推动全省城乡社会救助体系建设

学习金昌经验　推动全省城乡社会救助体系建设

一、我省社会救助工作的基本估价

近年来，在省委、省政府的正确领导下，各级民政部门积极探索适应社会主义市场经济体制要求的社会救助工作新路子，取得了显著成绩。

（一）立足于保障城市贫困人口基本生活，积极推进城市低保制度建设。城市居民最低生活保障制度，是由政府负责对城市贫困居民按最低生活保障标准进行差额救助的生活保障制度。省委、省政府对建立健全这项制度高度重视，作出了一系列重要决定和指示，加大资金投入，使我省基本实现了动态管理下的应保尽保。截至2005年7月底，全省共有城市低保对象67万人，各级财政共支出低保资金2.6亿元，补差额为月人均70元，平均保障标准每人每月142元。一些地方还制定了与低保制度相配套的医疗、教育、住房、取暖等方面配套救助措施，同时对特殊困难家庭实行分类施保，取得了良好效果。各地在工作中不断探索、完善各项低保政策，12个市州相继出台了城市居民最低生活保障操作规程或实施细则，建立了各项管理制度。特别是今年以来，省委、省政府对城市低保工作给予了特别的关注。3月份，省政府决定从4月1日起，将全省城市低保标准普遍提高10%。4月份，省委苏荣书记专门就城市低保工作作出重要批示：“省民政厅务必抓好此项工作，哪个县不按政策规定办，及时向省政府分管领导汇报。省委、省政府已下决心，未来3年，每年再提高标准10%，这是保证社会稳定的需要，是实现社会公平的需要，是构建和谐社会的必然选择”。根据省政府的部署和苏书记的批示精神，省民政厅决定把城市低保工作作为全省民政工作的重中之重，以低保工作的突破，带动和推进城乡社会救助体系建设。

6月份，召开了全省城市低保暨农村救灾救济工作会议，进一步部署推进城市低保工作。7月中旬，组织60名城市低保工作骨干，对天水、白银等4区2县的城市低保工作进行了全面调查。通过我们不断的努力，一条经过科学测评而确定的最低生活保障线、一个稳定的财政筹资渠道、一系列与之相配套的保障手段、一套规范的操作程序、一个相对严密的管理体制和以社会化、规范化、科学化为特征的低保运行机制在全省初步确立。

（二）自然灾害紧急救援能力增强，灾民生活得到及时救助。我省是一个生态环境恶劣、自然灾害频发的省份，灾害紧急救助任务十分繁重。在各级党委、政府的统一部署和领导下，各级民政部门全面贯彻落实救灾工作方针，不断提高自然灾害紧急救助能力，及时有效地开展灾害救助工作，保证了灾区群众衣、食、住、水、医等基本生活需求。近几年共计恢复重建灾民住房28.7万多间，平均每年紧急转移安置群众10万多人次。2004年全省下拨救灾资金2.13亿元、帮助灾区群众恢复重建灾民住房8.4万间，解决了220万人（次）的缺粮困难和15.2万人次的衣被困难，帮助3.86万人（次）治疗了因灾造成的疾病。在确保救灾应急的前提下启动了灾民建房工程，自1999年以来，省上共投入9500万元，帮助3万户灾民修建住房9.5万间，较好地解决了灾区群众住房困难。各级自然灾害应急体系建设取得重大进展。目前省市县三级灾害信息系统基本形成，灾害应急的领导、管理水平和救灾综合协调能力进一步提高，通过实施应对自然灾害工作规程，推进了各级救灾应急预案建设，全省14个市州、81个县（区）出台了救灾预案，确保了灾害发生后灾害应急响应及时启动，保障了受灾群众在灾后24小时内及时得到救助。积极实施《灾民救助卡》制度，各地共发放救助卡54.31万张，救助灾民268.16万人，保证了救灾资金及时足额落实到户，有效维护了受灾群众的基本权益，保障了灾区的社会稳定。

