文书工作制度

文书工作制度_文书学教程

第五节　文书工作制度

文书工作制度指的是领导机关的文(秘)书部门在工作中产生的、正在办理或已经办理完毕而尚未立卷归档的一切收文、发文和其他书面材料的活动的总称。文书工作是党和政府的领导机关一项重要的工作，它的对象主要是公文。文书工作包括相互衔接的一系列程序，是一项政治性、政策性、机密性、科学性和时效性很强的服务工作。在新的历史时期，公文工作的主要任务，概括地讲，就是管好用活各类公文，高效优质地为领导决策和机关工作提供服务，重点在于“管好用活”。所谓“管好”，就是做到“一保三化”，即文书工作要达到规范化、制度化、科学化，保证党和国家机密的绝对安全。规范化就是将文书工作的诸环节程序化，拟定具体标准、规范和技术操作规程;制度化就是建立健全各项规章制度，如收发制度、借文制度、保密制度等;科学化就是对文书工作实行科学管理，结合实际引进自然科学和企业管理经验、方法，逐步创造条件，用现代化的设备和手段装备文书工作部门。所谓“用活”，就是要在文件规定的阅读范围内最大限度开发利用公文信息资源，充分发挥文件内在的效用，高效优质地为领导决策以及同级和下级机关服务。

文书工作制度一直与封建法律相结合，历代刑律中的《职制律》，多有明文对文书工作的程序制定严格的规定和限制，如有违反，要受到处罚。如《唐律·职制》有59条，其中关于文书工作的规定就有19条。《大明律·吏律》中也作了类似的规定。可见文书工作制度在我国古代也是以法律为保障的。

一、古代文书工作制度

我国古代文书工作的发展表明，古往今来曾建立过多项文书工作制度，包括已湮没的历史制度与继承沿用的现行制度、失败的制度与成功的制度。现举例说明如下:

1.封驳制度

我国自秦始皇建立君主专制下中央集权的封建王朝，皇帝拥有至高无上的权力，最高统治者精明或昏庸，直接影响国家治乱安危。统治阶级总结历史经验与教训，认识到为使皇帝的诏命体现整个地主阶级利益，就需要在政权内部对皇帝的旨意加以调节。封驳制度作为专制制度的补充物应运而生。封，是对所收皇帝诏命原文封还，示不执行。西汉初，丞相经常封还皇帝诏书。驳，则是进一步指出诏书中的错误，唐行三省制，中书省出诏，门下省驳正，尚书省施行。明代诏书如有失宜，由六科给路中驳正。

2.核稿制度

春秋时期，已有对文稿修改、审核把关的程序。清代地方衙署存世档案中，由书吏起草文稿上多留有幕友修改的字迹，审核颇严。中央各部衙署中，文书由书吏起草、修改、誊清，谓之呈堂稿;须当面对堂官(尚书、侍郎)朗读并附作解释、说明，称为说堂;经堂官、司官询问明白，审查通过，全文方才核定。

3.编号登记制度

汉尚书已建立对诏书登记、留底备查的制度。如汉武帝时，故相窦婴与丞相田蚡党争不胜，被系猜狱中，使昆弟子上书，言在景帝时曾受遗诏，遗诏曰“事有不便，以便宜论上”，以求解脱。为鉴验诏书真伪，朝廷“案尚书”，但“尚书之中无此大行遗诏”的记载，遂正窦婴之罪。南北朝时曾建立“朱销文簿”的制度。宋代出现发文编号的做法，文书以千字文编号，公文用印发出更须“以千字文”为号，并“编录为籍”，在外官司向枢密院投奏状须“用号书贴”。对文书的各项登记置“簿历”，州由签判、县由令丞掌管，监司则置“都簿以总之”。机关间往来行文，复文机关在复文中标明来文字号，可避免重述来文内容，凡“官司会问文书用字号者，于回报公文前朱书来号”。

4.拟办和批办制度

拟办是对收文办理所预拟的意见，一般由文书主管人员进行。明代内阁大学士为皇帝处理奏章，进行票拟，相当于古代的拟办制度。清代皇帝将所收奏章批结军机处拟旨，就属于古代的批办制度。

