公民怎样参与民主决策

管理的发展过程是其服务性不断增强的过程

二、管理的发展过程是其服务性不断增强的过程

管理随着社会的发展而不断发展，在把管理看做服务的一种高级形态的前提下，我们需要研究其服务性是如何变化的。

（一）管理的民主水平反映管理的服务水平

在对管理的服务性发展状况进行考察之前，我们必须找到适当的考察方法，这样一种方法既要满足我们对于管理的服务性发展状况进行考察的方便性的要求，又要满足我们对于管理的服务性发展状况进行考察的科学性的要求——管理的民主水平符合此要求。

首先，管理的民主范围反映管理的服务范围。(www.guayunfan.com)管理的民主范围是指能够参与组织管理决策的成员所占的人数比例。只有在组织中拥有决策权的人才能真实地表达自己的需求，也才能接受到管理的服务。历史上确实存在不给予被管理者民主权利而又宣称能实现被管理者利益的政治统治方式和组织管理方式，但这些方式最终都演化为独裁统治的工具。而且，民主除了作为决策或管理公共事物的工具外，其本身就是人的一种需求。民主同自由、平等及正义等基本人权概念一样具有同等的地位和属性，是人的一种基本的社会需求。民主追求符合人性存在和发展的自然逻辑，民主内在地要求自由、平等及正义。承认自由、平等及正义对于人类具有永恒的普遍价值，就要承认民主本身也具有同样的终极性价值。不满足人们对于民主的需求而宣称能够为被管理者进行全面服务的说法都是虚伪的命题。

其次，管理的民主内容反映管理的服务内容。

管理的民主内容指管理中民主活动所指向的对象的状况，这一状况说明了民主所能实现的组织成员利益的状况。例如，人们对于自由与平等的追求必须通过民主才能实现，正如有学者所说，“政治改革的首要目标无疑是发扬民主，即建立高度民主的政治制度，使人民群众能够享受到充分的自由与平等权利。”[6]

最后也是最重要的，民主是实现管理的服务性，在科学化和人性化两方面保证管理良性发展的不可替代的基本制度。

一方面，民主在管理的科学化发展方面发挥巨大作用，从而保证管理服务性的实现。民主可以实现拥有广泛的决策来源，并且保证大多数组织成员认可最终的决议并投入积极的行动中，这些都是管理实现科学化的基础。事实也证明，“拥有民主政府的国家，一般会比非民主政府的国家更为繁荣。”[7]另一方面，民主在管理的人性化方面发挥不可替代的作用，从而保证管理服务性的实现。正如罗伯特·达尔（Robert A.Dahl）所说：“民主保证它的公民享有许多的基本权利，这是非民主不会去做、也不能做到的。”[8]这里所说的公民不仅仅指国家公民，还包括企业公民等成员，实际指组织的成员。并且，“民主有助于避免独裁者暴虐、邪恶的统治。”[9]“民主有助于人们维护自身的根本利益。”[10]“民主较之其他可行的选择，可以保证公民拥有更为广泛的个人自由。”[11]民主的以上优点使得民主成为人性化管理中不可替代的基本制度，“民主较之其他可行的选择，能够使人性获得更充分的发展。”[12]

管理的民主程度在范围和内容上都对管理的服务程度进行表征，因此，我们可以通过对管理的民主水平的考察来实现对管理的服务水平的了解。

（二）管理的民主水平是不断提升的

1.民主及其实现形式

民主可直接理解为由人民统治，但对于民主的统治方法以及“人民”的构成范围有许多不同的观点，这使得我们在对民主分析的时候必须进行深入地考察。

总的说来，民主的实现形式分为直接民主和代议制民主。直接民主指人们直接投票决定政府政策的制度。例如决定是否接受或废除某种法案。之所以称为直接是因为决策的权力直接由人们所行使，而不经过任何媒介或代表。代议民主指人们并非直接投票决定政府政策，而是选出民意代表来参与政府实体或议会。民意代表可能是由全体选民选出（如比例代表制）或代表特定的区域（通常是依据地理划分的选举区），一些制度则混合了这两种方式。许多代议民主制也结合了一些直接民主的成分，例如公民投票。

