寻找互联网自由与网络文化安全的平衡点

二、共识：寻找互联网自由与网络文化安全的平衡点

2010年1月21日，美国国务卿希拉里·克林顿在华盛顿哥伦比亚特区新闻博物馆（Newseum）首次发表了关于“互联网自由”的讲话，她在讲话中四次提及中国，批评中国对网络信息的管制行为，并呼吁中国对谷歌及其他美国公司受到的网络攻击展开彻底调查。次年2月15日，希拉里在乔治·华盛顿大学再次就国际互联网自由问题，以“互联网的是与非：网络世界的选择与挑战”为题发表讲话。讲话中，她又多次提及中国政府对互联网的审查，并声称这些限制“将带来长远的代价，最终成为一个抑制增长和发展的绞索”。12月13日，希拉里参加了在荷兰海牙举办的互联网自由大会并作演讲，中国在这次演讲中依然没有能幸免于难，数十家中国公司加强网络自律的承诺被指责为“与政府对因特网的严格控制保持一致的戒律”。作为回应，2010年与2011年中国各类报纸杂志上发表的相关文章急剧增加，它们共同汇合成对希拉里指责的一种抗辩。一时之间，中美双方在“互联网自由”问题上的对立似乎不容置疑。

但如果冷静地审视这个问题，可以发现中美之间的距离却远没有看起来的那么遥远。在现实的互联网管理中，中国既没有站在互联网管制的极端立场，美国也没有放任互联网的绝对自由，实际上每个国家都期望在利用互联网自由来激发社会活力的同时也尽量避免过度自由对安全和秩序的冲击，即寻找互联网自由与网络文化安全间的平衡点。这不但表现在对“互联网自由”安全边界的普遍承认上，也表现在互联网规制手段在全球各国的普遍应用中。

（一）对“互联网自由”安全边界的普遍承认

对照希拉里的几次演讲与国内报刊杂志上的主流观点，可以发现双方在“互联网自由”问题上的观点有不少共同之处，“互联网自由”的安全边界得到普遍承认，具体来说双方至少在以下五点具有共识：

（1）如同所有其他技术一样，互联网技术是中性的，它既可被用于造福人类，也可被用来制造灾难。技术本身无法决定其正义性，关键还在于如何使用。就像希拉里在第一次关于“互联网自由”的演讲中所说：“现代信息网络及其支持的技术既可被用于行善，也可被用于作恶。”

（2）自由并非人类社会追求的唯一价值，公平、正义、安全、秩序等价值对人类社会而言同样意义非凡。

（3）基于（1）和（2），“互联网自由”并不意味着绝对自由，自由有其限度。希拉里在第一次关于“互联网自由”的讲话中指出安全应是互联网自由的界限，互联网自由并不意味着纵容网络犯罪，如利用“互联网招收恐怖主义分子或传播被盗窃的知识产权”，危害网络信息安全以及儿童色情和利用互联网贩卖妇女、女童的活动。2010年下半年的“维基解密”事件震动全球，“维基解密网站”发布了9万份美国对阿富汗战争文件，40万份美国对伊拉克战争文件以及25万份美国的秘密外交电报。于是，2011年希拉里在在乔治·华盛顿大学的演讲中着重强调了互联网自由也不应威胁机密保护，她认为在保护与捍卫自由开放的互联网时必须应对三项挑战，即寻找自由与安全、透明度与保密性、言论自由与宽容间的平衡点。实际上，对保密性的强调也是出自安全的考虑。

（4）将互联网打造成理性的公共空间，以促进民主讨论的进行，推动人类社会的进步是共同的目标。

（5）警惕政府过度管制对互联网自由的限制并不意味着政府面对互联网时应无所作为。政府、企业和公民个人都应在互联网发展中发挥积极作用。

正因为基于这些共识，中美双方在互联网规制的实践中也有一些共同之处：两国都通过立法等途径对互联网自由带来的共同社会问题进行规制，如恐怖活动、煽动暴力的行为、向儿童传播色情的行为、对著作权的侵害等。

