甘肃省社会救助体系建设状况分析与预测

甘肃省社会救助体系建设状况分析与预测_2011～2012年甘肃省社会发展分析与预测

甘肃省社会救助体系建设状况分析与预测

近年来，甘肃省社会救助体系建设在省委、省政府的高度重视下，经过有关部门的共同努力，一个多层次、广覆盖、立体式、全纵深的新型社会救助体系逐渐建立，为“和谐甘肃”筑起一道“安全网”，有力地保障了困难群众的基本生活，促进了经济发展和社会稳定。

一、甘肃省社会救助体系建设现状及特点

（一）城乡社会救助体系框架基本建立，困难群众基本生活得到有效保障

“十一五”以来，甘肃省通过不断增加资金投入，扩大救助范围，提高救助实效，初步建立起覆盖城乡的社会救助体系的基本框架。甘肃城乡低保5次提标后保障标准分别由2006年的153元和600元提高到2011年的204元和1096元，月人均补助水平分别由85元和10元提高到187元和65元，保障对象由146万人增加到405万人，共发放保障资金115亿元。农村五保供养在全国率先以省政府令出台《甘肃省农村五保供养办法》，供养方式实现由农村互助共济向政府财政负担的历史性转变，集中和分散供养标准提高到年人均2310元和1640元，供养人数达12.5万人，共发放供养资金7.23亿元。城乡医疗救助和临时救助制度全面建立，共发放救助资金15.3亿元，实施救助456万人次。流浪乞讨人员救助实现了从强制性收容遣送到自愿受助、无偿救助的重大转变，共救助4.2万人次。2009年以来，为6万户贫困家庭实施了危旧房改造。同时，启动临时救助制度建设示范省份创建工作，积极开展困难群众临时救助，2011年上半年支出救助资金3682万元，实施救助8.5万人次。落实低收入群体生活补贴与物价上涨联动机制，2011年春节前及时为420多万困难群众和重点优抚对象发放一次性生活补贴4.88亿元。

（二）自然灾害应急救助体系逐步健全，灾害应急能力稳步提高

甘肃省紧抓汶川地震灾后恢复重建机遇，争取国家支持，推进防灾减灾基础设施建设，实现了防灾减灾设施从无到有、覆盖全省的历史性跨越。救灾工作分级管理、救灾资金分级负担的工作体制进一步健全，省、市、县全部出台了自然灾害救助应急预案，灾民生活得到及时救助。全国唯一超出灾区范围，覆盖全省，投资规模达11.7亿元的370个防灾减灾基础设施项目全面启动建设，防灾减灾宣传教育深入开展，救灾装备进一步加强，综合防灾减灾能力明显增强。我省制定出台了《汶川地震甘肃灾区农村居民住房重建维修管理办法》、《干旱受灾群众基本生活用水应急救助暂行办法》等一系列政策规定，灾后重建标准逐步提高。截止到2011年6月共下拨灾害救助和灾后重建补助资金106.99亿元、发放衣物1100多万件，救助灾民1853万人次，重建维修农房76.8万户（其中：汶川地震重建38万户，维修32.6万户）。

率先在全国出台了应急避难场所建设等规范性文件，增强了自然灾害的应对能力。2010年是甘肃省近20年来继汶川地震之后的又一个重灾年份，从年初河西冰雪灾害、武威沙尘暴至夏秋平凉暴雨洪水、天水—陇南暴雨泥石流等自然灾害频繁发生，涉及全省一半以上的市、县，造成2715万人次受灾，直接经济损失达281亿元。面对各类灾害，省委省政府先后启动省级应急响应6次，报请国家启动应急响应3次，下拨灾害救助资金9.34亿元，转移安置受灾群众23.9万人，救助556万人次。应急救援转段后，及时落实为期6个月的临时生活救助政策，制定出台了舟曲灾区救援管理方面的规范性文件9个，安排专项救助资金2600万元解决灾区群众口粮供应，确保了受灾群众安全越冬。

（三）社会救助体系规范化建设取得一定成果，救助工作水平不断提升

2008年以来，省民政厅报请省政府出台了《关于进一步完善城乡社会救助体系的意见》；为了填补救助制度的空白，于2009年11月出台了《甘肃省城乡医疗救助试行办法》等一系列规章制度，从操作层面对救助工作提出规范标准。

