建国以后的基层社会管理体制

新中国成立后，中央和省市级政府逐渐建立发展起“两级政府、三级管理”的城市行政管理系统——即由市、区、街道、居委会组成城市行政管理体系。按照1951年4月发布的《关于人民民主政权建立工作的指示》的规定，人口规模超过10万人以上的城市应该分设区，召开人民代表会议，成立区级人民政府。在1954年颁布的《中华人民共和国宪法》中，第五条明确规定：直辖市和较大的市分设区。同年颁布的《地方组织法》还进行了更加细致的规定：市辖区设区人民代表大会和区人民委员会，区人民委员会下设民政、生产合作、工商管理、建设、劳动、文教卫生等科（股）。随后，1954年年底召开了第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议，颁布实施了我国第一部《城市居民委员会组织条例》。1955年，全国各城市普遍建立健全了街道办事处组织。在这种管理体系中，具体工作是由街道办事处和居民委员会进行管理和负责的，这种管理体系被称为“街居制”。

在计划经济体制下，城市社会管理是通过单位制及街居制来实现的。大部分社会成员都被纳入了单位管理的范畴，街居制则作为单位制的“剩余”和“补充”，对城市社会中少数缺乏就业能力的闲散人员、民政救济和社会优抚对象等未能进入“单位”的人进行管理。“街居制”在当时的社会管理体制中处于边缘地位，这种边缘地位与我国传统的计划经济体制和单位化的社会管理模式相一致。

（一）单位制

建国以后，面对严峻的国际、国内形势，在中国共产党的领导下，我国城乡逐步形成了体制完备、控制严格的单位体制。

路风认为，单位体制是在社会主义国家对中国社会进行重新组织的过程中形成的，是整套社会体制运转的结构基础。在单位体制下，各个“单位”构成了城市社会的微观单元，个体社会成员归属于一个个单位，单位实际上成为国家进行社会管理的基层组织实体。国家对社会的整合和控制也正是按照自上而下的行政管理层级来实现的，所有基层单位都作为国家行政组织的脉络，延伸到社会管理的各个角落。国家的意志和指令也按照行政隶属关系逐级逐层下达到各个单位，再由单位进一步贯彻传达到个体成员，进而贯彻传达到全社会。

从这个意义上说，单位是我国社会正常运转的组织基础，“是我国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的组织形式”，也是“我国政治、经济和社会体制的基础”。^[1]“在资本主义市场经济社会中，而且在其他社会主义再分配经济社会中，都不存在相似的组织和制度”。^[2]在单位制度下，中国社会呈现出“极其独特的两级结构”——一极是高度集权的国家和政府，另一极是大量相对封闭和相对分散的一个个单位组织。国家对社会的整合与控制，更多地通过单位来实现，而不是直接面对单独的社会成员个体。^[3]

在单位制下，大多数社会个体成员被组织到一个个“单位”之中，由单位对他们进行管理，维护他们的利益，给予他们权利身份和合法性，控制他们的行为。单位组织在计划经济体制下的中国城市社会中具有政治统治、社会资源分配和社会分工三种社会职能。单位体制下的国家各级政府几乎掌握了所有的资源，通常是国家根据单位在国家行政体制中地位的高低，有差别地向各个单位组织分配资源，再由单位按照一定的级别向其内部成员进行资源分配，对他们在物质、精神、文化、生活等方面的需求予以满足。对于此现象，美国学者华尔德（Andrew G. Walder）进行了深入研究，并在其《共产党社会的新传统主义》一书中提出了单位和单位依附理论。该理论认为，在社会主义国家的再分配体制下，所有的资源都由国家掌控并按照一定的标准进行统一分配。一方面，单位及其成员所需要的资源来源于国家，另一方面，国家也依赖单位来实现其再分配的功能，因此，单位和国家之间形成了依附与庇护的关系。同样，在短缺经济以及单位占有职工所需要的各种资源的条件下，单位成员所需的生活必需品经由单位来分配，职工与单位之间也形成了依附与庇护的关系。^[4]对于这种依附关系，费孝通曾形象地指出：“改革前，城市居民大多被纳入行政化或准行政化的单位之中，而统揽全部社会资源的政府(或称国家)则依据各单位的性质和规模进行有计划的资源分配。在这种情况下，居民生活对单位的依附性很强，任何个人一旦离开单位组织，就如同沙滩枯鱼，虽说枯鱼之间的相濡以沫尚能苟延，但终究活不长久。” ^[5]