（二）互联网规制手段的普遍应用

为了更清晰地分析中美两国在互联网管理上的共同点，分别对两国的互联网管理实践进行考察。

1.中国

中国在互联网管理中综合运用了法律、行政和行业自律的力量。

2000年到2010年期间，中国发布了20个管理互联网信息内容，即出于网络文化安全考虑的法律法规（具体参见表8‐1）。

表8‐1　中国互联网管理相关法律法规一览表（2000—2010年）

续表

由于中国并没有一个专门的行政部门负责互联网监管，所以不同的行政部门依据相关法律法规在互联网管理中肩负不同的责任。其中，工业和信息化部是电信与信息服务市场的主要监管者，负责网络运行和技术方面的管理。而在内容管理上，数字出版涉及的文化内容由新闻出版总署管理，数字电视、数字广播、数字电影中涉及的文化内容归广电总局监管，数字媒体中发布的演出、音乐等内容则属于文化部的监管范围。在新兴的动漫网游产业管理中，文化部负责动漫和网络游戏相关产业规划、产业基地、项目建设、会展交易和市场监管。国家广播电影电视总局负责对影视动漫和网络视听中的动漫节目进行管理。国家新闻出版总署负责在出版环节对动漫进行管理，对游戏出版物的网上出版发行进行前置审批。此外，政府行政部门还开展了一些专项行动，集中整治某类网络文化问题，如整治互联网低俗之风的专项行动等。

除法律和行政途径外，中国还成立了代表行业力量的自治组织——中国互联网协会。它成立于2001年5月25日，主要成员包括网络运营商、服务提供商、设备制造商、系统集成商以及科研、教育机构等的互联网从业者。协会下设13个部门，主要包括网络与信息安全工作委员会、反垃圾邮件工作委员会、行业自律工作委员会、互联网新闻信息服务工作委员会等。该协会为民间力量监管网络中的文化内容搭建了两个平台：一个是由行业自律工作委员会兴起的网络版权联盟；另一个则是互联网新闻信息服务工作委员会主办的“违法和不良信息举报中心”网站（net.china.cn）。后者于2004年6月10日开通，其宗旨为“举报违法信息，维护公共利益”。网站接受的举报内容主要分为三种：一是违法和不良信息，二是淫秽和色情内容，三是垃圾或非法邮件以及手机垃圾短信。

在具体的监管对象上，相关法律法规也作出了明确规定。

2000年9月25日，国务院颁布的《互联网信息服务管理办法》便规定了内容信息上的“九不准”，即不准反对宪法所确定的基本原则；不准危害国家安全，泄露国家秘密，颠覆国家政权，破坏国家统一；不准损害国家荣誉和利益；不准煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结；不准破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信；不准散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定；不准散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪；不准侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益；不准含有法律、行政法规禁止的其他内容。

2002年6月27日，新闻出版总署和信息产业部联合发布了《互联网出版管理暂行规定》。除了对互联网出版机构的前置审批外，《规定》还对出版内容做了具体规定。首先，涉及国家安全、社会安定等方面的重大选题在出版前需报新闻出版总署备案；其次，《规定》明确了互联网出版禁载的10项内容，即在《互联网信息服务管理办法》中的“九不准”外又增加了不得载有“危害社会公德或者民族优秀文化传统的”内容；第三，规定了以未成年人为对象的互联网出版内容不得含有诱发未成年人模仿违反社会公德的行为和违法犯罪的行为的内容，以及恐怖、残酷等妨害未成年人身心健康的内容。

2005年9月25日发布的《互联网新闻信息服务管理规定》在信息内容的范围设定上又增加了不准登载“煽动非法集会、结社、游行、示威、聚众扰乱社会秩序的”以及“以非法民间组织名义活动的”内容。

而违背社会主义精神文明建设的要求、中华民族优良文化传统与习惯以及其他社会公德的各类信息，包括文字、图片、音视频等也被界定为不良信息，要接受社会监督并受到行政管制^[16]。

