舆论民主下的公民参与

二、舆论民主下的公民参与

公民参与政府决策是民主政治的首要基准,也是舆论民主的目标之一。美国政治学家卡尔·科恩强调:“民主是一种社会管理体制,在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”^[19]公民参与也是形成舆论和建立社会共识的基本途径,“对舆论分布状态的感知,不仅会影响个人立场、社会决策以及意见的公开表达,而且,会影响人们从事各种政治行动的意愿。换言之,对多数或少数意见的知觉,不仅会影响人际表达和意见交换,而且会在更一般的意义上抑制或约束公民参与。”^[20]

舆论与公民参与是天然地联系在一起的。没有充分的公民参与,就不会有规范意义上的公众舆论。“公民参与是一种公民权力的运用,是一种权力的再分配,使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的公众,其意见在未来能有机会列入考虑。”^[21]社会公共事务由民众讨论决定,公民平等行使政治权利,使社会充满生机与活力。当公民、知识精英和公共政府在商议和沟通中相互影响时,公众舆论将得到持续不断地修正和提炼,经过精英过滤的公众舆论与积极的公民参与相结合的政府决策,是值得信赖的。实际上,公民直接参与的舆论行为,是一种未经过滤的人民声音,尽管它不完美,但却具有孕育和发现真理的属性。对这种不完美的容忍和保护,正是舆论民主制度的标志之一。

现代意义上的公民参与已经不是直接民主意义上的人民统治。代议制共和政体解决了现代民族国家疆域辽阔、人口众多的管理问题。代议制民主就是“为达到政治决定的一种制度上的安排,在这种安排中,某些人通过竞取人民选票而得到做出决定的权力。”^[22]在民主国家中,决策过程面临着两个方面的要求:一是追求效率,二是对不良倾向控制的能力。人们一方面希望政府在政策制定过程中提高其科学性,另一方面希望政府能够满足民众的多种要求。代议制或间接民主并未放弃公民对政府决策的实际影响,只不过要通过定期选举制来实现,而不是公民直接参与。公众舆论对政策进程的影响表现在议题设定、协商、批准和实现四个阶段,对议题设定和批准这两个阶段的影响是直接的,而对其他两个阶段的影响是间接的。

公民参与不能对所有决策过程都会产生积极的效果。对公民参与的批评一般集中在三个层面,即代表性问题、工作绩效问题以及公共政策质量问题。公民参与往往是伟大设计的开始,但它经常演变为日常的讨价还价。公民缺少专业知识,对政策形成的程序不熟悉,只是在情感上参与一些事物,而不是理性地提出批评,其结果使决定达成的时间延长,冲突可能升级。

究竟需要多少公民参与,公民参与以什么形式、在什么环境下以及怎样影响公共政策?在这些问题上,公民参与的支持者和反对者有着同样的困惑。在太多的公民参与和太少的公民参与之间找到一个适宜点,体现了公民参与面对的最大挑战。但无论如何,舆论民主的过程也就是决策者不断听取民众意见并使之转化为政策的过程。在代议制民主下,精英民主与公民参与都是舆论民主的形式,精英主义和多元主义的民主都含有价值,一个准确的图景应该是二者的有机结合。

公民通过参与和讨论政策形成一致的意见,是个人意见激活公众舆论的典型写照,显示出舆论的固有特征。黑格尔指出:“个人所享有的形式的主观自由在于,对普遍事务具有他特有的判断、意见和建议,并予以表达。这种自由,集合地表现为我们所称的公共舆论。”^[23]若个人意见得到公开发表,并且牵涉到公共问题,它就可能成为舆论。

在代议制民主制度下,公民参与具有三个特征:1.不直接支配公共权力;2.采取非官方的途径和方式;3.其力量主要来源于公民广泛的数量对于决策者的压力^[24]。显然,政策信息和决策过程的公开,是保证公民有效参与的前提。在民主制度下,每个人都需要知道有关事实,而且知道他们需要知道的事实,民主反对信息传播的任何限制。公民把获得正确的知识,训练自己能写会听及发表合理的意见当作义务,在其他政体下是不会出现的。公共事务既然是每个公民的事,公民必然会更有兴趣,他们会争取知道更多的知识与信息。民主与民意都处于发展进程之中,民主愈发展,个人知道的信息愈多,意见愈能通畅地表达,民意愈可顺利地形成。

20世纪90年代,美国公民新闻运动(也称公众新闻运动)把普通公民从“局外人”变成了“局内人”,也把公民参与提高到一个新的水平。这场运动“在沟通社会信息、化解社会矛盾、维护美国社会稳定发展方面,美国新闻界的‘公共新闻’理论及其实践的确起到了一定的积极作用。”^[25]美国白宫网页自1994年开通,几十万份政府文件上网,每天有上万人光顾该站点以获取自己所需的信息。俄亥俄州建立了世界上第一个电子市政厅,通过双向通讯系统,公众可以真正参加议会、参与讨论、发表演说,电子民主、远程民主、网络民主、数字民主或塞博民主等概念,在西方世界不胫而走。