2.民主的性质

根据马克思主义理论，民主具有如下的性质：

（1）民主取决于经济基础

马克思认为，“民主这个概念，每次都随人民的变化而变化，因此它没有帮助我们前进一步”[13]，资产阶级民主“不过是每三年或六年决定一次，究竟由统治阶级中的什么人在议会里代表和压迫人民”[14]。马克思强调了民主是由其经济基础所决定的，“（民主的）性质并不取决于这个名称，而是取决于经济基础”[15]。

（2）民主具有阶级性

马克思认为，“只要是不同的阶级存在，……就只能说阶级的民主”[16]，现代民主“不管它的形式如何，本质上都是资本主义的机器”[17]。

（3）民主具有实现公共利益的价值

马克思在揭示民主的阶级性的前提下也肯定了公共管理、公共秩序对于国家民主的根源性和基础性。马克思认为，“一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能”[18]，“都十分清楚地知道自己首先是河谷灌溉的经营者。”[19]

3.民主的类型与发展

民主在很长一段历史时期都被视为政治专有的概念，但是随着社会的发展和人们对于民主理解的全面化，经济民主和社会民主也越来越引起人们的重视。

（1）政治民主

政治民主指在特定经济关系和利益关系的基础上，保障公民权利得到平等实现的政治形式。在阶级社会中，政治民主表现为以特定阶级利益为基础，平等实现统治阶级成员政治权利的国家形式。一般认为民主政治包括以下内容：

第一，选举。现代民主政治生活的典型方式是代议制，即民众无法直接掌握和管理政权，只能选择民众中的少数精英分子代行权利。因此，选举领导人是民主政治的第一个核心内涵。民主政治中的选举，必须满足三个条件。首先是自由选举，保障选举人的自由意志，不允许以任何方式强迫选举人。其次，定期更换领导人。再次，选举必须是选择行为，即选举人在两个以上候选人中选择一个。只有一个候选人的选举，只是推举或拥戴行为，而不是真正意义上的选举。这就意味着，两名以上的候选人必须竞争同一个职位，选民从中选择一名候选人。总之，选举是体现“主权在民”的最为重要的环节。

选举是民主的主要形式，民主很大程度上要靠选举来实现，但选举并非民主的唯一形式，把选举等同于民主是一种机械的理解。为了标榜民主而把有关的一切程序和活动都规定为选举的形式，实际上又不能真正实行，其后果可能导致民主流于形式而失去实质，成为假民主。 民主的本质应是人民大众有充分的决定权，而决定权既可以用“肯定”即选举来行使，也可以用“否定”即罢免来行使。只要这两种决定权有一种得到真正行使，就是有充分的民主。

第二，各政治主体的专门化、自主化及其相互关系的制约化。从横向上看，政党、行政、立法及司法等政治机构是独立机构，即专门化了的、角色边界清晰而明确的、互不相属的结构。从纵向上看，不同层级的政治机构都是相对自主的机构，而不是只听命于上级机构的下属机构。横向的和纵向的各政治机构之间是相互制约的互动关系，而不是某一特定政治机构控制或支配其他政治机构的单向影响关系。

第三，不同意见的合法化。民主是共同体成员以普遍认同的程序和规则为依托，和平地解决利益冲突，使得各利益主体追求利益的积极行为得以持续进行的制度安排和实际行为过程。因此，按特定程序，自由发表任何不同意见是民主的根本。同时，不同意见的合法化，是自由、平等的选举和各政治机构之间纵向的和横向的制约关系得以实际运行的根本保障。三权分立，是西方资本主义国家的基本政治制度，主要内容是：立法权、行政权和司法权相互独立、互相制衡。三权分立制度的理论基础是17～18世纪西欧资产阶级革命时期英国资产阶级政治思想家洛克和法国资产阶级启蒙学者孟德斯鸠提出的分权学说。这一学说基于这样一个理论前提，即绝对的权力导致绝对的腐败，所以，国家权力应该分立，互相制衡。资产阶级的思想家们希望据此建立一个民主、法治的国家。英法资产阶级革命和美国独立战争以后，三权分立成为资产阶级建立国家制度的根本原则。