（三）农村五保供养工作进一步加强，特困户救助稳步推进。各地贯彻落实《农村五保供养工作条例》和民政部、财政部、国家发改委联合下发的《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》精神，积极适应税费改革后五保供养工作出现的新情况、新问题，探索五保工作的新路子，在落实供养经费和敬老院建设等方面取得了明显成效。全省已有47575人纳入五保供养，其中集中供养3258人，供养标准全省平均为1000元／人·年，分散供养44317人，供养标准为800元／人·年。全省现有各类敬老院653所，床位7148张。实施农村医疗救助和新型合作医疗制度的地方，五保对象看病难问题有所缓解。全省农村特困救助工作积极开展。据统计，目前全省共有农村特困群众202万人，急需救助的特困人口79.3万人，占农村人口的4.2%。今年元月，省政府出台了《关于建立和完善农村特困群众生活救助制度的意见》，规范了农村特困户生活救助工作。在强化政府保障职能的同时，各地坚持通过社会互助、子女赡养、稳定土地政策的办法，较好地解决了农村特困户的基本生活问题。今年上半年，全省有66.9万人得到定期或临时救助，发放特困户救助资金2365万元，使农村特困群众生活有了基本保障。

（四）农村医疗救助起步良好，城市医疗救助即将启动。认真贯彻民政、卫生、财政三部下发的《关于实施农村医疗救助的意见》和国办转发民政部等部门《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见》精神，省财政、卫生、劳动等部门密切配合，民政部门认真履行主管职责，加快医疗救助工作。今年元月，省政府出台了《甘肃省农村医疗救助管理暂行办法》，下拨医疗救助资金1000万元，在20个县(区)开展了试点工作。截至目前，已救助困难群众10.2万人，发放资金536.2万元。《甘肃省城市医疗救助试点意见》已报省政府批准，近期将下发各地，启动试点工作。

（五）城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度改革成效突出。自2003年8月1日国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式实施以来，救助管理工作顺利开展。救助站的布局设置、组织机构、工作经费、基础设施改造等逐步得到落实。兰州市针对流浪乞讨人员多、分布广的实际，采取街道社区设立救助联系点、组建救助劝导队、划分“禁讨区”等办法，加大了救助管理工作力度。两年来，全省29个救助管理服务站，共救助城市生活无着的流浪乞讨人员10857人次，为受助人员提供了食宿、医疗、通信、返回和接送等方面的服务，树立了政府的良好形象。

（六）社会捐助制度运行良好，捐助成绩显著。以“扶贫济困送温暖活动”为主题的社会捐助活动制度基本形成。1998年以来，全省每年都要开展一两次大规模的集中性社会捐助活动，如遇大灾，各级还要另行组织抗灾赈灾集中捐助。另外，社会捐助工作的管理体制和服务网络逐步得到完善，全省初步建立了经常性社会捐助制度。截至2004年底，全省大中城市和有条件的小城市建立经常性社会捐助接收站93个、接收点707个，形成了全省经常性社会捐助服务网络。建立了省内对口支援捐助体系，明确兰州、河西四市及驻兰部队支援定西、陇南、临夏、甘南市州；有对口扶贫任务的中央和省属单位支援对口县、乡；贫困地区的城镇支援本区内的乡镇。9年来，全省累计接收省内外捐款7873万元，接收省内外社会各界捐助衣被2274万件，其他物资折合人民币6733万元，使1500多万人(次)灾民、贫困群众得到救助，并支援了湖北、湖南等8个兄弟省区的抗洪救灾。社会捐助为解决灾区、贫困地区群众生活困难起到了积极作用。

另外，为帮助解决城乡困难群众其他方面的特殊困难，省厅与有关部门联合出台了《甘肃省廉租住房管理办法》《关于做好全省刑释解教人员生活保障工作的通知》、起草了《关于建立城乡特困学生教育救助制度的意见》。金昌、兰州、嘉峪关、秦州、甘州等市区，还从当地实际出发，建立了相关的救助制度，在综合或单项社会救助方面进行了有益尝试，使广大困难群众得到了更多实惠。

近年来，各地在社会救助工作中创造出了许多好的做法和经验。金昌市社会救助工作各项制度比较齐全，社会救助体系建设走在了全省前面。他们的经验概括起来就是：党委政府重视，坚持政府主导；建立公共财政，稳定筹资渠道；坚持依法救助，强化社会监督；加强部门协作，城乡联动发展。这些做法很值得各地学习借鉴。还有其它单位的做法，也都很有特点。认真推广这些经验，对于加快全省城乡社会救助体系建设，将会产生积极的促进作用。

我省的社会救助工作虽然取得了一定的成绩，但也存在不少问题。一是有些地方领导的思想还不适应新形势的要求，对社会救助体系建设工作重视不够。省政府《关于推进全省城乡社会救助体系建设的实施意见》出台半年多了，个别市州至今还没有具体行动。二是有的地方民政部门还没有把社会救助工作抓在手上，没有争取到当地党委、政府的重视，省上部署的工作得不到落实，导致地方配套资金不落实，到目前仍有9个市州、49个县（区市）列支的低保资金一分钱没有到位，动态管理不到位，提标核查不扎实。三是一些地方民政部门在基层社会救助管理机构和人员配备方面，主动争取支持不够，有的至今没有建立管理机构，人员严重不足。更为突出的是社区和街道没有专职管理人员。四是对社会救助工作研究探索不够，配套政策少，救助渠道单一。对上述问题必须引起高度重视，在今后的工作中切实加以解决。

