城市治理中民办非企业单位的研究

三、城市治理中民办非企业单位的研究

民办非企业单位是利用企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业单位不是企业，更不是经济组织，不具有企业特性和特点的社会服务组织，是体现在提供社会公共服务产品的公益性为宗旨、追求最大化的社会效益和主动承担社会责任为目标。

（一）民办非企业单位的特征和在城市治理中的作用

1.民办非企业单位的特征

（1）民间性。民办非企业单位是由企事业单位、社团和其他社会力量以及公民个人举办的，而不是由政府或政府的部门举办的，资金来源中也没有财政性拨款，因而具有民间性的特点。举办主体和资金来源的不同，是民办非企业单位与事业单位的主要区别所在。此外，从管理方式和所属关系看，民办非企业单位不属于政府直接领导，而是由单位自行管理，业务自主，人员自聘，且不需要由编制部门核定人员。

资金的投入主体及对人员的管理权是决定一个单位是政府办还是民办的最基本因素。凡是由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，属于事业单位。而民办非企业单位的资金来源中没有政府财政性投资，其投资的行为具有两个突出特点：一是投资主体多元化。其主体是除了党政机关以外的社会各界，包括企事业单位、社团、各民主党派及其他社会组织和公民个人。其投资形式有：个人独立出资；单位或几个单位联合出资；单位和个人混合出资。二是资金来源多渠道。其资金来源是除了国有资产以外的其他财产形式，如单位主要创办员的个人财产、集体所有的财产、社会各组织和公民个人的无偿捐赠和资助，这里的非国有资产是指主要利用非国有资产，而不是指不允许有国有资产成分。关键是国有资产不能占主导、支配地位。民政部规定，民办非企业单位合法财产中的非国有资产份额不能低于总财产的三分之二。

（2）非营利性。从业务范围看，民办非企业单位以从事非营利性的社会服务活动为主要业务。民办非企业单位不从事产品生产和流通及为流通而提供的系列服务，而是从社会需要出发，为社会文化、教育科技、卫生等公益事业提供服务，具有社会公益事业的特点，其宗旨是为了实现社会公共利益和促进社会的发展和进步，而不是为了营利。民办非企业单位的非营利性不仅体现在它的章程规定的目的和宗旨上，也体现在它区别于企业的财务管理和财产分配体制上。企业的盈利可以在成员中分红，而民办非企业单位清算后的财产则只能用于社会公益事业，不得在成员中分配。民办非企业单位的非营利性并不排除民办非企业单位可以根据其提供的社会服务收取合理的费用，这些费用是服务的成本价值，是继续维持并扩展服务的必不可少的资金。不能以民办非企业的非营利性特点来否定民办非企业单位依法合理的收费，否则，会威胁民办非企业单位的生存和发展。因此，民办非企业单位的非营利性可以理解为不以营利为宗旨和目的。

（3）实体性。民办非企业单位是从事经常性、连续性服务的实体性社会组织。实体性是其区别于社会团体的一个基本特征。社团是指公民自愿组成的会员制的组织，其组织结构具有松散性，活动具有不定期性。和社团相比，民办非企业单位在业务方面有明显的特点：一是有固定的事业或专业，如民办高校从事教育事业；二是有相对稳定的专业（或执业）人员，并具备与业务相一致的资格；三是有固定的业务活动场所和从事该事业必备的设施；四是具备与所从事公益事业或开展业务活动相一致的资金，以保证业务活动需要并承担民事责任或连带责任。概括地说，民办非企业单位与企事业单位一样，是作为一个单位独立存在的^[9]。

2.民办非企业单位在城市治理中的作用

在城市治理中，民办非企业单位在社会、经济、科技、文化发展以及对外交往中发挥着越来越重要的作用。特别是一些民办的学校、医院、科研和社会福利机构，在推动我国城市社会经济发展、促进公益事业、繁荣市场、活跃文化、方便群众生活、培养人才等方面起到了积极的作用。

（1）满足了城市人民群众对社会服务的巨大需求。

民办非企业单位推动了教育、科技、卫生、文化、体育、环保、福利、扶贫、人口等社会事业和公益事业的协调发展。以养老为例，截至2006年，我国60岁以上的老年人口约1.5亿人，老龄人口占全国人口11%左右，这标志着我国已经进入老龄化社会。而目前，我国养老床位共有120万余张，仅占老龄人口的0.8%。也就是说，1　000位老人才拥有8张床位。鼓励社会力量发展养老服务业，已经是我国进入老龄化社会的战略选择。在这种背景下，民办养老院无疑迎来了一个巨大机遇，如上海工汇福利院于2002年通过了ISO9001：2000版质量管理体系认证，获得了区级文明单位和绿化合格单位的光荣称号。每逢佳节，福利院都会组织老人同乐同庆，成为一个让老人欢度晚年的生活乐园。又如，上海普陀区民欣乐助老服务中心接受政府部门委托，结合再就业工程，招聘和培训“4050”人员，组成专业化的居家养老服务队伍，为社区老人提供各种服务。