这些意见规定，进一步规范了救助工作程序。要求严格落实各项政策规定，强化动态管理，定期审核，及时调整。推行救助政策、对象、标准、资金“四公开”，认真做好个人申请、民主评议、乡镇审核、县级审批、三榜公示等工作，使真正困难的群众及时得到救助。绝不允许随意简化改变程序，导致救助政策在实际执行中变形走样，影响政策的公信力。同时加大救助政策督查力度，组织开展多种形式的督查，严格责任追究制度，督促整改违法违纪违规行为，确保救助政策不折不扣落到实处。

2011年省政府在全省范围内开展“社会救助规范宣传年”活动，更加有利于提升城乡救助工作规范化水平。省政府要求各有关部门要深入社区和村镇开展丰富多样的规范宣传活动，宣传政策法规、工作动态、先进经验和做法，增强救助工作的透明度，扩大社会监督的覆盖面，确保救助工作阳光透明、公平公正、健康运行。

（四）社会救助体系对象分类具体化，救助人群更有针对性

一是明确界定专项生活补助救助对象。对城乡低保中的残疾人、孤儿，城市低保中的社会孤老、生育三胞胎以上的家庭、单亲家庭、艾滋病病人及艾滋病病毒感染者，农村低保中符合计划生育政策的独生子女家庭以及独生子女死亡后未再生育的家庭、五保户等特殊困难群体，积极进行分类施救，在给予低保救助的基础上，另发专项生活补助。二是积极实施专项救助。围绕困难群众迫切需要解决的医疗、住房、教育等重点消费支出造成的生活贫困问题，先后出台了《甘肃省城镇最低收入居民家庭住房保障管理办法》、《关于建立城市居民临时困难救助制度的通知》、《关于建立城市困难居民医疗救助制度的通知》、《关于建立农村困难居民医疗救助制度的通知》等制度，对困难群众实施全方位、立体式的救助。三是开展低保边缘家庭救助。将家庭人均收入在低保标准100%～150%范围内的困难家庭确定为低保边缘家庭，为其提供医疗和临时救助，将他们纳入到政府制度保障性救助范围之内。四是推进农村五保供养工作。建立市、区(市)、镇(街道)财政分级负担的农村五保供养新机制，农村五保对象全部纳入农村低保范围，享受全额救济，并加发五保补助金。

（五）整合社会救助内部资源，救助效率不断提升

一是注重医疗救助与医疗保险的联动。资助困难群众积极参加城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险，并对个人自负医疗费用的部分予以救助，城市大病医疗救助病种扩大到城镇职工医疗保险住院病种全部范围。二是注重救助与再就业的联动。对有求职要求、劳动技能弱的困难群众进行培训和职业指导;指导有劳动能力的人员在申请低保时，到街道劳动保障服务中心进行求职登记，由街道劳动保障服务中心提供公益性工作岗位，促使这部分人积极就业。制定“一户一策”助困帮扶政策，根据低保家庭不同特长和需求，由政府和社会提供启动资金、项目、场所和培训，力促困难群众再就业，做到宜商则商、宜工则工、宜种则种、宜养则养。

二、甘肃省社会救助体系建设中存在的问题及分析

（一）专项救助制度依托于低保制度，导致低保承载其他救助，容易产生“负激励”效应，影响社会公平

经过十几年的发展，甘肃社会救助制度逐渐由最低生活保障扩张到包括灾害救助、教育、医疗、住房、法律援助以及各种临时救助在内的全方位的救助体系。但是由于制度设计上的缺陷，各专项救助项目基本上附着于最低生活保障制度之上，也就是说基本只有低保对象才能享受各专项救助。这样就使得低保承载很多其他救助，低保成为了享受其他救助的“门槛”，从而导致某些低保家庭享受的救助待遇总和甚至会高于有正规工作收入的家庭，使真正需要救助的家庭不能得到及时救助，影响社会公平。

专项救助依附于低保，会造成如下消极影响：

1.变相鼓励低保家庭“不要就业”。

如果低保家庭成员选择就业，在现行救助制度下，则可能出现下面几种情况：①选择就业可获得的人均工资收入（因为计算家庭收入是按人均来算的）低于最低生活保障线。该家庭可以继续享受低保待遇，但是根据差额救助的原则，其实际救助标准则应该扣除其工作收入，此时家庭环境并没有得到明显改善。②选择就业可获得的人均工资收入高于最低生活保障线。此时工作收入虽然改善了家庭的经济状况，但是低保身份的丢失意味着其不能再享受任何的专项救助，而医疗、教育、住房的支出往往比较大。加之其还要支出一定的工作成本，因此即使有工资收入，也往往会感觉得不偿失。③选择就业可获得的人均收入远高于低保标准。这种情况出现的概率很小，因为低保家庭人员的文化程度普遍偏低，或者存在其他制约就业的因素，短期内不可能获得高收入的就业岗位。

