基层管理体制的单位制

“单位制”在我国经济社会中曾经发挥了重要的功能作用。“单位”是改革开放前在城乡地区基于中国社会主义政治制度和计划经济体制所形成的一种特殊组织，是国家进行社会控制、资源分配和社会整合的组织化形式，承担着包括政治控制、专业分工和生活保障等多种功能。^[48]从“单位”含义可以看出，计划经济时期我国单位的特征：一是国家集中、分配和利用社会资源的组织化形式；二是国家实现社会控制的组织化形式；三是国家实现社会整合的基本形式。^[49]这些特征集中体现为计划经济体制下我国经济社会发展目标。“单位制”不仅是一种国家经济分配体制，也是一种国家管理体制。有学者认为单位制是“中国共产党基于稳固自己的领导地位和巩固来之不易的民族独立而采取的行之有效的管理模式，是使自己的有限资源实现最有效配置和发挥最大作用的一种手段”。^[50]因而，计划经济时期国家再分配的功能依赖于单位来实现，单位和国家之间形成了依附与庇护的关系；在短缺经济以及单位占有和使用资源的条件下，职工所需的生活必需品是通过单位来分配的，职工与单位之间也形成了依附与庇护的关系。^[51]

从现代社会和市场经济来看，过去的“单位”存在着多方面的困境。许多学者对“单位制”的弊病及其解体原因进行了深入的研究，总结这些学者的观点，“单位制”存在的问题主要有：单位组织界限和单位组织角色的模糊性和不确定性；由于产权不清、责权不明，单位缺少独立的法人资格，因而极大地挫伤了大部分劳动者的积极性，也为另一小部分人的腐败、不作为提供了肥沃的土壤；在无限政府的领导下，企业办社会来满足他们的各种需求，代表维护他们的利益，控制了职工的行为；由于单位社会的“再生产”特性，阻碍了精英循环路线的畅通，社会的水平流动和垂直流动都很差；科层制下生产的低效率；单位制实现了经济与政治权力的统一，在社会中形成一个全面的下级对上级、个人对单位的依赖关系，国家完全代替了社会，形成了一种“强国家—弱社会”的模式。^[52]随着我国改革开放和市场经济发展，单位制所依赖的高度组织化集中化政治体制的政治基础、计划经济体制的经济基础、中国传统的家族制观念的文化心理基础已经消失，^[53]这些方面其实也是“单位制”被责难的体现，^[54]正是由于“单位制”基础的动摇，“单位制”在社会转型中逐步瓦解。

从管理角度来看“单位制”可能会是另外一种镜像。“单位”在计划经济时期承担着基层的社会管理功能，职工的生老病死、衣食住行以及教育和社会保障等一生中几乎所有的一切都与“单位”有关，也就是说“单位”承担基本的社会服务功能，同时单位也承担基本的社会管理功能，单位领导对职工违纪违规以及造成社会治安、秩序混乱等情况都有权处理，特别是计划经济时期，本单位职工的家庭矛盾、邻里关系都需要单位领导过问。也就是说，实际上当时的单位起到了现代社会组织的协调功能。正所谓“单位就是小社会”。因而，计划经济时期单位在社会治理中起着重要的基础作用。

“单位制”瓦解对基层社会治理产生了巨大影响。随着大量单位解体，“单位制”社会管理功能丧失，基层社会转型中产生的大量社会矛盾和社会问题全部直接推给了基层政府。基层政府一方面要抓改革开放和经济建设，另一方面又面临解决大量复杂社会问题和矛盾的重任，有些地方政府几乎是穷于应付。许多问题在基层无法得到及时解决，因而导致了信访问题不断增长。“从以理和以法上访的类型差别上看，新时期的信访形势首先与传统单位制的剧烈变动有密切的关系。单位制的变迁并没有使政府部门与时俱进地改变应对上访的方式和理念”。^[55]为应对“单位制”瓦解造成的影响，国家在城市开展了广泛的社区建设来加强基层治理，应对转型所带来的大量问题。^[56]“单位制”解体后的基层社会治理主体多元化，这本身是社会进步的体现，问题是这种多元化治理格局还远远没有形成，从而造成了诸多矛盾，影响到了社会秩序和稳定。有学者认为“单位制”这一基础制度的解体与断裂，使得“后单位制”时期国民心理健康支持体系的主体、客体、内容和手段等几个要素发生了剧变；也造成了个体社会成员难以再通过单位组织的力量表达、捍卫自己的利益诉求；失去了单位曾经具有的沟通、疏导、调解、支持的功能；社会成员间亲密关系的断裂。^[57]因而，可以说改革“单位制”对社会治理造成的影响，远远超出了人们的想象。