（2）架设城市政府与人民群众联系的桥梁，促进社会管理的科学化。

民办非企业单位大多为社会中介机构，是连接企业、个人和政府的桥梁。它们代表着一定社会群体的利益，在社会组织结构中接近基层。在日常工作中，它们能够深入基层，了解社会各阶层的不同需求，既与人民群众有着直接联系，又能与政府保持密切关系；既可以直接宣传和教育群众，又能够转达民情民意。一些学术性的民办非企业单位，集中了大批高层次的专家学者和各种专业技术人才，能够组织专业学者和专业人员，通过对大量社会问题的调查和研究，为如何满足基层的需求寻求解决方案。同时，他们可以从不同角度向各级政府提供咨询、建议和信息，向政府提出合理化建议，为政府的决策提供科学依据。这样，不仅可以对政府的决策、管理和行政起到民主监督的作用，而且有利于实现政府决策的透明化和管理的科学化。

（3）加快了城市社会公共服务社会化的进程。民办非企业单位的发展，打破了社会公共服务以往只有国家独办的局面，引入了竞争机制，在很大程度上，激活了公办社会服务机构，促使公办社会服务机构在运作机制、内部管理、服务质量上进行一系列的改革，从而提高了社会化进程。

民办非企业单位还承担了一部分社会管理和服务职能，减轻了城市政府负担，为政府转变职能创造了条件。承担政府机构改革后的部分职能，填补政府工作的空白和薄弱环节。在我国政府机构改革中，民办非企业单位承担了政府机构改革后的部分职能，已成为推动政府机构改革的动力。政府机构的简化和重组，一方面减少了政府工作人员，另一方面也精简了政府的职能。政府机构改革，就是要改革政府管理的职能结构，使政府的经济和社会管理职能进一步从微观管理转变为宏观管理，而把属于企业的自主权下放给企业，把属于市场调节的职能转移给市场，把经济活动中指社会服务性职能转移给民办非企业单位。民办非企业单位所关注的往往是政府难以顾及之处或政府工作的薄弱之处，对政府的工作正好可以起到拾遗补缺的作用。“小政府、大社会”格局逐渐形成，有许多拾遗补缺的工作和大量的社会事务性工作正在转移到民办非企业单位之中。

（4）创造就业机会。

民办非企业单位为城市转岗分流和下岗失业人员的再次就业提供服务。政府机构改革，使大量的政府公务员转岗分流；企业改革、经济结构调整，必然引起就业结构的变化，导致部分职工下岗失业，这就需要依靠社会各方面的力量拓宽就业门路。建立民办非企业单位，能够直接创造就业机会。与此同时，民办非企业单位的各类社会活动，又能为社会创造新的就业机会。如民政部民间组织管理局2004年在《我国民间组织发展与管理情况》指出浙江省9　000个民办非企业单位，有从业人员十几万多个；青岛市登记的2　270个民办非企业单位，为社会提供就业机会2.63万个。民办非企业单位不仅是转岗分流和下岗失业人员再就业的广阔天地，而且是对转岗分流和下岗失业人员进行培训的重要基地。一些专家学者和专业技术人员较集中的民办非企业单位充分发挥人才荟萃、知识密集等优势，对转岗公务员和下岗职工实行定向或职业培训，帮助他们在新的形势下合理调整知识结构，促使其尽快适应新的环境，收到了积极的效果。

3.参与科技研究，参与国际合作，加快我国对外开放步伐

在深化对外开放过程中，民办非企业单位致力于引进国际先进理念，加快与世界接轨。由于民办非企业单位组织形式灵活，经常同海外、国外开展各种民间往来，开通民间国际交往渠道，在一定意义上增加了我国人民同世界各国人民的相互了解，加快了我国对外开放的步伐。如上海四达培训中心邀请国际管理学大师在上海举行了体现世界最高管理水平的平衡计分卡讲座，吸引了西门子、飞利浦、通用汽车、通用电气等世界500强跨国企业的中国区总经理和高级经理，以及海信、华润电力、北京万科、中国银行和上海汽车工业集团等国内著名企业的高层管理人员，还有来自复旦大学和交通大学的管理学教授^[10]。又如上海嵌入式系统研究所加大研发力度，开发具有自主知识产权的设计平台，“海神”嵌入式系统设计平台拥有四项专利技术，达到国际先进水平。该所注重人才培训，不久前开设了“嵌入式系统设计”专业方向的硕士研究生班，首期培养45名研究生，为社会提供了紧缺人才。

