三、县级以下城镇行政功能的变化
在传统时期，“政不下县”，县级政权是最基层的政权组织形式，县级以下地方的行政权力基本上掌握在散布于乡间的地主士绅手中。行政权力局促于县城，使地方政府对于县城以外城镇的管理处于非常不利的状态。为加强管理，晚清时期山西各府（州）、县通过派驻属员的形式，对府（州）、县驻地以外的城镇进行管理。
晚清时期，府级行政机构主要是通过派驻同知、通判来对所属地方的县级以下城镇进行管理。同知为正六品官职，尊称“司马”；通判为正七品官职，俗称“别驾”。同知、通判分掌粮运、督捕、清军、水利屯田等事务，辅佐知府（州）共同对所驻的地区的行政事务进行管理。晚清时期，山西设有同知的县级以下城镇有：永济县永乐镇（蒲州府清军同知），长治县大义镇（潞安府清军同知），介休县张兰镇（汾州府水利同知），永宁州碛口镇（汾州府粮捕通判），阳城县东冶镇（泽州府粮捕同知）。直隶州则主要是通过州同知、州通判对所属城镇进行管理。州同知为从六品官职，州通判为从七品官职。在晚清时期，在县级以下城镇设有州同知、州通判的只有一个平定县乐平乡城（平定州粮捕通判）。晚清时期，各直隶州除了在所属县级以下城镇设立同知、州通判进行管理之外，还设置巡检和驿丞进行管理。巡检为从九品官，设立于冲要之地，掌缉捕盗贼，盘查奸凶之职。驿丞不入流官之列，没有品级，专掌驿站，负责邮传与迎送官员等事务。在设有驿丞的地方，驿丞往往兼掌巡检的各项职能。晚清时期，山西设有巡检和驿丞的县级以下城镇有：十八盘（辽州巡检）、柏井镇（平定州驿丞兼巡检）、广武庄（代州巡检）、广武城（代州巡检）、长乐镇（解州巡检）。
晚清时期，县级行政机构主要是通过设置主薄、县丞、巡检和驿丞对县级以下城镇进行管理。县丞为正八品官职，县主簿为正九品官职，二者分管粮马、征税、户籍之事，辅佐知县进行治理。晚清时期，山西驻有主簿、县丞的县级以下城镇有3个：长治县的西火镇（县丞驻地）、平陆县的茅津镇（县丞驻地）、太谷县的范村镇（主簿驻地）。县级巡检、驿丞的行政等级和直隶州巡检、驿丞相同。晚清时期，驻有巡检的县级以下城镇有：阳曲县石岭关、徐沟县清源乡、交城县故交镇、汾阳县冀村镇、曲沃县侯马镇、沁水县端氏镇、山阴县岱岳镇、右玉县杀虎口和威远堡、宁武县宁化所、和顺县仪城镇、静乐县楼烦镇、五台县台怀镇、繁峙县平型关、河曲县河邑、河津县禹门口、潞城县虹梯关、安邑县圣惠村、应州安东卫、浑源州王村堡、永宁州方山堡和柳林镇；设有县驿丞兼巡检的县级以下城镇有寿阳县太安镇、灵石县仁义镇、太平县史村镇、凤台县拦车镇。
晚清时期，巡检占据山西县级以下城镇的行政机构绝大部分。在山西设有行政机构的39个县级以下城镇中，除了永济县永乐镇（蒲州府清军同知）、长治县大义镇（潞安府清军同知）、介休县张兰镇（汾州府水利同知）、永宁州碛口镇（汾州府粮捕通判）、阳城县东冶镇（泽州府粮捕同知）、平定县乐平乡城（平定州粮捕通判）、长治县的西火镇（县丞驻地）、平陆县的茅津镇（县丞驻地）、太谷县的范村镇（主簿驻地）9个城镇外，其他30个城镇设立的都是巡检。巡检是以治安管理为主要职能的机构。也就是说，晚清时期山西县级以下城镇所设立的行政机构以治安管理为主。这样，受所设立行政机构性质的影响，晚清时期山西设有行政机构的城镇的分布便呈现出这样一个特点，即除了一些经济发达，治安状况较为复杂的城镇设有行政机构之外，一些经济相对落后的山区城镇也设有行政机构。如石岭关“北枕雁门，南控汾霍，上党诸胜，最称要害地”，“环关皆山”，被称为“太原左臂”(85)。有鉴于石岭关地位如此重要，所以阳曲县设巡检驻扎于此。
晚清时期，山西县级以下行政机构主要有两个特点：一是县级以下城镇所设的行政机构之间存在着等级差异。如同知是正六品官职、通判是正七品官职、县丞是正八品官职、主簿是正九品官职、巡检是从九品官职，另外，还有不入流官之列的驿丞。二是县级以下城镇所设的行政机构主要是针对某一项具体的业务进行管理。如巡检以主管治安为主、驿丞以主管驿路交通为主、县丞和主簿以主管钱粮为主，同知的分工更细，水利同知以主管水利为主、清军同知以主管军事为主。
