兰州市新型社会救助体系建设研究

兰州市新型社会救助体系建设研究

社会救助是指社会成员因自然灾害、意外事故和个人生理、心理等原因导致不能维持最低限度的生活水平、陷入生存危机时，国家通过国民收入再分配，由社会有关部门按照法定程序给予款物接济和服务，为其提供基本生活保障的一种救济制度。社会救助作为整个社会保障体系的最后一道安全网，是社会保障的基础层，是救助面最大、受助人最多的一种救助形式。我国目前正处于经济社会体制的转轨时期，市场经济发展过程中的动荡和风险对人们的生存和发展的威胁增加，进一步完善社会救助体系的任务艰巨而紧迫。

一、兰州市构建新型社会救助体系的动因

（一）是建设文明社会的基本要求

解决贫困问题，为贫困人口提供基本生活条件，并帮助他们实现生活自立，是文明社会的基本标志。在我国经济转轨的过程中，市场竞争的加剧使得相对贫困问题进一步突出，出现了很多新问题：劳动力转移中的进城务工农民在城市生活中处于劣势，城市化进程中的失地农民游走在城乡的边缘，城镇失业人员成为新的贫困群体，公平与效率失衡拉大了贫富差距。要解决这些不协调问题，就需要以政府为主要责任主体，进行有效的制度安排，调动社会各方面力量，在原有社会救助的基础上，通过构建适应当前形势需要的新型的社会救助框架，有效解决贫困问题，使贫困人群享受到社会发展成果。

（二）是深化经济体制改革的需要

传统的社会救助制度主要是针对城乡老、弱、病、残等困难群体所设计的。改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，伴随着贫富差距拉大、社会分化加剧和新困难群体的产生，计划经济条件下形成的社会救助制度由于救助项目单一、救助范围较窄、救助标准较低，已基本不能适应新形势下救助困难群体的要求，迫切要求改革传统的社会救助制度，构建低保为基础的新型社会救助体系，切实解决我市城乡困难群体最关心、最直接、最现实的利益问题，为深化我市经济体制改革、实现经济又好又快发展奠定稳定的社会基础。

（三）是经济社会稳定发展的要求

在经济体制转轨、社会结构转型时期，我市累计下岗失业人员增多，农村人均纯收入增长缓慢，城乡低收入人群生活困难。这不仅给他们的生活乃至生存带来重大的负面影响，而且易于引发不同群体之间的利益摩擦和冲突，成为影响我市社会稳定和经济发展的重大隐患。因此，急需对市场分配中不能兼顾公平的缺陷进行弥补，解决那些在市场经济中得不到基本收入的社会成员的基本生活保障问题，达到促进社会公平、维护社会稳定的目的。

（四）是完善社会保障制度不可或缺的环节

社会救助制度是整个社会保障体系的最后一道安全线，也是最低层次的保障。构建完善的社会救助制度是这一过程中最基础、效用最大最突出的环节。因为在整个社会保障体系中最需要保障的是贫困人群和弱势群体，这是实现人类生存权的核心环节，同时也是福利改进的最有效选择。我市经济和社会发展相对落后的现状，决定了社会救助在社会保障体系中的地位和作用要比发达地区更为重要。要尽快改变我市城乡困难群众的弱势地位，使他们摆脱窘迫的生活境地，实现安居乐业的美好夙愿，也要求我市各级政府强化责任意识、保障意识和创新意识，改革传统的社会救助制度，在健全最低生活保障制度的基础上，要对城乡困难群众实施医疗、教育、住房、就业等帮扶救助，构建以低保为基础的新型社会救助体系，提高帮扶救助城乡困难群体的力度，建立健全城乡困难群众共享改革发展成果的平等、公正保障机制。对密切党群干群关系，营造稳定和谐的社会环境，化消极因素为积极因素，推进和谐兰州建设将产生积极的作用。