李路路、李汉林等学者也进一步提出，单位成员对单位组织的依赖或服从，不仅仅是对一个有优势地位的资源占有者的依赖和服从，同时还是对国家政权的依赖和服从。^[6]“在国家和单位的关系上，国家全面占有和控制社会各种资源、利益和机会绝对的优势地位，形成对单位的绝对领导和支配关系”。同样，由于“单位全面占有和控制单位成员发展的机会以及他们在社会、政治、经济及文化生活中所必需的资源、利益和机会，进而处于一种绝对的优势地位”，这实质上也形成了单位对单位成员的支配关系。^[7]于是，在国家—单位—个体这样的组织框架下，单位全面占有和控制单位成员发展的机会以及所需的几乎全部资源，社会个体只能牢牢地依附于单位。个体的一切，包括经济收入、住房、医疗保障、副食品补贴、退休金、救济金等全部来自于单位。单位组织通过与单位成员之间的资源交换，一方面获得了支配个人的权力，另一方面使个人在很大程度上紧紧地依赖单位组织。这种依仗利益和资源所产生的依赖性结构，与依仗国家的命令权力所产生的依赖性结构，共同维持了国家对社会的统治。^[8]

单位制度也构成了当时中国城市社会最重要最独特的社会分层制度之一。国家通常依据不同单位组织的行政级别、所有制性质以及在国家工业化目标中的重要性等因素，对社会资源进行有差别的分配。单位再依据每一个单位成员的岗位高低和贡献大小进行再分配。社会成员所能享有的社会资源状况及其社会地位的高低，常常不取决于其职业地位和人力资本，很大程度上取决于所在单位地位的差别。^[9]

单位对其成员的价值观念和行为规范也产生着巨大的影响作用。事实上，在单位成员被整合进每一个具体的单位组织之中时，他们就同时在这个单位组织中实现着社会化——在单位这个社会组织和社会群体中工作、获得相应的社会地位和身份、拥有一定的社会行为权利、遵守一定的行为规范等。

总的来说，这种单位制现象有三大特征：一是所有的单位都有一定的行政级别或隶属于某一个政府部门，并有一体化的党组织领导；二是具有一套职工福利保障的制度；三是单位对职工（劳动者）具有控制的权力，职工无法随意选择或离开自己的工作单位。^[10]在这种情况下，产生了一种特殊的“单位人”现象——即在整个高度行政化的社会组织管理体制框架内，国家通过一个个单位实现对其职工的政治控制、社会管理、社会服务、生活福利与生活保障等。单位对于职工来说，不仅是工作谋生的基本场所，还是他们获取社会支持和社会保护最基本的场所。因此，职工对于自己所属的单位有着高度的依附性与依赖性、强烈的认同感与安全感，而对于自己的居住地则始终无法生成社区归属感、社区认同感和社区意识。^[11]

（二）街居制

从1949年至“文化大革命”，是街居制的建立与初步发展时期。1949年，新政权废除了国民党时期的保甲制度，逐步建立起从中央到地方的国家政权组织系统、中国共产党的政党组织系统和各种群众性组织系统。当时，围绕在城市设立什么样的社会组织管理机构，以发挥团结和组织群众、动员城市居民积极参与社会管理和城市建设的作用，是各地探索的重点工作。刚开始各地设立的基层管理组织名称不统一，规模大小不一样，管理范围和职能也大不相同——“有的城市设立街政府，作为一级政权组织；有的城市设立街公所，作为区政府的派出机构；有的是警政合一，即在公安派出所内设行政干事，承担居民工作”^[12]，还有一些诸如防护队或防盗队之类的管理组织。这些积极的探索在当时的社会管理工作中发挥了重要作用。随着各种群众性组织的迅猛发展，迫切需要对他们的定位、名称、职能等进行统一管理。

新中国第一个居民委员会是成立于1949年10月23日的浙江省上城区上羊市街居民委员会，城市居民委员会从此登上了基层社会管理的历史舞台。1951年的国庆典礼上，看到普通市民游行队伍整齐有序，毛泽东嘱咐彭真说：“还是把市民组织起来好！”之后安排彭真负责研究民众组织形式问题。于是，1953年6月，时任中央政法委员会副主任和北京市市长的彭真，根据毛泽东的指示，组织人员在调查研究的基础上，撰写并呈送了《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》。在这个报告中提出要在城市街道建立居民委员会组织，并明确规定其性质“是群众自治组织，不是政权组织”；居民委员会的任务“主要是把工厂、商店、机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿的原则下，办理有关居民的公共福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民的意见”；居民委员会在城市基层政权或其派出机关的指导下开展工作，由居民小组选举产生，但它并不是“基层政权的腿，不应交付很多事情给它办”。毛泽东和中央其他领导人同意了这个报告。之后各城市建立的基层管理组织名称逐渐统一为居民委员会，性质都是群众性自治组织。^[13]