5.催办制度

古代是发文机关催促收文机关对文书办理、答复的制度，它包括办文程限(即办文周期)、催办方法、逾限处罚三方面规定。唐代公式令根据文书所述事项的大小、难易和传递途程远近，皆规定“程期”。如果对上级下达文书办理稽程，“常务计违一月以上、要务违十五日以上不报……”杖责二十;经发文机关催办，“符碟再下犹不报，常务通计违五十日以上，要务通计违二十五日以上……”杖责四十;经发文机关再次控办，“如符碟至三度，因违不报，常务通计违八十日以上，要务通计违四十日以上……”杖责六十，并对收文机关长官、勾官等给予不同行政处分。宋代依事之大小分别规定办文程限，对不须捡覆的行遣小事，限五日;须检澄案或须勘会的中事，限十日;须计算簿账或须议论的大事，限二十日。各官司收进文书当天须加盖收文日戳，第二天交付办理，凡“诸受文书有程限而未能回报者，具事因先报”。对需要逐级抄写行下的制书、赦降及其余公文，也计纸数而定书写程。“诸文书应互相取会未报者，每拾日一催，叁经催不报者，听关申所属究治”，以防同级间推诿、稽迟。对于上行文逾期不复，规定许越级上报。如诸官司申请尚书吏部事项，“已申而不报者，申尚书省或枢密院，又不报者，具奏”，如事属急速者，为防止延误，许先奏后申，以防上级对下级来文不加理睬。元代在至元八年二月曾立定行移程限，限小事七日、中事十五日、大事三十日办完。又根据途程远近，详定催办期。对办文逾限，至期一催、再催、三催，若三催不报，则依法问罪。明中叶，张居正改革，对文书运转迂缓、办理迟误的积弊，也曾立定文书程限。清代规定，“内外衙门公事，小事五日程，中事十日程，大审二十日程，并要限内完结”。由于清代公文运用汉、满、蒙、回多民族文字，又规定部院各衙门收到清字(满文)文移，“笔帖式详细译汉不过三日:其译汉呈堂日期、并译汉之笔帖式、及查法之满司官，惧于堂行簿内注明，如有逾限者，将该管司官、笔帖式记过”。又于乾隆十四年(公元1749年)定交部会议办件的办结期限。

6.秘密文书回收制度

秘密文书回收始于清朱批回缴制度。清初，“于本章之外，准用奏折，以本章所不能尽者，则奏折可以详陈”。而皇帝的“谕旨所不能尽者，亦可于奏折中详悉批示，以定行止，此皆机密紧要之事，不可轻泄”。雍正始令内外臣工，定期将经皇帝亲笔朱批的奏折集中回缴，形成定制。

7.正副本制度

正副本制度始于西周。当时规定，无论何种文书都要形成正副本。如王命文书宣读后，把正本交给承办者，史官将根据正本形成的副本藏于王室备考。其他文书亦是在形成之后，在正本的基础上誊抄出副本，以备查询。此制度一直沿用至今，但内容有所变化。

8.用印制度

用印制度始于春秋后期，到战国时期已形成一种制度，要求各国相互往来的文书均要用印，一是表示权威，二是作为凭证。

9.用纸制度

用纸制度是对公文用纸的颜色和尺寸的规定。东汉以后，凡皇帝下达的文书专用黄纸书写，其他公文则只准用白纸书写。纸张尺寸，不同级别的文书用不同规格的纸张。

10.引黄、贴黄制度

引黄是在文书封皮或前面，写出文书的主要内容或时间、地点。贴黄是将诏敕中有所改动的内容，奏状中需要补充的内容，写在另外一块黄纸上，并贴在文书上面。此制度始于唐代。

11.票拟制度

亦称条旨制度，即在向皇帝呈送公文时，必须在公文上面签押纸条，写出处理意见，以供皇帝审批。后来有所变化，凡呈皇帝的奏章，都由专职官员用红笔批出，呈皇帝阅读。此制度始于明代。

12.勘合制度

古时文书加盖印信，分为两半，当事者各执一半，查验骑缝半印，作为凭证，以防欺诈。明代多用于边戍调遣和除授官员，清代官吏奉差出京，沿途用驿站马匹，须查验邮符，亦称勘合。官府的文簿，由上级官员盖半印，称为勘合文簿。例如，明洪武十五年的行移勘合制度。“其制，以簿册合空纸之半而编写字号，用内府关防印识之，(印文的)右之半在册，左之半在纸。册，付天下布政使司、都指挥使司及提刑按察司、直隶府州卫所收之;半印纸，藏于内府。凡五军都督府、六部、察院有文移，则于内府领纸，填书所行之事，以下所司。所司以册合其字号，印、文相同则行之。谓之半印勘合”，并在半印簿册上逐号登记收文的主要内容(附写缘由)，用满上缴内府备查。清代地方衙署下发文书，多将文面合发文登记簿面圈、盖印、编号，再在发文登记簿上填写月日、事由等项目。