(五)是全国新型社会救助体系建设的大势所趋

改革开放以来，国内一些地区对传统的社会救助制度进行改革与创新，以建设一套与形势相适应的新型社会救助体系。1993年6月1日上海市在全国率先建立了城市居民最低生活保障制度，拉开了城市社会救济制度改革的序幕。1997年9月国务院颁发《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》之后，以城市居民最低生活保障制度为基础的新型社会救助体系建设在全国展开。2002年6月，上海市政府率先出台了《关于进一步加强本市社会救助工作的意见》，2003年9月，在学习借鉴上海市的基础上，浙江省人民政府出台了《关于加快建立覆盖城乡的新型社会救助体系的通知》。文件出台后，引起国务院、民政部领导的高度重视，民政部办公厅派出调研组专赴浙江调研。之后，民政部要求，在全国推广上海、浙江的经验做法，在各地建立城乡一体化的、以物质救助为基础，以服务性救助、发展式救助为重要内容的公正、全面、高效的社会救助制度。在这种大形势的推动下，兰州市于1997年12月发布了《兰州市城市居民最低生活保障试行办法》，迈出了本地区的新型社会救助体系建设的步伐。

二、兰州市新型社会救助体系建设进展情况

兰州市新型社会救助体系的建设始于城市最低生活保障制度的建立。其后陆续把传统的扶贫救济纳入规范的最低生活保障制度，或转为具现代意义的各类专项救助制度。2006年10月，兰州市建立实施了农村居民最低生活保障制度，全市农民也进入了最低生活保障体系。至此，兰州初步建立起以最低生活保障制度为基础，以医疗、教育、住房、就业等专项救助为辅助，以临时救济和社会帮扶为补充的覆盖全市城乡的新型社会救助体系。

（一）建立和完善最低生活保障制度

目前，兰州市城乡困难群众生活保障体系已形成，基本实现了三个“应保尽保”，即城市低保对象、农村低保对象、农村五保供养对象应保尽保。

1.城市最低生活保障制度。1997年12月，兰州市政府制定颁布了《兰州市城市居民最低生活保障试行办法》，在全省率先建立起城市低保制度。此后，又颁布和下发了多个规范性和指导性文件，使城市低保制度不断完善规范。而且城市低保作为全市工作的重点纳入市委、市政府工作目标管理体系，每年都被各级政府列为为民兴办的实事之一，在政府财力紧张的情况下，把所需资金纳入各级财政预算，努力保障城市困难居民的基本生活。到2007年12月底全市享受城市低保共有54 146户、126 529人，月人均补差已达106元，保障面为6.8%。截止2008年6月底，全市城市低保人口为51 592户，117 170人，通过制度落实和规范化管理，保障面降为6%。为了确实保障城市困难群众的基本生活，兰州城市低保标准随经济发展不断提高。1998年刚起步时每人每月只有100元；1999年起五区和三县分别提高到156元和130元；2001年8月起五区提标到172元。2005年起按照省委、省政府决定,连续三年每年提高城市低保标准10%，2005年4月起五区和三县分别提高到190元和143元，2006年1月起五区提标到209元，三县提标到157元后，2007年兰州市城市低保标准再次提高10%，五区达到230元，三县达到173元。城市低保标准为西北地区省会城市最高。

2.农村最低生活保障制度。2006年10月，兰州市建立实施了农村居民最低生活保障制度，实现了由传统的特困群众临时生活救济向建立稳定社会救助制度的重大转变。农村低保按照“低标准起步、逐年提高、尽力而为、应保尽保”的原则，把4.2万年人均收入低于675元的绝对贫困人口全部纳入低保范围，年人均补助360元。各县区结合实际确定了保障标准，其中：低保标准最高的城关区为1 200元，七里河区、安宁区1 000元，西固区840元，榆中、永登、皋兰、红古为675元。2008年1月起，农村低保最低标准已经调整为685元。2007年全市农村保障人口为15 149户、45 477人，占农业人口的3.55%，月人均补差30元。2008年第二季度，全市农村保障人口为15 892户、46 941人，月人均补差40元。

3.农村五保供养。依照新形势的要求，改革传统五保制度。市政府颁布了《兰州市农村五保供养实施细则》，按照保障五保对象吃、穿、住、医、葬五个方面的实际需要，各县区制定了具体的五保供养标准，三县和红古区供养标准为每人每年1 200元，近郊四区的供养标准普遍高于1 200元，最高的安宁区为3 800元，全市集中供养标准平均为3 021元，分散供养标准平均为2 315元。同时，积极争取落实财政列支供养经费，切实做到了应保尽保、按标施保。目前全市共有2 786户、2 950人享受五保供养，其中集中供养212户、212人，分散供养2 507户、2 738人，占全市农业人口的0.02%。2007年全年累计发放供养金371万元，2008年上半年发放供养金209.19万元。