二、今后一个时期社会救助工作的思路、目标、原则和任务

党的十六大指出，“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”。党的十六届四中全会提出了“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”的要求。我们要深刻领会中央精神，认真履行职责，切实把社会救助列入重要工作日程。

当前和今后一个时期，我省社会救助工作总体思路是：坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，坚持“以民为本，为民解困”的宗旨，服从服务于全省改革发展稳定大局，以各项社会救助制度的建立和完善为重点，以救助体制和机制创新为动力，以服务网络和信息化建设为手段，单项突破，系统完善，大力推进城乡社会救助体系建设，全面提高社会救助工作整体水平，切实保障困难群众的基本生活，为维护社会稳定，促进经济社会协调发展做出新贡献。

根据这个思路，今后一个时期，社会救助体系建设的总体目标是：

1.以制度建设为核心，以健全救助项目、完善操作规程、提高管理水平为重点，以切实维护困难群众生活权益为目标，以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充，政府责任明确，社会广泛参与，运转协调、资金落实、管理规范、网络健全，与经济社会发展水平相适应的、覆盖全省城乡的社会救助体系。

2.继续坚持"政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策"的原则，规范农村特困户生活救助。在条件成熟的地区，积极探索建立农村最低生活保障制度，完善管理机制，使农村特困群众生活得到有效保障。

3.加大社会救助资金投入力度，把社会救助资金纳入经济社会同步发展轨道，建立以政府投入为主、社会捐助为补充的社会救助资金自然增长机制。

4.依照国家社会救助相关法规制度，加快地方社会救助法规建设，形成依法行政、依法管理机制。

5.加快社会救助管理体制建设步伐，在街道、乡镇和社区，建立起机构健全、人员充实、队伍精干、行为规范、办事高效、管理与服务相结合的运行机制。

6.适应社会救助工作发展要求，加快县以上社会救助管理机构信息网络建设，逐步实现省、市、县、街道（乡镇）和社区五级社会救助信息网上互联互通，提高管理质量和效率。

实现这一目标，在具体工作中要把握以下基本原则：

1.城乡统筹，协调发展。要将城乡社会救助体系建设工作统筹规划，统一部署。社会救助标准城乡有别又相互照应，社会救助资源城乡共享又要向农村倾斜，救助方式既考虑城乡共性又突出各自特点。通过城乡统筹，城乡互动，促进城乡社会救助体系建设协调发展。

2.衔接配合，形成合力。要把社会救助体系作为有机整体通盘考虑，各项救助制度及救助政策、救助标准要相互衔接，建立有机联系，构成统一体系。要加强与有关部门和单位之间的沟通与合作，相互配合，协调行动，努力实现各种社会救助资源的有效整合，不断提高救助工作的整体效果。

3.因地制宜，分类指导。要从当地经济、社会发展水平和困难群众的实际需要出发，制定城乡社会救助体系建设的总体规划和各项具体救助政策。要针对不同类型地区和不同的救助对象群体进行分类指导。救助内容可以有多有少，量力而行，但要切实做到尽力而为；不同地区、不同时期、不同群体中可以实行不同的救助标准，不盲目攀比，但要能切实保障困难群众的基本生活。

4.由点到面，稳步推进。城乡社会救助体系是一项复杂的社会系统工程，要按照“点上突破，面上扩展”的要求，在有条件的地方先行试点，取得经验后由点到面，稳步有序地推进。要从当地实际出发，先从单项救助制度的建立做起，优先解决困难群众最急迫的问题，通过单项制度的建立、实施和完善，逐步形成比较全面的社会救助体系，实现从“单项突破”到“系统完善”的渐进式发展。