（二）民办非企业单位在城市治理中的发展和问题

1.民办非企业单位的历史发展及现状

传统的事业单位的概念是在我国建国后的特定历史条件下形成的。20世纪80年代之前的事业单位主要由国家举办，实行全额拨款，主要特征是公益性和非营利性，形式单一。20世纪80年代后，事业单位在经济体制改革中发生了重大变化。除了国家举办的，还出现了集体举办联营合资等类型。由国家举办的事业单位其经费形式出现了全额拨款、差额拨款和自收自支三种不同形式。经济性质上也出现了非营利性、营利性和一个单位既有营利性又有公益性的复杂情况，种类较多，相互间差异很大。其中，企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人投身到教育、科技、文化、卫生等社会公益事业和精神文明建设中，形成了非营利性社会组织，这意味着民办非企业单位的诞生。

1996年，中央从完善我国社会组织管理格局的角度出发，决定把民办非企业单位交由民政部门进行统一归口登记。当时，民办非企业单位叫“民办事业单位”，主要是由编制部门进行登记管理的。按照编制部门提供的情况，全国的民办非企业单位大概有70万家。由于原有的分类越来越不适应改革的发展，因此，1998年我国同时颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《事业单位登记管理暂行条例》，用科学的概念对社会团体予以定义并用崭新的民办非企业单位概念和事业单位概念代替传统的事业单位概念，明确了各类社会组织的区分界限。从2000年开始，民政部门对民办非企业单位进行了复查登记。据民间组织管理局统计，全国民办非企业单位的登记数字2001年底为8万余家，到2006年底民办非企业单位已达16.1万个。

目前我国各个城市民办非企业单位发展迅猛，厦门将民非培育作为民间组织管理工作的重点，登记的民非数量从2004年初的91个发展到2006年的440个，增长了384%；江苏将2006年作为民间组织发展年，一年新登记1　500多家民非单位；宁波着重培育民办学校，共登记1　826个，汇集28亿民间资金，满足了从幼儿教育到高等教育不同层次的教育需求，形成与公办学校平分天下的格局。

2.民办非企业单位发展存在的问题

虽然民办非企业单位在我国的发展取得了很大成绩，但在发展过程中同时也存在很多问题。

（1）法律制度和管理体制尚不完善。

一些政府部门制定的政策尚不能脱离计划经济体制下社会事业国家办的旧模式，有的导向公共事业市场化的单一模式，限制了公共事业社会化的多种实现形式和社会力量的自主选择，社会力量举办非营利性社会事业如不能在更广泛的社会服务领域得到政策培育，民办非企业单位的发展空间受到较大限制，将不利于社会事业的全面发展。

据有关资料显示，北京市约500个律师事务所，未向工商行政部门申请登记注册，也无法申请事业单位和民办非企业单位登记，成了无民事主体资格的法律服务机构。业务上的多头管理使得民办非企业单位发展受到限制。据上海浦东新区从事成人教育的民办非企业单位反映，对他们进行业务管理的部门就有新区社会发展局教育处、教育署、成教办等多家单位，而且过多地介入各种具体的事务性的干预和限制。在民办中小学教育中，受到的限制有：办学科目设置的限制，收费限制，招生限制，场地租借限制等。

（2）行业种类齐全但发展不均衡。

民办非企业单位发展不均衡，比如北京市2　139个民办非企业单位中，涉及教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务及其他行业。其中，教育1　737个，占81.2%；卫生57个，占2.6%；文化33个，占1.5%；科技（含社会科学研究）133个，占6.2%；体育94个，占4.3%；民政56个，占2.6%；法律3个，占0.1%；其他26个，占1.2%。很显然，教育类民办非企业单位居于非常突出的地位，而其他行业的发展则相对缓慢，尤其法律，几近于零^[11]。与此相似，上海市的民办非企业单位大多在教育培训领域，民办学校竞相开办，而社会公益性领域则参与者较少。据抽样调查，教育培训类民办非企业单位占64%，而公众急需的社会福利类民办非企业单位只占15%，文化、卫生、科技类民办非企业单位更是寥寥无几^[12]。

（3）资产管理的不规范性。

资产是一个单位占有或使用的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。资产管理必须遵守国家规定的财务规则和相应的财务制度，才能体现单位占有或使用的经济资源的合法性。民办非企业单位是我国计划经济体制已被打破，社会主义市场经济体制尚不完善，民间非营利组织的财务规则尚未建立的环境中蓬勃发展起来的非营利性社会组织，资产管理方面尚有待完善。