（二）积极推进专项救助

兰州已经建立并在逐步完善各项专项救助制度。主要有对城乡困难居民全面实施医疗救助；对城乡困难家庭子女教育给予程度不同的减免和救助；通过发放租房补贴、提供廉租房、租金核减、资助建房等办法解决城市困难家庭的住房问题；对城乡低保家庭和城市低收入家庭取暖费予以补助和减免；对符合法律援助条件的城乡贫弱群体无偿提供法律咨询、代书、代理、辩护等法律服务，维护贫弱群体的合法权益，等等。而且各项救助制度之间的衔接配套正在得到加强。

1.医疗救助全面推开。

为解决困难群众看病难问题，市政府于2005年出台了《兰州市农村医疗救助制度实施意见》，农村医疗救助在全市全面推开。2005年10月又在城关、安宁、西固三区启动了全省的城市医疗救助试点工作。从2007年1月起，兰州市全面建立和实施了城乡医疗救助制度。2007年起兰州市全面推行新型农村合作医疗制度，将全市130多万农村人口全部纳入新型农村合作医疗；建立城市低保人员医疗保险制度，使12.5万城市低保人员享受医疗保险待遇。政府筹集300万元资助城乡困难群众参加新型农村合作医疗和城市低保人员医疗保险。

全面实施城乡医疗救助制度，将17万城乡低保对象、农村五保对象、重点优抚对象纳入医疗救助范围。在进行深入调查研究的基础上，按照一个降低（降低起付线）、两个扩大（扩大救助对象范围、扩大救助病种范围），三个结合（医前救助与医后救助相结合、大病救助与常见病救助相结合、住院救助与门诊救助相结合）的思路，结合实际，探索创新，完善了城乡医疗救助政策，进一步简化了操作程序，扩大了救助范围。同时，做好医疗救助制度与新型合作医疗制度、医疗保险制度的衔接工作，积极推进医疗救助。加快了城乡医疗服务体系和救助体系建设，按照市、县区两级医院编制床位10%的比例，设置济困病房，着力做好城乡患重大疾病的低保对象的医疗救助工作，逐步建立起城乡协调一致、保障层次分明的困难群众医疗救助体系和运行机制。

2007年全年累计救助城乡居民65 378人次，发放医疗救助资金963.7万元，其中，住院救助3 411人次，救助金额特困人员733.48万元；门诊救助2 153人次，救助金额70.83万元；资助特困人员参保、参合59 814人次，资助金额99.36万元；2008年上半年，全市累计救助城乡困难群众16 898人次，发放医疗救助资金396.71万元，其中，住院救助1 329人次、368.77万元；门诊救助366人次，5.21万元；资助参保、参合救助15 203人次、22.73万元；

2.教育资助体系初步建成。

首先，从2004年以来，兰州市全面实施城乡义务教育经费保障机制改革，建立了农村义务教育经费保障机制，从根本上解决了长期以来农村义务教育投入不足这一关键问题。2006年春季开学起全部免除农村地区义务教育阶段学生（含县镇和五区对口划拨到城市义务教育阶段学校上学的农村户口学生）的学杂费，对农村贫困家庭学生免费提供教科书，并补助寄宿生生活费，同时对享受城市低保家庭、残疾人贫困家庭和重点优抚对象家庭子女在义务教育阶段上学的学生，以及特殊教育学生，同步享受“两免一补”政策，惠及全市40多万城乡学生，减免、优惠和资助资金额7 000.9万元，其中市县区财政筹集资金908万元。2007年“两免一补”政策进一步扩大范围，所有的农村义务教育阶段学生和县镇学校学生、城市学校就读的农村户口学生、家庭经济困难学生全部纳入“两免一补”范围。当年全市439 377人次享受免杂费和免费教科书政策，51 987人次享受生活费补助，享受“两免”的学生覆盖面达到57.38%，“两免一补”共投入资金7 550余万元，其中，市级财政投入资金1 315.3万元，县区财政投入资金587.6万元。2008年秋季起城市义务教育阶段学生也将全部享受免学杂费政策。