通过上述利益权衡，则绝大多数有劳动能力而且能够自主实现就业的人就会主动放弃就业，同时采取措施逃避可能的就业机会。

在现代社会中，劳动能力是一种社会资本。有劳动能力的人在获取生存发展的资源和实现自我救助的能力上比没有劳动能力的人处于明显的优势。因此，社会救助应该对二者区别对待。若社会救助将两种人置于同一救助标准，不仅有失公平而且容易诱发有劳动能力者的福利依赖心理，让其滋生不劳而获的思想，从而导致社会资本的闲置。

2.低保的高依附性，诱使某些人为获得或保住低保身份，可能会采取一些不当甚至不法行为。

有些群众为了获取相关的专项救助，会采取各种形式和手段隐瞒自己的财产和收入，甚至不惜违反国家的法律骗取低保待遇。而有些已经获得低保救助的家庭或个人，即使其不再符合享受低保的条件，他们也不会愿意退出低保，因为他们为此丧失的还有医疗、住房等其他方面的救助资格。这些问题的产生都是因为制度配置上设计的不合理所导致，以低保身份作为实施专项救助的前提不尽合理和科学。

（二）没有考虑到家庭结构对救助需求的影响

不同类型的家庭由于家庭规模和人口构成方面的差异会导致家庭基本生活需求存在差别。比如家庭人口增加，可以产生规模效益，节约生活资源。根据国家统计局城调总队所做的家庭规模对于家庭消费的影响调查研究表明：以三口之家为1，当家庭规模为1、2、4、5人及以上时，家庭规模影响系数分别是1.13、1.01、0.98和0.94^[1]。也就是说随着家庭人口的增加，相应的生活成本就会减低。因此，制定救助标准时，应该考虑家庭人口对救助需求的影响。

当考虑到家庭规模对家庭消费产生的影响后，一个家庭所能获得的救助水平就不是按照家庭人口数的简单加法，而是要根据人口聚集时产生的节约效益，采取一定程度的调整。与之相比较，甘肃目前的低保救助既没有考虑家庭的人口规模，也没有考虑家庭人口结构对家庭困难程度的影响，既不利于对困难家庭的公平救助，也不利于实现救助资源的效益最大化，不符合公平救助的基本原则。

（三）救助狭窄，相对困难的低保边缘人群没有得到及时有效保障

以低保为基础的救助政策造成了最低生活保障线内外形成巨大的救助落差。低保救助以最低生活保障线为界限进行了一刀切，处于最低生活保障线以下的人可以获得低保救助，而处于该线以上的人，哪怕仅仅是高出一点也无法获得救助。而各专项救助又与最低生活保障制度挂钩，这样处于最低生活保障线以上家庭同时又被剥夺了获得专项救助的可能性。然而处于困难边缘的群体，他们的劳动技能普遍低下、工作待遇并不是很高，同时还要自己承担庞大的教育、医疗和住房等方面的开销，即使存在某一方面的困难也无法获得社会救助。因此，在目前的制度安排下，这些边缘群体的生存状况可能会比那些享受到政府救助的家庭更加恶劣。

（四）临时救助制度缺乏，体系不完整

甘肃省目前没有形成临时救助制度的体系，部分的临时救助措施也散落在部分单行规定中（如《甘肃省道路交通事故社会救助基金管理办法（试行）的通知》，对交通意外事故的受害人提供一定程度的临时救助）。此外，尽管民政部门还有其他各部门（如妇联、工会、残联）都会在财政上预留一部分资金，以备临时救助之需，但是这种救助带有很大的任意性。对于临时救助制度中的某些重要问题（如对谁救助？如何可以获得救助？如何申请？）都没有一定的标准和规定，不利于实践中操作。同时这种临时救助极易将救助变相为对特定人群的“恩惠”，引发道德风险。这种制度上的缺乏，容易忽略对那些因为特定原因暂时处于贫困状态的人员的救助，不利于构建稳定的社会环境。

（五）社会救助的管理机制和运行机制不完善，管理体制不顺、缺乏横向协调的平台

从现有的救助体系来看，既存的救助项目，分属不同的部门。民政主管低保救助，医疗、教育、住房、就业等专项救助分属医疗保险部门、教育部门、土地房产部门和劳动保障部门。各部门掌握着各自的救助资源，可以自行安排救助目标、制定救助政策。这样统一的救助体系被分割成多头管理、政出多门的局面。没有统一的主管组织，横向的各部门缺乏协调的平台和资源共享互通有无的动力，整个管理体制没有建立起来。这种状态会带来双面的负面影响：一是不利于各救助部门掌握救助对象的救助信息，导致重复、遗漏救助。二是不利于救助政策、救助信息的统一宣传。这就会导致救助对象无法及时了解各项救助制度和救助条件，及时申请救助，也不利于“应保尽保”的救助目标的实现。