（2）经济民主

相对于政治民主，经济民主是一个较新的概念，下面就经济民主的主要观点做一个考察。

乔·萨托利（Giovani Sartori）认为经济民主“指这样的民主，它的政策目标是重新分配财富并使经济机会与平等化。这样理解的经济民主可以是政治民主的补充，也可以是政治民主的简单扩大。”[20]他又从工业民主的视角对经济民主进行定义，“这时它较少指财富的平等或接近平等的，而更多地指劳动者对经济的控制。在这方面经济民主是由经济生产过程的控制权的平等构成的。”[21]萨托利关于经济民主的第一个定义是对结果的说明，第二个定义是对过程的说明。前者强调目的，是财富的平等；后者强调手段，是经济生产过程控制权的平等，二者组成一个统一的整体。

奥塔·锡克（Ota Sik）认为，在资本主义经济发展中已经社会化的工人同少数权力精英的决策之间的矛盾正在增大，而要解决这一矛盾，“必须从经济民主化的新办法中去寻找，不但要维护政治民主，而且要使之扩展到经济中去，才能实现广泛阶层人民群众的真正利益和发挥他们的责任，这代表着一种决定性地深入每个人的生活的发展，这就是说，一小批精英人士不应当决定影响广大群众生活的一切事务，广大群众必须掌握切实的办法和手段来研讨可供选择的发展可能性，其中应当包括全社会的广泛的政治讨论[22]。”锡克认为要实行“全社会对未来的经济发展进行民主决策，在此过程中，至今被小小的权力阶层所享有的责任可以转移给人民的最广泛阶层。”[23]

戴维·施韦卡特（David Schweickat）认为经济民主是一种带有非集中化特点，“车间民主”的市场社会主义是资本主义的替代方案，它可以保证更高的效率、更合理的及更多的平等、民主和富有意义的工作：“我的这种模式的社会主义，即企业由工人管理、社会调控的市场社会主义，是资本主义最合理的替代性体制。当然，就像所有的经济模式，此模式是被程式化、被高度简单化了的，但它确实突出了一种在性质上既不同于中央集权，也不同于资本主义经济的经济秩序的基本结构特征。我们称这种‘理想模式’为‘经济民主’。”

罗伯特·达尔（Robert A.Dahl）认为，公司管理机构制定的决定和政府制定的决策在一些重要的方面极为相似，公司应像国家那样被看做是一个政治体系，在这个体系中，存在治理者与被治理者之间的权力关系。公司中管理者与被管理者之间的关系应满足政治民主过程的标准。工人有资格、有权利对公司进行民主控制，他们是有资格对公司实行民主管理的“企业公民”。“如果在国家治理中民主制度被证明是正当的，那么，它在经济企业的治理中也是正当的。而且，如果在经济企业的治理中不能证明民主是正当的，那么不能看到在国家治理中民主何以正当。”[24]达尔认为民主自治企业一个至关重要的特征是：满足平等投票的标准，企业中每个受雇佣的人都有资格拥有一票或仅有一票的权利。企业由市场和外部民主政治的控制来设定民主的限度，企业内部的员工作为企业公民，依政治民主过程中的平等选举原则，一人一票行使权利并参与治理公司，公民有充分的机会表达个人偏好，知晓企业事务并最终对企业事务有决定权。企业公民除了决定工资和剩余收入的分配以外，他们还有权利根据制定的原则决定多少作为再投资基金、多少作为积累基金等，建立企业内的医疗、养老等制度体系等。企业公民共同决定公司的治理方式，是单独由他们集体管理还是把一部分权利委托给经理人，以及如何制约经理人为所有企业公民服务；企业公民以集体利益为出发点，决定企业的投资方向；企业的管理体系是开放的，每个企业公民关心企业的具体运作规则，积极出谋划策，包括对企业管理制度管理机构的设计；整个企业注重企业公民的知识技术更新、发展教育和完善培训；在一定程度上，集体利益高于个人利益，但工人仍可以通过发出呼吁或选择辞职影响企业的决策。最重要的是，民主治理企业不再以股东利益的最大化为目的，而是以职工利益的最大化为目的。由少数人享有企业所有权到企业公民平等占有财产，企业公民民主管理公司事务，将对社会公正和民主做出重大贡献。