其次，中等职业教育助学金政策全面实行。中等职业学校所有农村户籍学生、县镇非农户籍学生和城市家庭经济困难学生每人每年享受1 500元的助学金。2007年，国家和省级财政共下拨我市助学金830.25万元，我市11 070名学生每人得到750元的助学金补助；市财政对821名职业学校贫困生每生提供500元的助学金补助，共计补助41.05万元。

第三，免除外来务工人员子女借读费，保障外来人口子女接受义务教育的权利。目前在城区中小学就读的外来人口子女33 224人，占城区中小学在校生的13%，

3.为特困家庭提供住房和取暖保障。

2005年，对城市低保家庭住房情况进行了全面调查，制定了《兰州市廉租住房管理办法》，对低保对象中的住房困难户，采取发放住房租赁补贴、提供廉租住房等办法实施救助。2007年为人均住房面积8平方米以下的3 048户低保家庭按每月每户270元的标准发放廉租住房租赁补贴1 152万元；2008年又将廉租住房保障范围从最低收入家庭扩大到月人均收入400元以下的低收入家庭，经当事人申请，街道、区、市三级审核及区级公示，确认全市共有7 042户低收入家庭符合申请条件，其中48户为享受实物配租家庭，市政府将向6 994户低收入家庭发放廉租住房租赁补贴，其中四城区4 657户。这方面的近期规划是力争在2009年前，解决好人均住房建筑面积8平方米以下家庭的住房问题，从2010年开始，着手解决人均住房建筑面积10平方米以下最低收入家庭的住房问题。在为住房困难户解决住房问题的同时，2006年，政府又对集中供暖的城市低保家庭、下岗失业人员家庭实行一次性优惠补贴。共投入补贴取暖费40余万元。今后，政府将通过设立取暖费保障基金，采取优惠补贴等形式，将取暖费救助范围从集中供暖的低保家庭扩大到所有的低保家庭。

（三）实施各种临时救济措施

1.建立临时物价补贴政策。为应对物价上涨对低收入居民的影响，从2007年8月份起，为城市低保对象每人每月发放临时物价补贴15元，10月份起将补贴标准提高到25元，11月份起提高到28.5元；从2008年元月起，提高到43元；7月份起提高到58元。2008年1—6月份共计发放物价补贴3 156.5万元。

2.完善救灾救济制度。一是建立健全灾害救助应急机制，完善了自然灾害救助应急预案。抓好救灾救济探视、救灾值班、救灾款物管理使用、“三缺户”核查、灾情信息上报等五项制度的落实，提高了救灾工作的实效性。二是积极开展灾民救助工作。如2007年全市部分乡镇遭受了较为严重的干旱、冰雹、洪涝和山体滑坡等灾害，全市积极开展抗灾救灾工作，积极争取上级救灾资金，分两次下拨救灾资金710万元，市、县区列支救灾资金269万元，救助灾民26万人次，保证了受灾群众基本生活不受影响。三是抓好救灾款物发放管理。全面落实救灾资金“专户管理，封闭运行”制度和核销制度，严格按照规定时限及时足额拨付到位，确保了救灾款全部用到受灾群众的救济上。同时对农村计划生育特困家庭在救灾款物上给予重点倾斜和救助。

3.开展流浪乞讨人员救助。进一步完善救助网络，实施分类救助，特别是加强了对危重病人、精神病人以及残疾人的救助，加强了对流浪未成年人的救助保护，2007年市救助站为符合条件的4 178名人员提供了救助。

4.积极开展就业援助。积极支持和鼓励困难群众特别是城市低保人员就业，优先落实各项帮扶政策，优先提供就业培训和职业介绍。做好农村低保与劳动再就业、扶贫开发工作的衔接，引导、支持低保对象克服对低保制度的依赖心理，通过各种途径增加收入，走出困境，达到自强自立，从根本上解决他们的基本生活保障问题。

另外，在广泛构建城乡社会救助体系的基础上，兰州市还积极做好慈善救助。2006年全市共接受捐助慈善基金298万元，用于大病救助、救灾、扶贫、助学和社会福利事业的设施改造。2007年各级政府和社会组织累计向城乡困难群众发放扶贫救助钱物930余万元，全年市、县区、街道、社区四级经常性社会捐助接收网络共接收到捐助衣物7.37万件，全部用于帮助灾区和对口支援地区受灾群众安全过冬。各级政府和社会组织累计向城乡困难群众发放救助金1 020余万元。