街道办事处最初是由解放初期城市接管委员会的派出机关演变而来的。当时在街道一级设立街道办事处作为市、区政府的派出机关是为了把那些不属于工厂、企业、机关、学校的无组织街道居民组织起来。最早对街道办事处的名称、性质、任务和机构设置进行正式规定是在1954年12月31日召开的第一届全国人大常委会第四次会议上通过并颁布的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。

根据条例规定：第一，街道办事处是市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关。第二，街道办事处的设置主要依据城市人口规模——10万人口以上的市辖区和不设区的市应当设立街道办事处；5万人口至10万人口之间的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处；5万人口以下的市辖区和不设区的市一般不设立街道办事处。街道办事处的管辖区域，一般同公安派出所的管辖区域相同。第三，街道办事处的任务有三项，主要围绕群众工作展开：办理市及市辖区政府有关居民工作的交办事项、指导居民委员会的工作、反映居民的意见和要求。第四，街道办事处共设专职干部3—7人，内有做街道妇女工作的干部一人。街道办事处主任、副主任、干事都由市辖区、不设区的市的人民委员会委派。第五，市、市辖区的人民委员会的各工作部门，非经市、市辖区的人民委员会批准，不得直接向街道办事处布置任务。^[14]条例公布之后，全国各城市在1955年普遍设立了街道办事处。当时及以后的一段时间内，之所以没有把街道作为一级行政区划并设立一级政府，除了照搬苏联的城市管理体制以外，另一个重要的原因就在于，党和政府的许多领导人认为，“随着国家工业化和向社会主义的过渡，工人阶级以外的街道居民将日益减少，街道办事处的管辖对象将日益减少，因此，不需要在街道建立政权。”^[15]

与此同时，居委会也进行了全面的调整和改建。1954年12月第一届全国人大常委会第四次会议颁布实施了《城市居民委员会组织条例》，推动了全国各地城市居民委员会的普遍设立。该条例第一次从法律上明确规定了居民委员会的性质、地位、功能、任务和组织设置等。到1956年，全国大多数城市都普遍建立了居民委员会，城市基层群众自治制度初步建立起来。之后，各城市相继完成了街、居两级组织的组建工作，这就大致形成了街道办事处和居民委员会相互衔接的城市社会管理体制组织格局。

当时，街道办事处的规模在2000-5000户之间，人口1-2万，管理7-12个居委会。居委会一般包括居民300-400户，人口1000-1700人；居委会下面划分若干居民小组，每组20-30户。对于一些较大的单位，则单独建立家属委员会。家委会由单位负责解决干部、经费问题，但是工作受本单位和街道办事处的双重领导。居委会作为街道办事处的工作基础，在法律上是自治性的群众组织，但在实践中执行街道行政机构下达的各项具体任务，人们称它为一种半官方式的群众组织。可以说，城市社区管理的这种行政体制完全是中国式的。^[16]

1958年，全国开展“大跃进”、人民公社化运动，城市基层政权被城市人民公社所代替。城市人民公社基本按街道办事处的辖区设立，实行由公社党委领导下的“党政一家”、“政行合一”的管理体制，并成为市、区以下的一级政权组织，实际上取代了街道办事处，居民委员会开始成为人民公社体系的一部分，开始行政化，开始忙于经济活动(如大炼钢铁、大办工业、大办食堂)，而其居民自治组织的性质和功能则逐渐萎缩。有的地方甚至还撤销了居民委员会，以公社派出的“街道工作队”代行工作。当时，居民委员会的工作从扫盲、社会救济、调解纠纷为主，转变为以治安保卫、照顾老人和儿童、分发紧缺商品票证以及开具丢失粮本和购物证明等工作为主。到1960年底，北京市共建立48个城市人民公社，天津市成立52个人民公社。1962年，人民公社先后恢复为街道办事处。1965年，国家纠正了城市人民公社的做法，重新明确“街道办事处作为国家政权机关的重要组成部分”的地位。1962年到1965年，随着城市人民公社的解体，居民委员会也相继得以恢复。

总的来说，20世纪70年代以前，由于主流社会成员大多从属于单位，街居制管理只是作为单位制管理的补充，主要面向社会边缘群体，对单位体制外的人员进行管理。而社会边缘群体的规模较小，社会地位较低，街道办事处的工作量不大，在干部编制上有限，权限也不大，居委会的作用就更小。因而，街居制发挥的作用十分有限。