2.美国

法律和行政规制也在美国的互联网管理中发挥重要作用。

美国是世界上拥有互联网法律最多的国家，迄今为止美国已制定了130多项与互联网相关的法律法规。这些法律法规分为两个层次：联邦立法和州立法。佛罗里达州于1978年通过的《电脑犯罪法》是美国最早的互联网法律。此后，有47个州相继颁布了《电脑犯罪法》，1981年还成立了全美电脑安全中心。1984年，美国国会通过了《联邦禁止利用电脑犯罪法》，这是一部联邦性质的互联网法律。三年后，国会又批准成立国家电脑安全技术中心，并制定了《电脑犯罪法》^[17]。联邦立法中关于互联网的专门立法主要有：《电信法》、《互联网免税法》、《1998年儿童在线隐私保护法》、《1998年数字千年版权法》、《反域名抢注消费者保护法》、《未成年人互联网保护法》、《反垃圾邮件法》等。

“9·11”事件以后，反恐成为首要任务，美国布什总统签署了《爱国者法》和《国土安全法》，政府行政部门和执法机在互联网管理中的权限有所扩大，它们被授予监控和屏蔽任何“危及国家安全”互联网内容的权力。美国的互联网服务商在调查机关要求下，有义务向美国政府提供用户的有关信息和背景，当局无需事先征得法院同意，即可监视电子邮件和互联网上的其他相关信息。

近几年来，奥巴马政府更是关注互联网问题，不但成立了“白宫网络安全办公室”、“全国通信与网络安全控制联合协调中心”以及“网络空间政策评估小组”，将维护网络安全纳入国家最高层面的战略考量，而且还全面实施《国家网络安全综合计划》，举行多部门协同演习应对各类网络威胁，并引入网络战概念。国务卿希拉里也设立了网络事务协调员办公室，以促进在网络安全和其他事务上的工作，并为国务院内部及与其他政府机构的合作提供便利。

2010年6月24日，美国国会参议院国土安全与政府事务委员会通过对2002年国土安全法案的修正案《将保护网络作为国家资产法案》。联邦政府在互联网规制上的权力得到进一步扩大。根据修正案的规定，联邦政府在紧急状况下拥有关闭互联网绝对的权力^[18]。

在管理范畴上，美国对互联网的规制已经涵盖到基础资源管理、国家安全、电子商务、网络犯罪、未成年人上网保护、个人隐私、知识产权保护、垃圾邮件等几乎各个互联网领域。以未成年人上网保护为例，自1996年以来，美国国会先后通过了《通信内容端正法》、《儿童在线保护法》和《儿童互联网保护法》等法律，对色情网站加以限制。根据《儿童互联网保护法》，美国的公共图书馆必须给联网计算机安装色情过滤系统，政府对建立网络过滤技术系统提供资金支持，以防止未成年人上网接触“淫秽、儿童色情和伤害未成年人的露骨描述”，否则，图书馆将无法获得政府提供的技术补助资金。法案还规定，任何因商业目的在互联网交流中导致未成年人接触有害信息者，将处以5万美元以下的罚款或被判6个月以内的拘禁^[19]。美国联邦政府中多个部门成立了专门机构或启动专门项目打击儿童色情犯罪。例如司法部就出资成立打击儿童网络犯罪特种部队，为各州和地方有关行动提供技术、设备和人力支持［3］。所以不难看出，美国联邦政府在互联网管理中也担当着十分重要的角色。