（四）总体成效

自1997年我市实施城市居民最低生活保障制度以来，我市的社会救助体系逐步建立完善，救助内容不断丰富，救助范围不断扩大，社会救助对象人数成倍增加，社会救助效果显著。目前，兰州市以低保制度为核心的社会救助体系已覆盖到全市17万困难群众的基本生活、教育、医疗、住房、就业、法律等各方面，使兰州市城乡困难居民“老有所养”、“病有所医”、“失有所靠”、“弱有所助”。在保障困难群众基本生活的同时，救助水平也在逐年提高，困难群众也享受到了经济社会发展的成果，生存和发展条件得到有效改善。

三、兰州新型社会救助体系建设中存在的问题

（一）政策层面存在的主要问题

1.帮扶救助政策均与低保“挂钩”。我市在建立城乡最低生活保障制度的基础上，又先后出台了就业、医疗、教育、住房等帮扶救助政策。这些专项帮扶救助政策均与低保“挂钩”，一些收入略高于低保标准的低收入家庭在遇到大病等突出困难时难以得到有效救助。这就使一部分低保人群享受了多种救助，而一些在某方面有真正困难的居民得不到应得的帮助，也促使一部分“低保边缘户”千方百计要求进入低保行列。

2.帮扶救助体制尚未理顺。我市分别由民政局、教育局、卫生局、劳动和社会保障局、总工会、残联、集中供热办、慈善总会等部门，根据不同社会需要对城乡困难群体实施社会救助。因此，各项救助之间缺乏衔接。这就影响到将有限的社会救助资源用在最需要帮助的救助对象身上，扩大社会救助的覆盖面。就政府组织而言，城乡困难群众的救助工作是一项复杂的系统工程，涉及政府部门、非政府组织和群众等方方面面，虽然我市规定由民政局统筹全市的社会救助工作，但截至目前这方面还没有完全理顺，影响到实施社会救助的效率和效果。

3.低保制度及救助政策存在制度歧视。我市最低生活保障制度及专项救助政策设计实施主要是以户籍为依据，城乡二元化蔓延到社会救助领域，有悖社会救助城乡一元化的初衷。那些进入城市的农民工因没有户籍，无法获得或只能获得有限的社会救助和社会福利，有失社会公平正义的和谐原则，人为地扩大了不同社会阶层、不同利益群体之间的矛盾，形成了不稳定、不和谐的社会因素。

（二）实践层面存在的主要问题

1.救助标准和救助水平偏低。社会救助资金是构建新型社会救助体系的物质基础。由于兰州市经济基础薄弱，市及区县财力有限，预算支出结构不尽合理，慈善公益捐助事业发展相对滞后，导致了社会救助资金投入不足，缺口较大，成为制约提高社会救助层次和水平的瓶颈因素。

2.社会救助工作人员有限。社会救助工作政策性强、覆盖范围广、救助项目多、救助对象庞杂。而基层从事社会救助工作人员有限，人员流动变化较大，新介入社会救助工作的人员政策水平和业务素质还有待于进一步提高。这就影响了社会救助政策的落实和社会救助工作的质量和效率。虽然2007年以来为全市336个社区配备了370名社区低保专干，但农村村民委员会依然缺乏社会救助工作人员。

3.资格确认难度较大。低保人员收入的隐性化及对生活困难群众救助内容不断增多加大了低保工作动态管理的难度，当今社会人户分离现象日益突出，也增加了收入和就业情况核实的难度。还有一些被救助对象不能正确理解社会救助政策，采用隐报、瞒报等手段掩盖实际家庭收入，抵制基层民政部门和社区救助工作者的定期随访和家庭收入审核工作，影响了社会救助工作的正常开展。