经济民主的本质在于：其一，经济民主是政治民主在经济领域的扩展和延伸，它将民主的原则和程序化作经济领域的管理手段或管理手法；其二，经济民主在于追求经济权利的平等，但并非仅仅指一种制度，它更多地是指经济领域的管理；其三，经济民主更加强调经济主体的主体性，它要求废除在传统社会中的“臣民”意识和人身依附关系，追求以契约自由和主体平等的经济秩序。

（3）社会民主

社会民主的兴起与公民社会的兴起是密不可分的。公民社会可以分为两种：一种认识建立在国家和社会的二分法基础上，指的是独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及与之相关的一系列社会价值或原则。另一种认识则建立在国家－经济－公民社会的三分法基础之上，指的是介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。进入20世纪90年代以来，以三分法为基础的对公民社会的认识逐渐被大多数学者接受。

第三部门是私人组织、非营利组织和非政府组织的统称。在民主化的推动下，第三部门的发展势头很猛，为公民参与到关系自身利益的广泛的公共事务中提供了一条重要渠道。“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么，可以说，那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。”[25]

世界民主化浪潮，带来了整个社会民主的扩大、公民社会和第三部门的兴起，而公民社会与第三部门的蓬勃发展，反过来又加快了社会民主的扩大。“一个强大的、活跃的、参与式的公民社会将使国家更加负责任地行动并对公民的需要更快地做出反应，因此公民社会的成长壮大已经成为民主化的一个重要动力。同时，公民社会组织广泛参与到发展项目之中，可以极大地弥补国家能力的不足并促进以官民合作为特征的治理和善治。”[26]

社会民主的扩大，公民社会与第三部门的发展，从一定意义上来说，是一种“自下而上”的“自发的”民主进程。政府从社会中产生，也是基于民主力量的弱小才产生的，因此，政府产生后的根本职责就在于推进民主，包括推进政治民主、经济民主和社会民主三大方面。

民主从单纯的政治民主发展到经济民主、社会民主，其民主水平是不断提升的。按照马克思主义的观点，随着民主的水平、程度不断地提升、拓展，共产主义社会将是民主发展的最完善的形式，即国家形式的民主完全让位给社会民主，人民主权原则彻底实现，这也说明了社会民主的重要地位。

（三）管理的服务性随着管理民主水平的提升而不断增强

如果我们从广义的角度对管理进行理解，把政治民主、经济民主和社会民主看成是人们对于政治、经济和政治的管理方式，就不难发现管理的服务性是随着民主水平的提升而不断增强的。一方面，正如有的学者所说，“在现代社会，决策的数目在增多，决策的难度在增大，这一切意味着决策负担在加重。只要社会政治制度的决策负担在膨胀，民主将不是随意选择的事，而是社会进步的需要。”[27]社会的进步使越来越多的人参与到民主中来，使管理沿着为更多人服务的路径发展；另一方面，民主类型的多样化发展使人们在民主中得到的利益逐步增多，使民主在政治、经济、社会等方面都为人们服务，管理的服务的内容也得到不断的充实。总之，管理的服务性随着管理民主水平的提升而不断增强。