此外，古代的文书制度还有保密制度、驿传制度、签字画押制度、公文折叠制度、避讳制度等。这些制度都是顺应各个朝代的统治建立的。

二、当代公文行文制度

行文即公文从一个机关发往他机关。行文必须遵循严密的行文关系，按照一定的行文方向，通过相应的行文方式进行。行文关系、行文方向、行文方式构成了行文制度。建立健全的行文制度有助于机关按照各自的职责，进行正常的领导和管理工作，保证机关工作的正常秩序，避免行文混乱，防止公文“旅行”，减少不必要的发文，防止文牍主义，提高机关工作的质量和效率。

(一)行文关系

行文关系即发文机关与收文机关之间的关系。行文关系由发文机关与收文机关的组织系统的归属和其职权范围所决定，即由发文机关与收文机关之间的组织关系所决定。

(1)同一系统的机关，有上级领导机关，又有下级被领导机关。上下级机关之间，构成领导与被领导关系，又称隶属关系。如政府组织系统中的国务院与各省、自治区人民政府;各省、自治区、直辖市与所属的各自治州、自治县、市、市辖区人民政府。党的组织系统中的党中央与各省、自治区、直辖市党委;各省、自治区党委与所属的各地、市、自治州党委。

(2)上级主管业务部门和下级业务部门之间具有业务上的领导或指导关系。如国家教委与各省、自治区、直辖市教委;财政部与各省、自治区、直辖市财政厅(局)。

(3)不同系统之间，无论级别高低，无领导与被领导关系、也无上下级业务部门的指导关系，而仅是一般的关系，或称作不相隶属关系，如中央军委与省人民政府、省委与县人民政府、省教委与县民政局。

(4)不同系统的同级机关和同一系统的同级机关之间的关系属于平行关系。如省人民政府与省军区、省人民政府各厅(局)。

机关之间的组织关系体现在行文中就是行文关系。

(二)行文方向

根据行文关系，公文由一个机关向他机关运行的去向就是行文方向。公文向下级机关运行称下行，该公文称下行文，公文向上级机关运行称上行，该公文称上行文;公文向平行或不相隶属的机关运行称平行，该文称平行文。

(三)行文方式

行文的目的和要求不同，所采用的行文方式就有不同。行文方式有逐级行文、多级行文、越级行文、普发行文、联合行文、平行行文。

(1)逐级行文。逐级行文是下级机关向直接的上级机关，或上级机关向直接的下级机关行文。逐级行文是上行文、下行文最基本、最常用的行文方式。因为无论是党的机关或是国家机关，都是既集中统一又分层负责地进行管理的，所以机关的对外联系主要是与自己的直接上级或直接下级之间的联系。另外，逐级向上行文，可以充分发挥各级机关的职能作用，减轻上一级领导机关的负担。逐级向下行文，便于各级领导机关结合实际情况，提出切实措施和要求向下布置，以求得行文的最佳效果。

(2)多级行文。多级行文是下级机关同时向自己的直接上级机关和更高级的上级机关行文，或上级机关同时向自己所属的几级下级机关行文。在下行文中，这种方式可以避免公文的逐级转发以提高时效，使几层下级机关都能迅速地收读，及时贯彻。如中共中央同时发文给省委、县委，国务院同时发文给各省、自治区、直辖市和行政公署、自治州、县、自治县、市人民政府。在上行文中，这种行文方式不宜多用，通常是遇到比较重大或特殊的问题需要同时请求直接上级和更高一级的领导机关了解和指示、批复时才采用。如县委行文给省委并报中央，或给中央并报省委，省计委行文给国家计委并报国务院等。

(3)越级行文。越级行文一般用于上行文中，是下级机关越过自己的直接上级机关向更高级的上级机关直至中央行文。这种行文方式，只有在特殊情况下才采用。一般地，下列情况下可以使用越级行文:

第一，由于情况紧急，逐级请示或报告会因延误时间而造成损失，如发生战争、严重事故、自然灾害等;

第二，经过多次请示直接上级机关，长期没有得到解决的问题;

第三，上级机关交办的并指定越级上报的问题;

第四，对直接上级机关检举控告的问题;

第五，与直接上级机关有争议而无法解决的问题;

第六，与直接上级机关职权无关，需越级询问、联系的一般事务。

越级行文，除了检举、控告者外，应当抄报被越过的直接上级机关。

(4)普发行文。普发行文又称作直贯行文、通行行文或直达基层组织或群众的行文。普发行文一般是党政领导机关的行文。普发行文一般是时间性强、涉及面广，需要动员各级组织和广大人民群众共同执行的。这种行文可以减少中间环节，使基层组织和广大人民群众迅速了解和执行。

普发行文有的采用在报刊上公布。有时在报刊上公布的文件不另行文，目的是精简文件，减少不必要的文件往来，提高办事效率。不是所有在报刊上公布的文件都不另行文，有些重要文件，如法规等政策性强的文件，即使在报刊上公布了，仍须按系统行文。确定不另行文的文件，应在报刊上注明“不另行文”字样。不另行文的文件，应视为正式文件，与正式文件多有同等效力，与正式文件一样保存和归档。