民国初期，北洋政府设置县佐对县级以下城镇进行管理。县佐又名分县，以不和县知事同城为原则，驻扎县内重要地方。沿河地方，设置特殊的河工县佐。县佐的职责，是承县知事之命，掌理巡檄、弹压、堪灾、扑蝗、催科、堤防、水利以及由县知事委办的各事，并的指挥监督驻扎地方的警察。
民国时期，山西设置县佐的县份有：阳曲（阳兴砦、北小店镇）、榆次（什贴镇）、交城（古交镇、寨子村）、长治县（西火镇）、晋城县（拦车镇）、大同县（得胜口）、山阴县（岱岳镇）、右玉县（威远堡、杀虎口）、崞县（宏道镇）、河曲（旧县城）、曲沃（侯马镇）、平陆（郭原村）、灵石（仁义镇）、太谷（范村镇）、文水（开栅镇管河县佐）、潞城县（虹梯关）、和顺县（松烟庄）、代县（广武镇）、应县（安东街）、宁武（宁化所）、繁峙（小石口、）安邑（运城）、永济（永乐镇）、河津（禹门渡）、隰县（大麦郊）、离石（磧口镇、方山镇、柳林镇）。
从设有县佐的县份来看，一、二、三等县份都有。其中属于一等县份的有:阳曲、榆次、文水、交城、长治、晋城、大同、崞县、曲沃、代县、安邑、永济。二等县有：河曲、平陆、灵石、太谷、宁武、繁峙、河津、离石。三等县有：山阴、潞城、和顺、应县、隰县、平陆。民国初年，山西设置县佐最多的是设有3个县佐的二等县份离石。所以从县佐的设置来看，县份级别的高低并不能直接决定县佐的有无或多少。根据1914年北洋政府颁布的县佐制规定，凡县境辽阔，地位冲要，而为县署权力难及者，得置县佐。因此，县域广大，所处位置重要应是县佐设置的主要原因。
由于民国初期，山西在县级以下城镇设立的行政机构全部是县佐，所以和晚清时期相比，民国初期县级以下城镇设立的行政机构有三个特点：一是行政机构的行政等级整齐划一。在行政隶属关系上确定县佐为知县的辅佐官员，接受所在县份知县的领导办理各项行政事务。二是在行政事务的管理上，不仅仅只局限于对某项业务进行针对性的管理，而是趋向于对所属区域进行更加广泛的行政管理。三是文水县开栅镇设置的行政机构比较特殊。文水县开栅镇设立的县佐是管河，是专门履行河道、水利管理而设置的一个行政机构。民国初期开栅镇设置管河县佐是由开栅镇特殊情况决定的。在清代和民国时期，开栅镇地区争水的问题特别严重，因为争水问题该地区曾多次发生械斗，所以开栅镇设立县佐是该地区频发水案的结果。
和清代山西县级以下城镇所设立的行政机构以治安管理为主不同，民国初期县佐的职能以行政管理为主，也就是说，民国初期山西县级以下城镇所设立的行政机构，不仅从事治安方面的管理而且还从事经济方面的管理。民国初期县级以下城镇行政机构职能的变化，使行政机构的分布也随之发生变化。一些政治地位比较重要但经济比较落后的城镇所设立的行政机构被撤销，而一些经济比较发达、人口较多的城镇则开始设立新的行政机构。以石岭关为例，石岭关在晚清时期由于地理位置比较重要，虽然经济比较落后，但仍有巡检设立于此。进入民国以后由于经济落后、人口稀少，便没有行政机构在此设立。与此相反的是，一些县级以下城镇，如榆次的什贴镇、阳曲县的北小店镇等城镇，由于在民国时期商业发达，人口逐渐增加，所以便有县佐在此设立。不过，对于清代大多数设有行政机构的县级以下城镇来说，它们在民国初年仍继续有行政机构在此设立。如右玉县的杀虎口和威远堡、太谷县的范村镇、宁武县的宁化所，不论清代还是民国初年都有行政机构设立。
不过和县佐相比，对山西广大基层村镇行政功能影响最大的，还是各区、村公所的设立。阎锡山上台以后，有鉴于一县区域辽阔，村的范围较小，数量较多，由县直接统治不方便，便在县和村之间另设区一级行政机构，作为行政机关的补充，区制和村制合称“区村”制度。“区村”制度实行以后，区公所取代县佐成为县级以下城镇的行政机构。