当前和今后一个时期社会救助工作的主要任务是：

1.进一步加强城市低保制度建设，切实保障城市困难群众的基本生活。各地要把城市低保作为社会救助工作的重中之重，积极实现由粗放型管理向规范化、信息化转变。进一步完善各项管理制度，创新工作机制，提高保障的准确性和实效性；要始终把下岗失业人员家庭作为保障重点，切实做好特殊困难行业和企业困难职工家庭的最低生活保障工作，切实做到应保尽保。同时，要严格规范低保的范围，不符合政策的，一律不得纳入，确保政策的严肃性；积极做好分类施保工作，针对不同对象制定不同的补差标准，对“三无”人员、高度残疾人、高龄老人，根据情况上浮一定的补差比例，帮助他们解决实际困难；强化动态管理，积极实施分类管理，对新出现的符合条件的困难家庭及时纳入低保；现有低保对象困难程度加重的，要提高补差标准；收入提高的，要降低补差标准；收入已经稳定，不再符合低保条件的，要及时退出。要切实解决一些地方存在的“只进不出”问题，同时，引导低保人员转变就业观念，要打消低保对象的依赖性。努力探索建立稳定的低保资金投入机制，各级政府要认真落实甘政办发[2004]99号文件关于“市、县两级财政预算安排城市低保资金，必须达到当地低保资金支出总量20%以上，并足额到位”的要求，积极调整财政支出结构，加大投入力度，落实资金列支任务。目前，全省城市最低生活保障信息系统项目建设已经启动，各地要以此为契机，加快低保信息系统建设，努力实现低保和其它社会救助工作的规范化、现代化管理。

2.进一步健全灾害救助体系。要进一步健全灾害管理的应急机制、协调机制、社会动员机制、信息共享机制和监督机制，充分发挥抗灾减灾综合协调职能，强化灾害管理部门之间的沟通和协调，建立部门之间应对自然灾害的联动工作机制。健全和完善自然灾害的应急预案体系，做好上下级和部门之间预案的衔接工作，做到灾前有预案、有准备，灾后反应快、行动快。提高重大自然灾害的应对能力，确保在重大自然灾害发生后24小时内，各项救助措施能够到位，灾民的吃、穿、住、水、医等问题能得到解决。同时，灾后恢复重建工作要纳入规范的项目管理，形成规范的工作体系。按照民政部《应急救助工作规程》《春荒冬令灾民生活救助工作规程》和《灾区恢复重建工作规程》，完善救灾减灾法规体系，抓紧修改完善各级救灾应急预案，加快救灾工作的法制化进程。要切实加强救灾资金的规范管理，认真贯彻省厅提出的救灾资金管理的十一条规定，加大对违纪违规资金的查处力度，提高资金的使用效益。

3.进一步完善农村五保供养制度，提高供养水平。认真贯彻落实民政部、财政部、国家发展改革委员会《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》精神，着力解决五保对象应保未保、供养资金筹措困难、敬老院建设质量不高、效益发挥不好等问题。一是在安排使用农村税费改革转移支付资金时，不得截留、挪用，确保及时到位、足额发放。二是统筹规划，合理布局，进一步加强敬老院建设。敬老院建设要纳入当地经济与社会发展总体规划，根据经济社会发展水平和养老需要，建设中心敬老院，逐步改变乡乡建敬老院的做法。要由分散型向集中型建设发展，由低标准向高规格、高质量建设发展，提高敬老院的综合功能和入住率。同时，加强内部管理，配备合格的专兼职工作人员，努力提高敬老院管理和服务水平。三要动员社会力量支持五保供养工作。继续发挥村集体组织和社会力量作用，形成全社会共同关心支持五保供养工作的局面。当前特别要注意保障好分散供养对象的基本生活权益。

4.加大农村特困户救助制度建设，切实保障农村贫困群众的基本生活。尚不具备建立农村最低生活保障条件的地区，要继续坚持“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，切实落实农村特困户救助制度。要在制度建设和资金投入两个关键环节上下功夫。加大对农村特困户的核查、发证和救助力度，确保这些"不救不活"的特困群众的基本生活。已经建立农村低保制度的地方，要总结经验，进一步完善各项政策、加强规范管理。尚未建立农村低保制度而又具备条件的地方，要积极争取当地政府和财政部门的支持，积极探索建立农村低保制度。

5.加快建立城乡医疗救助制度，帮助困难群众缓解“看病难”问题。要按照省上出台的医疗救助方面的政策要求，根据当地实际，抓紧推进城乡医疗救助工作。这次会后，全省农村医疗救助工作要全面推开，29个县(区)的城市医疗救助试点也要正式开始。城乡医疗救助是一项技术性、政策性很强的工作，各地要认真规范和完善医疗救助制度，科学制定救助标准和有关救助政策，积极争取当地政府的支持，落实配套资金，增加基金总量，加大对困难群众的医疗救助力度。新型农村合作医疗试点的县(区)，要将农村合作医疗与农村医疗救助紧密结合起来，提高救助效果。尚未开展城市医疗救助工作的县（区），要搞好调查研究，摸清底数，制定实施方案，学习试点地区的经验，做好准备，待试点完成后及时展开，力争2007年年底前在全省建立起规范的城市医疗救助制度。

