满足基本居住需求的建设标准

保障性住房是带有社会福利性质的住房，建设标准与形态需符合社会福利性质，在开发建设中也需要遵循土地利用最大化的原则。保障性住房的面积标准首先不能照搬商品房小康标准，更不能超过目前的人均住房面积。控制保障性住房的建设标准（包括控制面积，控制其开间和进深低于舒适性标准）对于有效利用社会资源、保证保障性住房政策的可持续执行是至关重要的；同时还可以避免保障性住房进入市场和产生赖居现象，鼓励有能力者通过商品房市场来获得舒适性的居住环境，让保障性住房真正成为公民人生中的生存保障和起点。

（1）以兼顾公平与效率，防止福利依赖为原则

住房保障是社会保障的组成部分，其保障标准的确定要与现阶段的经济发展水平相适应，既要有利于促进社会公平又要保证效率。社会保障的资金来源是企业与个人所缴纳的税收。保障水平高有利于社会公平却加重税收缴费、特别是企业的缴费负担，加速资本对劳动的替代，不利于扩大就业，也不利于调动低收入劳动者的工作积极性。保障水平低，虽然有利于体现效率却又难以维持人口再生产和生计所需，不利于社会稳定。总体来说，保障水平过高会对经济增长产生不良影响，过低不利于社会稳定，其标准的确定必须要坚持兼顾公平与效率的原则。⁽¹⁶⁾

中国是发展中国家，人口众多，经济发展水平还比较低，社会积累的物质资源有限，与此同时贫困群体、弱势群体又有不断扩大的趋势。在收入水平还较低的历史阶段，将保障标准定得过高，可能会损害经济的长期增长、就业的扩大和收入最终趋于平等的进程。不仅如此，从社会保障的内在规律看，福利待遇具有易增不易减的刚性特征，即使经济增长不可避免地出现波动，福利支出也会因其刚性特征而难以随经济波动有所增减。此外，过高的福利水平还会产生“福利依赖”而影响人们的主观能动性和进取精神。因此，我国现阶段的社会保障不能够盲目超越实际追求过高的保障标准，当以解决基本生活保障为目标。

确定适度的住房保障水平不仅是由我国经济发展水平和国家财力所决定的，而且也是住房分配货币化和培育住房市场的内在要求。因此，保障住房应当是仅以满足基本居住需要为目的，其面积标准也应控制在较低水平上。这样，既可以为居住弱势群体提供基本住房保障，也可以促使有经济能力的群体通过市场途径去寻求能满足更高舒适程度的住房，而避免他们分享有限的保障性住房资源所造成的对居住弱势群体的挤出效应。

（2）目前我国保障性住房面积标准基本合理

到现在为止，关于住房的面积标准并没有从满足人类的健康需要出发制定的最小居住面积标准。一些国家从实用和经济角度提出过相应的标准，主要用于受政府补贴的住房建设和作为房租补贴的依据。世界健康组织（World Health Organization，WHO）住房公共健康专家委员会指出：为住户提供安全、结构坚固、合理维护和独立自足的住房单元，是健康居住环境的基石之一。每一个住房单元至少应提供充分的房间数、建筑面积和体积，以满足人类的健康需求和家庭的文化、社会需求，确保起居和卧室不过度拥挤。为此，最低程度的私密性要求保证每个家庭成员在家庭中的个人私密性要求，和整个家庭不被外界干扰的家庭私密性要求；房间的分割要求除夫妻之外的异性青少年和成年人分室居住。世界健康组织欧洲地区机构提出人均的最低居住面积为12平方米。按照75％得房率，即居住面积乘以1.33的换乘系数，得到人均建筑面积16平方米。国际家庭组织联盟（International Union of Family Organization，IUFO）、国际住房和城市规划联合会（International Federation of Housing and Town Planning）于1958年也从“居住面积”概念出发，联合提出了欧洲国家的住房及其房间统一的最小居住面积标准建议。标准要求每套住房应至少有一间11.3平方米的房间，每个卧室的面积至少为8.5平方米，有一个子女的三口之家最小居住面积为46平方米，换算为建筑面积为61平方米。