县设区的数目不确定，但最少不少于2个，最多不多于6个。区置区公所，设区长一人，酌设雇员一至二人，区警四至十二人。区长由省政府委任，直属县知事，有给职，主要掌县署委办的事件，督促村长办理行政事务，职责包括办理统计、调查人口、维持治安等事务。就区公所的性质来说，区公所作为县政府的派出机构，体现的是县级政权向基层的渗透和延伸。民国时期，“区”虽然不是一级行政机构，但由于区长是由省政府任命的政府官员，且有承上隶属知县，启下督导各村的权力，所以“区”实际上已构成了一级行政机关。和县佐相比，“区”对基层农村的控制要比县佐严密的多。民国时期，山西各区区长不仅有数量不等的雇员和区警供自己指挥，而且各区区长还可以通过各村、闾长直接对广大农村进行控制。
从各县设区的情况来看，据1924年山西全省区村户口调查，山西全省105县共设区423个，平均每县4个。在民国时期山西各县当中，设区多于4个县有阳曲、太原、榆次、太谷、汾阳、孝义、平遥、离石、长子、潞城、黎城、晋城、高平、阳城、平定、临汾、曲沃、翼城、临晋、猗氏、安邑、闻喜、灵石、大同、浑源、应县、朔县、忻县、代县、五台、崞县等31个。在这些设区较多的县份当中，有一等县，也有二等县，但以一等县为多，有18个，占全部总数的约60％；二等县次之，有12个；三等县只有晋东南的黎城县一个。如果把标准提高，以6个区公所为标准，设有6区公所的县有阳曲、安邑、闻喜、忻县、五台，一等县的优势更加明显，除五台县外，其他的均为一等县。设区公所数目最少的是民国时期新设立的三等县方山，只有2个。民国时期，各县设区数量多少，受地方经济影响较大。以应县为例，民国时期，应县“奉兼省长阎公颁布设区暂行条例，令县筹划，召集士绅筹，以地方广大论，则应多设，以人民疾苦论，则宜少设，初拟设六区，旋以经费难筹，改为五区”(86)。由此反推，民国时期一等县份之所以设区数量较多，一个很重要的原因是，一等县份大多是一些经济发达的县份。
由于区的数量远远多于县佐的数量，所以民国时期设有区公所的城镇要远远多于设有县佐的城镇。民国时期山西设有县佐的城镇有31个，而设有区公所的城镇却有400多个。也就是说，1918年以后山西驻有行政机构的城镇，是1918年之前的100倍还多。对于区公所的设置和布局，主要是各县根据各自的具体情况分别确定。由于各县情况不同，区公所的分布也难得一致。但有一点可以肯定的是：凡是设有区公所的城镇一般都位于所属“区”的中心或者交通比较便利的地带。这是由区公所作为区域行政中心的性质决定的。作为区域性的行政中心，区公所必须位于所属区域的中心位置，才能很好地对所属区域进行行政管理。
总之，在近代，山西道（直隶州）、府城镇的行政功能逐渐衰弱，而县级城镇和基层村镇的行政功能却不断加强。虽然县级城镇和基层村镇的行政功能不断加强是近代中国的一个发展趋势，但对于山西来说，山西省政府通过“区村”制度实行，使山西县级城镇和基层村镇的行政功能远强于中国其他地区。就近代山西城镇行政功能的区域差异来说，经济比较落后的山区城镇的行政功能较差，经济比较发达的平原地区城镇的行政功能相对较强。近代山西城镇的行政功能之所以会呈现出如此特点，与近代城镇行政管理的功能发生很大转变有关。在传统时期，城镇的行政管理以行政控制、治安管理为主。进入到近代以后，城镇的行政管理转变为经济管理和治安管理并重。于是，随着城镇行政管理职能的改变，经济相对发达城镇的行政功能也随之增加。如新绛县“该县水陆交通便利，商业素繁，提升一等”(87)被列为一等县份，就在一定程度上体现了，近代山西这种行政中心和经济中心趋向于一致的特征。
民国时期，山西是义务教育比较发达的省份。山西义务教育的发展，使山西各地城镇，特别是基层村镇的教育功能得到迅速发展。山西的中等教育的发展相对缓慢，山西的中等学校主要集中在太原、太谷、运城等城市。在山西各城市中，太原是唯一有大学教育的城市。太原的大学教育，在晚清时期比较发达。进入民国以后，太原的大学教育逐渐衰弱。