四、完善兰州市新型社会救助体系的对策建议

根据上面的分析，要加快构建我市以低保为基础的新型社会救助体系，营造一种稳定和谐的社会环境和正常生活秩序，推进和谐兰州建设，主要应采取以下对策措施。

（一）健全社会救助管理体制

1.加强社会救助工作的组织领导。应建立健全市及区县两级由政府分管领导任组长，民政、财政、发改委、教育、劳动保障、卫生、审计、监察等部门组成的新型社会救助工作领导小组制度，统一管理、组织、协调低保为基础的新型社会救助工作。要把以低保为基础的新型社会救助体系建设纳入市及区县经济社会发展规划，摆在各级政府重要议事日程上，不断增加社会救助资金投入，建立与经济社会发展水平相适应的社会救助资金筹措和稳定增长机制，合理确定我市城乡帮扶救助对象、帮扶救助项目和帮扶救助标准，完善帮扶救助政策，整合社会救助资源。要明确市、区县、街道(乡镇)、居委会(村委会)社会救助职责，各尽其职，相互配合，尽快形成政府主导、部门配合、社会联动的新型社会救助组织管理体制，使我市社会救助工作逐步走上规范化、制度化、法制化轨道，不断提高我市社会救助管理和服务水平。

2.加强社会救助队伍建设。必须选配政治素质好、业务精、群众观念强的干部充实到社会救助工作队伍，加强社会救助力量。要将基层社区救助工作列为公益性就业岗位，根据救助对象户数和工作任务量，合理配备社区救助工作人员，按照属地管理的原则，所需人员经费列入同级人民政府财政预算，确保社会救助工作的正常开展。同时，各有关部门还要组织社会救助专职人员进行定期培训，建立并实施持证上岗制度，促使广大社会救助工作者牢固树立“亲民、爱民、为民”的观念和服务意识，不断提升我市社会救助工作者的政策水平和业务能力。

3.加强社会救助工作的监管。要切实保障社会救助资金的合理使用，实现动态管理下的应保尽保、应退尽退，基层民政部门和街道(乡镇)、居委会(村委会)在实施社会救助工作中除坚持政策公开、金额公开、保障对象公开的原则外，社区救助工作人员要强化责任意识，克服各种困难，排除各种干扰，定期随访被救助对象，认真复核他们的家庭收入。各级民政部门要经常检查社会救助资金的使用情况，定期做好清理、对账工作，并积极配合财政、审计等部门对保障资金的使用情况进行监督、检查，对那些徇私舞弊、弄虚作假者，应通过法律手段严加惩处，确保我市社会救助工作健康有序开展，不断开创我市社会救助工作的新局面。

（二）完善城乡最低生活保障制度

1.进一步规范程序、规范管理。要切实做到公平、公开、公正地实施低保救助，必须进一步加强低保救助程序建设，要及时总结经验不断完善城乡最低生活保障制度。近年来我市城乡低保工作愈加规范，但仍然存在一些问题，主要是低保家庭收入核算难。在推行城镇低保“民主评议、阳光管理”制度的基础上，需要出台城乡最低生活保障收入计算办法。要在乡镇设立专门机构，配备专职工作人员并加强培训。对工作中弄虚作假、优亲厚友、将不符合条件的人员纳入保障范围或不按规定公布（公示）申报和发放情况的，视情节严肃处理。

2.建立低保资金筹措和保障标准调整机制。各级政府要切实负起最低生活保障资金来源主渠道的重任。财政确有困难的区县，市级财政要加大转移支付的比例，落实最低生活保障资金，为保障城乡困难群体的基本生活和权益奠定坚实的物质基础。建立健全与我市经济社会发展和物价上涨水平相适应的救助资金筹措和最低保障标准科学测算、确定、调整机制，使最低生活保障标准既能保障我市城乡低保居民的基本生活，又能促进有劳动能力的低保救助对象再就业，消除低保户的“福利依赖”，减轻政府的财政负担。

（三）扩大专项帮扶救助政策实施范围

1.加大就业创业扶持力度。要尽快使下岗失业人员摆脱贫困境地，减轻他们经济、社会和心理方面的压力，应加大对有劳动能力城乡困难群体就业、创业的扶持力度。各级政府要着力帮助大龄失业人员、“零就业家庭”、就业困难人员就业，千方百计扩大他们的就业领域，拓宽就业渠道，增加就业岗位和就业机会，帮助他们增强再就业能力，提高他们就业再就业的质量和稳定性。从我市具体实际出发，主要应采用税收减免政策和社保补贴政策，鼓励服务型企业吸纳更多的下岗失业人员;运用小额贷款政策，鼓励下岗失业人员自谋职业、自主创业的积极性，支持创业式就业；运用就业服务和培训补贴政策，提高服务水平和培训质量，增强下岗失业人员再就业和创业能力；扩大公共投资规模，开发公益性就业岗位，鼓励用人单位安置大龄下岗失业人员就业；要健全职业技能培训制度，增强专为下岗失业人员再就业服务的职业介绍机构和培训机构的工作力度，促进下岗失业人员再就业。