我国制定颁布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，明确规定“城镇最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60％”。南京2016年人均住房建筑面积为36.3平方米，则人均住房保障面积应不超过21平方米，则三口之家保障面积约为63平方米。2007年8月发布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）指出：“廉租住房保障面积标准，由城市人民政府根据当地家庭平均住房水平及财政承受能力等因素统筹研究确定”，“新建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内”；“经济适用住房套型标准根据经济发展水平和群众生活水平，建筑面积控制在60平方米左右”。

综合以上分析，人均最小居住面积约在16～18平方米之间，国家关于廉租房面积不高于50平方米、经济适用房面积60平方米左右的保障性住房面积标准的规定基本合理。

（3）根据城镇家庭住房平均水平相应调整的动态标准

近十年来，我国保障性住房的建设经历了从框架建构到调整深化的不同发展阶段。随着住房价格的不断上涨，保障性住房在社会生活中发挥着越来越重要的作用。保障性住房保障标准的确定必须与现阶段的经济发展水平相适应，既要有利于促进社会公平，又要保证效率。从新加坡公共住房面积标准的经验来看，社会保障应坚持社会保障水平与经济发展水平动态一致的原则，一方面，保障性住房的社会福利属性决定了其面积标准不宜过高，以满足基本居住需求为主；另一方面，社会保障与经济发展的低水平一致不是静态的，随着社会经济水平的发展，保障性住房的面积标准应动态提高，使低收入群体也得以通过社会保障制度分享经济发展的成果。⁽¹⁷⁾

同样，保障性住房的保障面积标准也应随着社会整体居住水平的提高而提高。因此，除了静态的最低面积标准之外，还应确立动态的保障面积标准。根据《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》的要求，“城镇最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60％”。这符合建设部政策研究中心发布的《2020：我们住什么样的房子——中国全面小康社会居住目标研究》中所提出的“2020年我国城镇人均居住面积将达到35平方米，城镇最低收入家庭人均住房面积将超过20平方米”的要求。而且与经济合作与发展组织（OECD）确定将公援标准确定为个人中位收入的2/3的国际惯例也基本吻合。根据住建部发布的《2016年城镇房屋概况统计公报》的数据，2016年，全国城镇人均住宅建筑面积32.91平方米。⁽¹⁸⁾按照平均水平的60％计算，则保障性住房的人均面积标准为19.75平方米，供三口之家使用的二室一厅户型的保障面积标准则为60平方米。相比2005年的47平方米，表明随着我国社会经济发展水平的提高，以当地人均住房面积的60％为标准需要相应提高保障性住房的面积标准，逐步改善低收入群体的居住条件。

（4）重视室、内外环境和设施的功能性设计

保障性住房在室、内环境方面需满足基本的日照和通风，不仅是基本居住保障更是公共安全的保障。香港公屋的建设采取高层高密度的开发方式，平均每公顷居住用地的人口密度为3000人，最高可达8000人。⁽¹⁹⁾由于室内面积狭小，居住拥挤，室外环境则作为居民住宅的延伸。正是基于这样的观念，公屋十分重视居民生活配套设施的建设和户外环境的改善。在香港每个人的居住面积因收入的不同而有差别，但是对室外环境的利用则是公平的，“房委会”对新建公屋内的活动设施定有一个相当高的标准。根据《香港规划标准与准则》（HKPSG）的规定，在全港各公屋和综合住宅发展中，休憩用地的供应标准为每人1平方米。⁽²⁰⁾保障性住房是以当地人均住房面积的60％作为保障面积标准，由于单位面积小，同样的建筑面积、体积中居住的人数多，再因为其群体的生活标准低，室外环境的作用不单纯是绿化美化，而是具备更多的功能性。借鉴香港公屋的经验，保障性住房的外部环境设计应遵循功能第一的原则：从功能而非形式出发，满足小区的社会交往、老人活动、儿童游戏、散步健身等需求，兼顾景观和生态效应，充分而综合地利用户外土地。