(5)联合行文。两个或两个以上的机关对涉及各自职责或各自利益的事项，经协商后达成一致意见而联合制发的公文，称联合行文。联合行文的机关应是同级机关，不是同级机关不能联合行文。如县人民政府只能与另一个县人民政府或相等级别的机关联合行文，不能与省人民政府或乡人民政府联合行文。联合行文的机关对文件必须共同承担责任。

(6)平行行文。同级或没有隶属关系的机关、单位之间的行文，称平行行文。党政军机关、人民团体、企事业单位之间，根据工作需要，可以直接行文。平行行文涉及面广，可以是同系统的同级机关，如各省、自治区、直辖市人民政府之间行文;也可以是不同系统的同级机关，如省人民政府和省军区之间行文;还可以是不同系统的机关或单位，如县政府与企业之间行文。平行行文的公文文种通常用函，不能用指令性或请示性公文。公文的口气是平等协商，不是提要求或下指示，也不是请示或报告。

三、行文制度内容

根据行文关系、行文方向、行文方式，行文制度包括以下内容:

1.行文应分清主送与抄送机关

一般请示或要求办理、答复的公文，应主送一个机关，以便收文机关及时处理。需要由两个以上机关共同办理、答复的公文，才主送两个以上的机关。受双重领导的机关对上级机关的请示，应视公文内容分清主送与抄送。上级机关对受双重领导的机关行文时，应同时抄送另一个领导该机关工作的机关。

2.严格控制抄报与抄送的范围

抄报与抄送机关是需要了解公文内容并协助公文办理的机关，否则不予抄报、抄送。向上级领导机关的请示，不必同时抄送下级机关;向下级机关的重要行文，可以抄报直接的上级机关。转发上级机关的公文，不要再抄报。

3.除非有必要，一般不得越级行文

下级机关避开直接上级机关向上越级行文，会打乱正常的领导关系，使直接上级机关的工作陷入被动，还会造成公文往返传递、拖延办理时间。因有特殊情况必须越级行文时，需抄报所越过的直接上级机关。

4.不相隶属的机关，不应以隶属关系的身份行文

不属同一系统的机关，没有领导和被领导关系，不能以下行文方式发出命令、指示、决定等领导性公文和以上行文方式发出请示、报告等请求给予领导的公文。要防止党政不分的行文现象，政府机关和社会团体的党组，不是一级党委，不宜用党组的名义行文;上级党委可以向政府机关和社会团体的党组行文，不宜直接向政府机关发指示;政府机关也不宜直接向党的机关报告工作或发出指示。

上级机关的业务部门与下级机关的业务部门，如中共中央组织部与省委组织部、省工业厅与县工业局，只是在业务上有指导关系，而没有直接的领导关系。下级机关对于重大的、方针政策性的问题，应向上级领导机关请示和报告;属于一般业务问题，可以由下级机关的业务部门与上级机关的主管业务部门直接联系，以缩短行文路线、减少转折。上级机关的主管业务部门，可根据机关领导的授权，答复下级机关提出的有关业务问题，但不宜直接对下级机关发出领导性公文，如省工业厅不能对县人民政府发出指示、决定等。

5.必要时，两个以上的同级机关可以联合行文

凡对下属业务部门的发文涉及其他平行机关的业务权限和具体政策时，可与有关机关洽商一致后联合发文，以便在贯彻执行中相互配合。

6.机关内部应当明确规定发文权限

凡属于涉及国家方针、政策和机关全局工作的重要公文，以机关名义行文;属于既定的方针、政策范围以内的业务性公文，以业务部门的名义行文;属于行政事务方面的公文，以综合办公部门的名义行文。

7.严格控制发文的数量与范围

行文必须本着精简公文的原则，严格控制发文的数量与范围，反对乱发指示和事事请示的做法。发文应当做到:凡是不该发和可发可不发的公文，一律不发;不该转和可转可不转的公文，一律不转;不该抄送和可抄送可不抄送的公文，一律不抄送;能够综合处理的问题，不要零星行文;定期汇集带有普遍性而又不涉及机密的公文以公报形式公开发布，而不另行文;同一份公文已发给某部门办理，就不要同时发给另一部门重复办理;行文要考虑周到，不可朝令夕改，一再补充修正，以致重复行文;上级和下级的业务部门尽量对口行文，减少中间转递环节。

执行行文制度，保证公文正常运行，是机关之间上下左右联系顺畅、运转灵活的重要条件。因此，各级各类机关在行文中都必须高度重视和认真执行行文制度。