晚清时期，山西实行的是省、府（直隶州）、三级管理体制。进入民国以后，随着行政管理体制的变化，山西各城镇的行政功能随之发生很大变化。太原仍是山西的最高行政中心，行政功能得到加强；原府、直隶州城市被废置，行政功能迅速衰弱；县级及县级以下城镇，由于“区村”制度的推行和行政管理体制的调整，行政功能也得到很大加强。
【注释】
(1)李桂林编：《中国近代教育资料汇编》，上海教育出版社1995年版，第83页。
(2)《山西通志·教育志》，第81页。
(3)《雍正朱批谕旨》，第47册，雍正二年五月九日刘于义奏疏。
(4)山西省六政考核处编：《人民须知·民智篇》。
(5)山西省六政考核处编：《人民须知·民智篇》。
(6)民国《翼城县志》卷19，学制。
(7)民国《解县志》卷10（下），学校表。
(8)民国《灵石县志》卷4，学校志。
(9)李桂林编：《中国教育史资料汇编·普通教育》，上海教育出版社1995年版，第513页。
(10)刘正伟：《近代山西村政建设和义务教育的崛起》，《教育理论与实践》，2003年第3期，第46页。
(11)陈庚雅：《西北视察记》，甘肃人民出版社2002年版，第32页。
(12)民国《解县志》卷10（下），学校表。
(13)民国《太谷县志》卷4，教育，学校表。
(14)民国《灵石县志》卷4，学校志。
(15)民国《临汾县志》卷2，教育。
(16)民国《永和县志》卷3，学校志。
(17)民国《合河政记》卷2，教育篇。
(18)李桂林编：《中国教育史资料汇编·普通教育》，上海教育出版社1995年版，第856页。
(19)李桂林编：《中国近代教育资料汇编》，上海教育出版社1995年版，第83页。
(20)《山西通志·教育志》，第132页。
(21)山西省图书馆藏：《阎伯川先生言论辑要》第3辑，第49页。
(22)民国《翼城县志》卷19，学制。
(23)民国《灵石县志》卷3，学校。
(24)民国《翼城县志》卷19，学制。
(25)《山西通志·教育志》，第132页。
(26)李桂林编：《中国教育史资料汇编·普通教育》，上海教育出版社1995年版，第830页。
(27)李桂林编：《中国教育史资料汇编·普通教育》，上海教育出版社1995年版，第850页。
(28)《山西通志·教育志》，第134页。
(29)《山西通志·教育志》，第133-134页。
(30)《山西通志·教育志》，第123页。
(31)秦建基：《太原成成中学》，《山西文史资料》第65辑，第62页。
(32)高履启：《回忆平中学习生活》，《山西文史资料》第65辑，第56页。
(33)汾阳县志编纂委员会：《汾阳县志》，海潮出版社1998年版，第722页。
(34)汾阳县志编纂委员会：《汾阳县志》，海潮出版社1998年版，第722页。
(35)李承文：《铭义中学和余心清》，《山西文史资料》第65辑，第69页。
(36)李桂林编：《中国教育史资料汇编·普通教育》，上海教育出版社1995年版，第850页。
(37)《山西通志·教育志》，第133页。
(38)庞雁强：《孔祥熙与铭贤学校》，《文史精华》，1998年第3期，第41页。
(39)温庆华：《余振在崞县中学》，《文史月刊》，2003年第4期，第29页。
(40)定襄县文史资料委员会：《定襄县文史资料》第1辑，第25页。
(41)庞雁强：《孔祥熙与铭贤学校》，《文史精华》，1998年第3期，第42页。
(42)定襄县文史资料委员会：《定襄县文史资料》第1辑，第25页。
(43)李承文：《铭义中学和余心清》，《山西文史资料》第65辑，第71页。
(44)王金贵：《私立并州中学》，《山西文史资料》第65辑，第33页。
(45)秦建基：《太原成成中学》，《山西文史资料》第65辑，第59页。
(46)高履启：《回忆平中学习生活》，《山西文史资料》第65辑，第53页。