2.扩大实施医疗救助政策范围。要确保城乡困难群体享有基本医疗权益，满足城乡困难群体基本医疗需求，破解城乡困难群体看病难的问题。应随着经济发展、政府财力的增多，不断增加医疗救助资金投入，将医疗救助对象在城乡低保居民的基础上扩大到“低保边缘户”和因种种原因没纳入基本医疗社会保险、新型农村合作医疗实施范围的城乡困难群体。逐步取消病种、定点医院的限制，医疗救助病种范围应从重大疾病扩展到医疗费用支出较大的其他慢性病、多发病和常见病。要逐步提高我市城乡困难群体的医疗救助标准，且要探索建立由政府出资向商业保险公司为医疗救助对象购买大病医疗保险的制度，进一步解决城乡困难群体患重大疾病无力医治的难题，使我市城乡困难群体都能获得良好的医疗救助和医疗服务。

3.完善教育资助政策。要切实保障城乡困难家庭子女享有接受教育的权利，防止城乡贫困家庭的贫困代际传递。各级政府要加大对困难群体子女就学帮扶力度，除“两免一补”政策，要实施对城乡特困家庭的高中生适当减免学杂费、提供必要的学习和生活帮扶制度。建立以国家助学贷款为主，奖学金、勤工助学金、特殊困难临时补助和学费减免为辅的助学体系，切实减轻城乡困难家庭的经济负担，真正解决困难家庭子女失学、辍学问题，确保全市困难家庭子女都能受到良好的教育。同时，还要广泛动员社会各界力量，提倡和鼓励富裕阶层和全社会积极开展多种形式的捐资助学。

4.加大住房援助力度。各级政府要进一步增强工作主动性，尽快缓解和消除城乡贫困群体的住房困难。增加住房援助资金投入，加大廉租住房建设规模，扩大廉租住房援助对象，切实保障城镇低收入家庭的基本住房需要。对老、弱、病、残等特殊困难群体，应实施更为优惠的住房援助政策改善他们的居住环境和居住条件。要加大经济适用房建设用地规模，减免经济适用房土地出让金和基础设施配套等费用，降低经济适用房建设成本，控制经济适用房套型面积，切实解决城镇低收入困难群体的住房问题。各级政府还要对住房困难、无建房能力的农村低保户和特困家庭实施帮扶建房，逐步改善他们的居住条件和居住环境。

（四）健全和完善应急救助体系

1.编制完善应急救助预案。为弥补最低生活保障制度和专项帮扶救助政策的遗漏，有效地预防和妥善处置突发事件，提升我市应急救助能力，使受灾群众及时得到救助，市及区县政府有关部门及街道（乡镇）党委和政府要强化风险防范意识，深入查找可能发生突发性事件的风险源，以此为依据编制并完善市及区县及街道（乡镇）突发性事件应急救助专项预案，明确应急救助预案启动程序、救助环节、责任主体、救助保障措施或救助联动措施，使应急救助预案具有针对性、科学性和操作性，形成较为科学、完善的应急救助预案体系，更好地指导突发性事件应急救助工作。

2.提高突发性事件应急救助能力。为切实把各项应急救助预案落到实处，要健全完善以救灾工作分级管理、紧急救援为核心、生活救助、恢复重建等为主要内容的应急救助管理体制。要按照人口比例合理确定应急救助资金，纳入同级人民政府财政预算，并随着我市经济发展、市及区县政府财力的增强逐步增加应急救助资金投入。要加强救灾物资仓库基础设施建设，合理储备救灾物资，形成市、区县及街道（乡镇）相互支持、相互补充的救灾物资储备网络。要充分应用信息技术，逐步建立以信息为平台，以预案为依据，以救灾流程为基础的覆盖全市城乡的应急救助管理信息系统，尽快实现灾情收集、统计、上报的电算化，大大提高应急救助管理的科学性和准确性，切实提高突发性事件应急救助能力，确保我市城乡受灾群众获得及时救助。

（执笔人：房先平　李健　屈雷刚　范鹦）