（六）基层救助力量有待进一步加强

社会救助工作是一项政策性强、覆盖范围广、救助项目多、救助对象庞杂的工作。按规定，社会救助工作由政府行政管理部门主管，大量繁重的低保收人核查、人户调查、跟踪随访等日常管理工作交由社区工作人员来管理。目前，政府从事社会救助的行政管理部门人员编制较少，基层社区居民委员会、村民委员会从事社会救助工作的人员有限。工作经费不足，人员流动变化较大，新进入社会救助工作的人员政策水平和业务素质还有待于进一步提高。社会救助工作主要在街道（乡镇）层面，但基层却无专门社会救助机构。城市街道民政工作人员一般为2人，农村一般只有1人，不仅要负责社会救助、基层政权、优抚等各项民政工作，还要承担残联、老龄等部门的工作，并兼包村包户。

（七）救助标准自然增长的长效机制问题有待完善

根据2001年的《甘肃省城市居民最低生活保障办法》的规定，最低生活保障标准，按照维持居民基本生活所必需的费用予以确定；并根据国家有关政策规定和经济社会发展水平，随居民消费价格总指数变化适时调整。最低生活保障标准的确定和调整，由民政部门会同财政、统计、物价、劳动保障等部门制定，报批准后公布实施。这是目前甘肃省确定最低生活保障标准的原则性规定，但是最低生活保障标准的确定是一项系统而又复杂的工程，涉及多部门的联合工作，需要各部门全力配合而且需要一套行之有效的机制，从程序上保障这项工作的有序进行，才能最终保证经济快速增长、城乡居民收入不断提高和社会救助水平不断提高、社会救助覆盖面不断扩大的协调发展的良好机制，但这一机制目前看来仍需完善。

三、社会救助体系建设的相关对策

（一）建立居民最低生活分类实施保障机制，确定并严格执行低收入家庭认定制度

1.建立居民最低生活分类实施保障机制

“分类施保”主要是在确定统一的最低生活保障线后，对于生活水平在最低生活标准以下的救助对象,根据其能力和需要的不同,用定性和定量的方法分门别类地具体制定不同的政策措施。

分类施保时，重点在于对分类标准的确定，主要分类标准为：家庭规模：假定1人户所需保障金额为1个单元,那么2人户和3人户人均只需0.80～ 0.85个单元，4人以上户人均只需0.75～0.80个单元^[2]。工作能力：为防止低保对象对救助的过分依赖，促使其积极就业，许多国家或地区对有工作能力的低保对象施行有限期救助或适当减少其补贴标准的办法。对有工作能力的低保对象实行救助利益限制，即其低保补贴为正常补贴的一定比例,剩余作为“就业奖励基金”，作为其参与劳动的奖励，并规定相应的每周工作时数，包括公益劳动。家庭结构和生活状况：对单亲家庭和有重病残人员、儿童、老人（≥70岁）、在校学生（义务教育阶段）的家庭等,根据其家庭收入的基本条件和其他附加条件适当提高救助标准等。

2.建立低收入家庭认定制度

家庭收入是确定申请人是否能获得保障待遇的关键。根据各地具体情况，制定《最低生活保障申请者家庭收入核算指导细则》，确保家庭收入核算规范化、合理化。赋予家庭调查机构对低保申请户的银行账户、股票及其他有价证券情况进行调查的权利，坚决杜绝“坐着飞机领低保”现象的出现，确保社会公平。

（二）建立第二条社会保障线

建立梯度贫困评估体系，把政策“断层”变为政策“斜坡”，把“救与不救”变为“救多救少”。各专项社会救助政策的覆盖范围从绝对贫困群众适度延伸，拓展到低收入家庭和相对贫困人群，将难点分散，按照不同的具体情况和不同的方向，对不同的需求进行分流，在政策上实现“斜坡效应”。

（三）构建完善的专项救助体系

1.通过立法形式确定甘肃省专项救助体系，包括教育、医疗、就业、住房、法律救助和司法援助。通过将专项救助制度化来确保符合条件的低收入家庭能切实享受该项救助权利，力争不使被保障者从其社会生活空间堕落。