(47)朱寿鹏：《光绪朝东华录》，第四册，中华书局1998年，第4719页。
(48)张民省：《山西大学：创中西教育合璧之路》，《中国高等教育》，2002年，第5期，第42页。
(49)苏慧廉：《李提摩太传》，香港：世华天地出版社2002年版，第225页。
(50)行龙：《山西大学堂》，人民出版社2003年版，第21页。
(51)山西大学校史编纂委员会编：《山西大学百年纪事》，中华书局2002年版，第1页。
(52)李蓼源：《解放前的山西大学》，《山西文史资料全编》第5辑，第366页。
(53)李蓼源：《解放前的山西大学》，《山西文史资料全编》第5辑，第366页。
(54)山西省政协文史资料委员会：《阎锡山统治山西史实》，山西人民出版社1981年版，第64页。
(55)泉盛：《洋博士与土皇帝》，《文史精华》，1995年第1期，第57页。
(56)李蓼源：《解放前的山西大学》，《山西文史资料全编》第5辑，第368页。
(57)顾祖禹：《读史方舆纪要》，中华书局1955年版，第1849页。
(58)秉荣：《九死一生“走西口”》，《山西大观》，上海书店出版社2000年版，第54页。
(59)章有义：《中国近代农业史资料》第2辑，三联书店1957年版，第638页。
(60)山西省政协文史资料研究委员会：《阎锡山统治山西史实》，山西人民出版社1981年版，第52页。
(61)阎锡山：《革命回忆录》，《阎锡山传记资料》（五），第7页。
(62)《训令各县多种果木等树亦辟利源文》，《六政三事汇编》卷3，第41页。
(63)《山西棉业逐年进行计划案》，《六政三事汇编》卷3，第99页。
(64)《六政考核处成立宣言》，《山西省民事行政规程摘要》，第12页。
(65)刘子扬：《清代地方官制考》，紫禁城出版社1988年版，第95页。
(66)光绪《山西通志》卷13，谱534，职官谱4。
(67)山西省政协文史资料研究委员会：《阎锡山统治山西史实》，山西人民出版社1981年版，第52页。
(68)宋学璟：《运城的盐商和盐工》，《山西社会大观》，上海书店出版社2000年版，第39页。
(69)周振鹤著：《中国历代行政区划的变迁》，商务印书馆1988年版，第147页。
(70)李裕民等：《山西风物志》，山西人民出版社1985年版，第127页。
(71)民国《续修昔阳县志》，序。
(72)民国《荣河县志》，序。
(73)王奇生：《民国时期县长的群体构成与人事嬗递——以1927-1949年长江流域省份为中心》，《历史研究》，1999年第2期，第112页。
(74)阎锡山：《阎伯川先生要电录》，（台）阎伯川先生纪念会编印，第147页。
(75)李德芳：《民国乡村自治问题研究》，人民出版社2001年版，第56页。
(76)山西省政协文史资料研究委员会：《阎锡山统治山西事实》，山西人民出版社1981年版，第84页。
(77)李德芳：《民国乡村自治问题研究》，人民出版社2001年版，第46页。
(78)（美）费正清编，刘敬坤译《剑桥中华民国史》（下卷），中国社会科学出版社1998年版，第389页。
(79)山西村政处：《治晋政务全书初编》，第2册，《村政》（下），第7页。
(80)郭葆琳：《山西地方制度调查书》，山东公立农业专门学校调查会1925年刊行，第47页。
(81)山西省民政厅：《山西民政刊要·图表》，第243-252页。
(82)民国《永和县志》序。
(83)民国《浮山县志》卷14，商务。
(84)光绪《续修隰州志》卷1，图考。
(85)阳曲县地方志编纂委员会：《阳曲县志》，第三章，碑文选录《重修石岭关碑记》。
(86)民国《合河政纪》，第一章，职方·区制。
(87)山西省民政厅：《山西民政刊要·图表》，第248页。
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