6.进一步完善流浪乞讨人员救助。各地要认真总结经验，不断完善流浪乞讨人员救助管理的政策体系。坚持“自愿受助、无偿救助”的原则，积极创新工作方式，充分发挥救助管理的社会功能。建立方便、快捷、安全的救助管理工作体系，力争年内建成各站与市、省、部联网的救助管理信息系统。要加强对工作人员的培训，提高救助管理人员政策水平和工作规范化水平。

7.进一步完善社会捐助制度，大力弘扬社会互助新风。各地要继续开展以“扶贫济困送温暖活动”为主题的社会捐助活动，不断扩大社会捐助成果。要认真总结经验，进一步健全社会捐助制度，完善经常性社会捐助服务网络，积极探索社会捐助的市场化运作模式，提高社会捐助工作管理水平。要在地级市建立“扶贫超市”、“慈善超市”，吸纳城市闲散物资，满足城市贫困群众不同需求。

三、强化措施，大力推进全省城乡社会救助体系建设

城乡社会救助体系建设政策性强，涉及面广。各级民政部门要把社会救助体系建设作为推动民政事业发展全局的重要工作，不断解决工作中的重点难点问题，大力推进城乡社会救助体系建设。

（一）切实加强领导，确保社会救助体系建设顺利推进。各级人民政府是社会救助的责任主体。各地民政部门要积极争取党委政府的重视和支持，切实加强领导，把社会救助体系建设列入当地经济社会发展的总体规划，列入政府工作的重要议事日程，精心组织落实。要及时解决社会救助工作中存在的重点和难点问题，充分考虑社会救助工作的特殊性，按照国办〔2001〕87号和甘政办〔2004〕99号文件的要求，加强社会救助管理机构建设，充实人员，核拨工作经费，配置设备，为开展工作创造必要的条件。要结合当地实际，抓紧制定出台相关文件。今年年底之前，市、县两级都要制定出台切实可行的社会救助体系建设实施意见。同时，要成立政府主要领导负责、相关部门参加的城乡社会救助体系建设工作领导小组及其办公室。各有关部门、各单位要分工负责，各司其职，积极参与。民政部门作为主管部门，当前要把社会救助体系建设作为中心任务来抓，要充分发挥管理和综合协调职能，积极动员和引导社会力量参与社会救助事业，特别是要发挥非政府组织和社会团体的参与作用，拓宽救助工作的社会基础，营造全社会关心贫困群体的良好氛围。

（二）加大财政投入力度，落实社会救助资金。社会救助体系覆盖范围广，救助项目多，救助标准明确，资金需求量大，政府财政是社会救助资金投入的主渠道。近年来，随着国家财政状况好转、公共财政的建立和进一步向社会事业倾斜，中央财政对社会救助工作的投入逐年加大。各地要处理好改革、发展和稳定的关系，处理好生活保障与加快建设的关系，调整财政支出结构，加大社会救助资金投入，确保社会救助资金落实。

（三）加强队伍建设，提高管理效能。做好新时期社会救助工作，民政部门责任重大、任务繁重。要切实加强社会救助工作队伍建设，做到机构健全、人员精干，特别是乡镇（街道）和社区在社会救助管理工作中承担着日益繁重的具体工作任务，必须加强工作力量。民政部在今年全国民政工作年中分析会上，推广了南京市江宁区在街道社区设立民政办公室和陕西省延安市在乡镇设立民政工作站的经验。各市州要认真学习借鉴，当前要注意研究乡镇政府职能转变后如何加强基层民政工作的问题。各级民政干部要进一步树立勤政、务实、高效、廉洁的工作作风，面向基层，面向实际，扎扎实实地做好工作。同时，要加强工作队伍的业务培训，提高他们的政策理论水平和执法水平。

（四）加强监督检查，提高社会救助工作的透明度。要坚持公开、公平、公正的原则，建立健全相应的监督管理机制，结合村务公开、居务公开、政务公开，使社会救助工作成为阳光工程。救助标准、救助金额、救助对象等信息都必须严格执行公示制度，社会救助资金要定期接受审计检查。通过加强纪检监督、审计监督，群众监督和舆论监督，推动我省社会救助工作健康发展。

摘自2005年8月在全省城乡社会救助体系建设现场会议上的讲话