2.扩大廉租房、公共租赁房的适用对象。目前廉租房只适用于低保家庭，未延伸到边缘贫困家庭，但是边缘贫困家庭收入亦不足以承担公共租赁房的房租。因此，建议廉租房制度适用范围延伸到“第二保障线”以下的边缘贫困家庭。即边缘贫困家庭也可以申请廉租房救助。高于“第二保障线”低于甘肃省社会平均工资水平的，不能申请廉租房，但可申请公共租赁房。

3.大力推进医疗救助。医疗救助应向“普惠化”发展、向全民过渡，根据患病程序以及医疗费用负担的额度不同，给予不同标准的救助。

（四）完善临时救助制度

由于临时救助是一项新型社会救助制度，有着极大的社会需求，而甘肃临时救助制度相对滞后，所以，甘肃省社会救助体系构建中必须重视对临时救治制度的构建和完善。

从临时救助本身功能看，主要是为了帮助因各种原因造成基本生活出现暂时困难的人员给予非定期、非定量的生活救助。

（五）加强组织领导，进一步强化政府社会救助的主体地位

社会救助工作涉及党和政府、社会组织等各个部门，要避免社会救助的重复、遗漏，迫切需要综合组织协调。可考虑设立社会救助工作协调委员会，或者借政府机构改革的契机，新设立社会救助局，研究制定社会救助政策，解决社会救助工作中存在的问题，整合各部门和社会各界的救助政策和措施等社会救助资源，不断强化对社会救助工作的协调和指导。各有关部门要协调配合，按照责任分工，各司其职、各尽其责，加强协调、沟通和联系，进而形成政府主导、部门配合、社会联动的新型社会救助组织领导体制和运行机制，避免社会救助工作中政出多门和各行其是，使社会救助工作逐步走上规范化、制度化、法制化的发展轨道，不断提高社会救助管理和服务的水平。

（六）加大人才、信息、平台等配套力度，建立健全社会救助的支撑体系

要做好社会救助体系建设，树立科学的救助理念、确立正确的救助目标、创立系列化的救助制度是一个必要条件。要将这些理念、目标、制度等落到实处，需要不断加大专业人才的培养、工作平台的建设、信息化的推进力度。这就要求：第一，积极推进社会救助工作队伍专业化。社会救助工作内容多、涉及面广、政策性强，它要求从业人员具有法学、社会学、心理学、管理学等专业知识才能胜任。第二，积极推进社会救助手段信息化。只有通过社会救助信息化，实现申请救助对象在就业、就学、就医、住房等方面的信息共享，客观公正地评估申请对象的生活状况，才能准确地认定社会救助对象；只有通过社会救助信息化，实现申请、审核、审批工作流程网上传输，才能提高救助的及时性和有效性；只有通过社会救助信息化，实现救助信息的统计、分析、查询便捷化，才能及时作出各项救助决策。第三，积极推进乡镇（街道）救助平台建设。乡镇（街道）是最基层的地方政府，是党和政府各项政策的最终传播者和实施者，具有上承国家之政策下接百姓之呼声的双重功能，因此，建立乡镇（街道）救助平台，以街镇“一口上下”运作各项救助工作，充实加强街镇社会救助机构人员，统一受理困难群众的救助申请进而实施统一救助，确保救助不重不漏，实现救助效能的最大化，十分必要。

（七）科学确定标准，建立社会救助标准的自然增长机制

建立社会救助标准自然增长机制，将调整社会救助标准的依据、周期、执行等纳入日常工作管理。社会救助标准自然增长机制以城乡居民人均消费指数、居民消费价格指数等宏观经济指标为基本测算依据，形成城乡困难居民基本生活的动态保障机制，实现救助标准与经济社会发展水平同步增长的目的，从源头、机制上保证救助标准调整的科学性、公开性。其主要内容包括社会救助标准的测定和发放及物价补贴的测定和发放。世贸组织社会救济标准为“一般掌握在社会中位收入的2/3”，成员国一般都采用此标准。国内一些南方城市如深圳、广州等也采用此标准，按照当地人均收入的30%作为标准，江苏则采用20%～25%作为标准。为此，按照甘肃目前的经济增长速度及建立和谐甘肃的基本要求，建议甘肃省确定城乡救助标准按照年人均收入20%～25%自然调整的刚性增长机制。

执笔人：许振明

【注释】

[1]国家统计局城调总队：《中国城镇居民贫困的测量》，载《中国统计》，1997年第3期。

[2]洪大用著《转型时期中国社会救助》，辽宁教育出版社，2004年版，第185页。