实际上，不仅中美两国对互联网进行适当规制，世界各国政府也都通过各种方式进行互联网管理。下面就简单介绍下其他国家的相关情况。

3.其他国家

从欧洲来看，英国、德国、法国、俄罗斯等国家在网络管理上各有特色。

如同中美两国一样，英国也先后设定了多项与互联网相关的法律，如《防止滥用电脑法》、《数据保护权法》和《隐私和电子通信条例》等。2009年，英国还出台了首个国家网络安全战略，成立了网络安全办公室和网络安全运行中心，旨在协调政府部门之间的关系，统一协调网络安全工作，监测网络空间安全。^[20]但更值得一提的是，英国的互联网行业自律组织在互联网管理中发挥了十分重要的作用。1996年，在英国贸易和工业部牵头下，内政部、伦敦警察局等政府机构与主要的互联网服务提供商达成了一份《R3网络安全协议》，并成立了互联网监看基金会。互联网监看基金会由来自互联网行业各方面的人士组成的董事会进行管理。加入基金会的各家网络服务提供商需对自己提供的内容进行审查，并对不适合青少年的色情等内容进行分级标注。此外，基金会还处理各种不良信息报告，发现不良信息的网络用户可以登录基金会的网站进行投诉，如经基金会调查认定确实为非法内容，则会通知相应网络服务提供商将其删除，并根据情况将问题移交执法机构处理。^[21]

德国在互联网管理上也将法律手段与行政手段并重。世界上第一部规范互联网传播的法律——《多媒体法》就是在德国诞生的，此后德国还先后制定了《电讯服务法》、《电讯服务数据保护法》和《数字签名法》，并根据网络传播发展的需要对《刑法法典》、《治安条例法》、《危害青少年传播出版法》、《著作权法》和《报价法》等及时进行修改完善，明确了什么是互联网上的不良信息、什么样的言论应受法律保护和什么样的信息言论应包括在法律制裁范围内。而且，德国还建立了措施严厉的执法队伍，保证法制的落实，规范互联网内容管理。德国联邦内政部是负责互联网信息安全的最高国家机构，重点防范有害信息及言论的传播。联邦内政部的信息技术安全局则主要负责解决网络安全问题，保证媒体传播信息的安全性；内政部下属的联邦刑警局则实时跟踪网上可疑信息，负责对信息网进行广泛调查；而“危害青少年媒体检查处”则专门负责识别和检查互联网信息内容，并随时运用技术手段确保未成年人无法接触和翻阅有害内容。此外，德国还依法设立了网络警察，负责监控有害信息的传播。刑事司法机关负责查找网上极端主义、恐怖主义活动内容及其传播者踪迹。^[22]

法国自2004年起也制定了一系列相关法规，如2004年，法国议会通过了《数字经济信任法》。2009年3月又通过了《内部安全行动法》，其中数项措施涉及网络管理，不但加大了打击网络犯罪的力度，而且要求网络运营商屏蔽网络黑名单中的网站，对内政部指定的IP地址进行内容过滤，《内部安全行动法》还扩大了警方的网络执法权。同年还颁行了《网络著作权保护法》，并成立了专门机构打击网络侵权盗版活动。在未成年人保护方面，法国修订了《未成年人保护法》以打击利用网络毒害未成年人的犯罪活动。^[23]

俄罗斯信息部2006年1月也根据当时的俄罗斯总统普京签署的总统令出台了有关法令，决定对上网行为实施监控，要求本国互联网接入服务商安装网络监控设备，为联邦安全局的工作人员设置网络监控后门^[24]。2010年底，俄国家杜马还通过了《保护青少年免受对其健康和发展有害的信息干扰法》。依据该法，各大网站被分级，俄境内网吧在2011年9月前被强制安装有害信息过滤系统。2012年7月，国家杜马和联邦委员会又先后通过了旨在限制网络非法内容传播的“网站黑名单法”。根据该法案，如果网站传播淫秽、鼓励自杀或自残、毒品等内容，有关部门可直接将网站纳入黑名单并将其关闭。^[25]