另外，可享受保障性住房的住户中，独居老人、重症、单亲等特殊家庭的比例高于一般家庭。据广州市调查，可享受保障性住房的住户，户均人口为2.71人，低于全国户均人口2.95人。在规划设计中，保障性住房的建设标准应更关注无障碍和一般护理需求，配置相应的服务设施。例如，在保障性住房规划中，安排一定比例的老年人住宅，以小面积套型为主，并且适当增加无障碍住宅比例，在空间及设备设施布局时，应考虑护理活动的需求。老年人住宅的建筑设计，必须符合《老年人居住建筑设计标准》（GB/T 50340—2003）的要求，使其符合老年人体能心态特征对住宅的安全、卫生、适用等基本要求。在居住区的道路设计方面，应采取无障碍设计。居住区内的公共服务设施、公共活动中心和公共绿地均应设置无障碍通道。居住区道路无障碍实施范围和设计内容应符合《城市道路和建筑物无障碍设计规范》（JGJ 50—2001）要求。居住区内的各项无障碍设施，应符合乘轮椅者、拄盲杖者及使用助行器者的通行与使用要求，居住区内无障碍通道应与城市道路的无障碍系统相连接。此外，在保障性住房规划中应考虑配套建设为老年人群服务的机构与设施，设置针对老年群体的医疗保健、日常护理、生活照料以及文化、体育、休憩、交往等设施。

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(1) 住房技术政策是政府对住房建设各个环节的调节和干预措施，主要包括有关土地利用、居住区和住宅的规划设计与建造的法律规范和标准。这些规范和标准是住房政策和计划技术可行性的根本保障。

(2) 田东海．住房政策：国际经验借鉴和中国现实选择［M］．北京：清华大学出版社，1989：150.

(3) 焦怡雪．城市居住弱势群体住房保障的规划问题研究［R］．北京：北京大学环境学院，2007.

(4) 王承慧．转型背景下城市新区居住空间规划研究［D］．南京：东南大学建筑学院，2009.

(5) 2004年11月建设部政策研究中心发布了《2020：我们住什么样的房子——中国全面小康社会居住目标研究》，指出届时我国城镇人均居住面积将达到35平方米，城镇最低收入家庭人均住房面积将超过20平方米。

(6) 保障房圆安居梦　三年解决1200多万城镇家庭住房困难［EB/OL］．（2014-01-15）.http://www.gov.cn/jrzg/2014-01/15/content_2567135.htm.

(7) 保障房圆安居梦　三年解决1200多万城镇家庭住房困难［EB/OL］．（2014-01-15）.http://www.gov.cn/jrzg/2014-01/15/content_2567135.htm.

(8) 田东海．住房政策：国际经验借鉴和中国现实选择［M］．北京：清华大学出版社，1989:113.

(9) 叶裕民．中国城市化之路——经济支持与制度创新［M］．北京：商务印书馆，2001:153.

(10) 南京市房产局课题“住房保障体系：住房保障适度水平和保障模式研究——以南京市为例”相关资料。

(11) 杨上广．中国大城市社会空间的演化［M］．上海：华东理工大学出版社，2006：33.

(12) 单文慧．不同收入阶层混合居住模式——价值评判与实施策略［J］．城市规划，2001（2）：26-29.

(13) 中华人民共和国国家统计局．中国统计年鉴（2006）［M］．北京：中国统计出版社，2006：256.

(14) 张鸿雁．侵入与接替：城市社会结构变迁新论［M］．南京：东南大学出版社，2000：62.

(15) 刘玉亭．转型期中国城市贫困的社会空间［M］．北京：科学出版社，2005：81.

(16) 焦怡雪．城市居住弱势群体住房保障的规划问题研究［R］．北京：北京大学环境学院，2007.

(17) 褚超孚．城镇住房保障模式研究［M］．北京：经济科学出版社，2005：216.

(18) 住建部《2016年城镇房屋概况统计公报》。

(19) 对比内地一般为1000人左右，当容积率为2.8时，每公顷人口为1300左右。

(20) 《香港规划标准与准则》（HKPSG）通常只是最低的参考要求。