，持之以恒地营造全区的投资环境、建设环境和干事创业环境，以良好的软环境来感召人、吸引人，以此弥补陇南硬环境的缺陷和不足，把全区各级干部、各族各界群众、各行各业引导到万众一心发展经济，同心同德建设陇南上来。

（与燕永堂、马琳合作，原载于2003年《陇南经济》第1期）