亚洲国家同样注重互联网管理问题。

韩国早在1995年就修改通过了新的《电信事业法》，将“危险通信信息”作为管制对象。2001年，韩国先后颁布“不健康网站鉴定标准”和《互联网内容过滤法令》，在法律框架内确立信息内容过滤的合法性。此外，韩国出台了《促进信息化基本法》、《信息通信基本保护法》、《促进信息通信网络使用及保护信息法》等法律。韩国广播通信审议委员会有权审核互联网上传播的不良和有害内容，并可要求互联网服务商或网站管理者进行删除或限制，对违法情节严重的责任人可处以刑罚或罚款^[26]。当然最值得一提的是网络个人认证制度在韩国的推行。2005年10月，韩国政府发布和修改了《促进信息化基本法》、《信息通信基本保护法》等法规，为网络个人认证制度提供了法律依据。2006年底，韩国国会通过了《促进使用信息通信网络及信息保护关联法》，规定韩国各主要网站在网民留言之前，必须对留言者的身份证号码等信息进行记录和验证，但网民在通过身份验证后可用网名发布信息以保护隐私。此后，在韩国两大门户网站DAUM和NAVER的带动下，韩国35家主要网站陆续实施了网络实名制。2008年之后，韩国政府进一步将实名制的适用范围扩大到日点击量超过10万的所有网站。除网站登录外，网络游戏同样推行个人认证制度。韩国未成年人使用网络游戏都要通过父母的身份证进行登录，以保障未成年人的网络游戏行为是处于监护人的监护之下。^[27]但作为一种管理方式，网络实名制的尝试似乎并没有发挥预想中的作用，所以在2012年8月23日，韩国宪法裁判所做出裁判，将修改相关法律，废除网络实名制。但废除实名制并不表示对网络中恶性言论和非法信息的不作为，而只是因为实名制的推行并没有在减少此类信息上发挥积极作用。

日本则在大多数网络论坛上采取会员制，会员有义务向ISP和版主提供详细、真实的个人信息，ISP和版主也有义务保护这些信息不被滥用和侵犯。而且日本各大新闻机构和报社一般不在其网络新闻中开设“评论栏”，网民只有到专门的BBS和网络论坛中才能发表匿名评论。这样，互联网上匿名信息的社会影响程度便得到了有效控制^[28]。

新加坡在互联网管理上实施准入制度。互联网服务供应商、内容供应商、政党组织、宗教团体和其他拥有政治、宗教内容的网站，都必须向新加坡媒体发展局申请许可证，保证遵从“互联网行为准则”，禁止出现破坏政治稳定和宗教团结的言论。而且网站如果提供政治或宗教问题讨论的公告板或论坛，也必须事先注册。此外，新加坡的《广播法》要求，网络服务供应商负有屏蔽某些特定网站的义务。政府有权要求供应商移除网站中宣扬色情、暴力、同性恋和种族仇视的言论。政府还鼓励服务供应商开发推广“家庭上网系统”，协助用户过滤掉不适宜看到的内容。^[29]

印度在互联网管理上最重要的法律是《信息技术法》，此外《刑法典》、《证据法》、《金融法》中也涉及互联网管理的相关内容。根据2008年修订后的《信息技术法》规定：印度的所有运营商必须与政府签订接受网络查封的协议；法律授予通信和信息技术部查封网站和删除内容的权力；查封申请将由内政部官员和法官组成的委员会联合审定；被指控的公司或个人在48小时内可以上诉；运营商如不协助政府依法查封或删除某些内容，将面临罚款的惩戒，并将获罪入狱，最高刑期可达7年；在互联网上故意使用恶意内容诋毁和伤害其他宗教和阶层的人，将被罚款并入狱服刑4年^[30]。

大洋洲的澳大利亚在互联网规制上也十分严厉。澳大利亚政府宽带、通信及数字经济部下属有一个名为“网络预警”的部门，专门为国内民众提供网络信息过滤服务。该部门不但负责审查网络信息，承担着为加入澳大利亚“国家过滤体系”的众多家庭提供信息服务和技术支持的工作，而且也要负责监管侵害版权的BT下载行为。澳大利亚政府还为教师、未成年人的家长及图书管理员提供网络安全的教育培训项目，帮助他们分辨出网上信息的真假优劣。^[31]

由上不难看出，对互联网进行规制和管理是各国政府在全球迈入网络社会时的共同选择，理性的政府和人民不可能放任互联网的绝对自由，寻找互联网自由与网络文化安全的平衡点才是基于理性的共识。可是，如果只有共识，希拉里对中国的指责又从何而来？中美双方的分歧何以解释？国际政治语境下的“互联网自由”与广义上的“互联网自由”又有何不同呢？下一部分的分析中将对此作出一些解释。