（4）民办非企业单位营利性问题。

按照国家法规正则，民办非企业单位在举办非营利性社会活动的同时，可以开展配套的非营利性经营活动。目前我们将民办非企业单位所从事的非营利性社会服务活动定位于公益事业，即《公益事业捐赠法》中所明确的不以营利为目的的教育、科研、医疗卫生、社会公共文化、社会公共体育、社会福利等项社会事业。但这些公益事业需要配套一些经营活动才可以形成完整的社会服务，如民办学校向学生有偿提供学习用品和生活服务设施，民办博物馆向参观者有偿提供纪念品和餐饮、音像资料等服务，图书馆在出借、出租图书音像资料时向需要者出售一些馆藏书籍资料，慈善机构的义卖活动等，这些经营活动有不少受到有关部门的质疑和干涉。一是这些经营活动是非营利性的，经营收益应当全部用于民办非企业单位的公共服务事业的发展，而不被经营者分配；二是非营利性经营活动是由民办非企业单位的内设机构开展的，原则上应在本单位的活动场所进行，经营中的民事责任应由民办非企业单位承担；三是非营利性经营活动是与民办非企业单位的公共服务业务配套的基本服务，不能因此而减少和淡化公共服务业务。

（5）民办非企业单位的信用问题。

由于我国社会主体信用体系发育程度比较低，信用秩序混乱，信用缺失现象大量存在，严重破坏了社会秩序，增加了运作成本，降低了工作效率，制约了民办非企业单位作用的发挥。民办非企业单位作为社会组织的重要组成部分之一，要想求得生存和发展，就必须加强自律与诚信建设。

（6）民间参与比例偏低。

民办非企业单位在我国归属于民间组织，既然是民间组织，理应由民间来主办。但是，由于法规体系不完善，制度设计不合理，优惠政策不到位，很多城市民间参与民办非企业单位的比例偏低。根据上海浦东新区2004年对民办非企业单位举办者所作的分类统计，在创办民办非企业单位的社会组织中，国有企业占14.2%；国有事业单位占34.2%；私营企业占19.2%；外资企业占2.5%；其他（基金会、社会团体、自然人等）占30.11%；真正民营的不到30%^[13]。

（三）民办非企业单位的改革方向

1.政府培育与扶持

城市政府在积极推进社会福利社会化的过程中，应广泛动员社会力量多渠道、多层次参与福利事业、举办福利机构，为老年人、残疾人、孤儿提供养护、康复、托管等服务。民办非企业单位应该注重扶弱助孤、助学助医、科技传播等活动，如目前技术工人短缺，已成为影响我国工业经济发展的一个大问题。产生这一问题的原因之一就是我国培养技术工人的职业技术学校数量不足，质量不高，职业教育发展相对滞后。加快发展职业教育是服务经济、提高劳动者素质的需要，也是平衡人力资源供求关系、促进就业的需要。城市政府应解决影响民办非企业单位发展的问题，研究制定劳动人事、税收财务、社会保障等配套政策，帮助民办非企业单位排忧解难，保护他们合法权益，使民办和公办单位站在同一起跑线上，享受国民待遇，一视同仁，为民办非企业单位发展创造良好的外部环境。

政府的扶持政策可以表现在多个方面，如贷款优惠，对民办非企业单位申请贷款用于自身发展的，金融部门应给予优先和优惠，对政府鼓励发展并承担一定政府职能的民办事业项目的贷款，政府可以考虑给予贴息补助；税收优惠，企事业单位用于举办民办非企业单位的资金可以税前列支；公益性民办非企业单位应当全部享受免税待遇；其他民办非企业单位经营的利润、接受的社会资助和捐赠、获得政府购买服务的资金、用于改善民办非企业单位服务条件和拓展民办事业的，应给予免税待遇。收费优惠，民办非企业单位在征用土地及缴纳基础设施费用，在房产、土地等税费方面，应享受公办事业单位同等待遇。人事优惠，在人才引进、教育培训、职称评定、福利待遇、社会保险等方面，可按照“老人老办法、中人中办法、新人新办法”，促进专业技术人员在不同所有制的事业单位之间自由流动。

2.民办非企业单位自身建设

建立健全民办非企业单位的内部规章制度，如理事会会议制度、财务制度、劳动用工制度、印章管理制度等。加强自律与诚信建设是民办非企业单位能力建设的一项基础工程，自律是要求民办非企业单位按照国家的法律法规、规章制度和道德规范，进行自我管理、自我约束、自我规范，提高法律意识、公益素质和管理能力。诚信是要求民办非企业单位在社会活动中诚实规范，恪守非营利原则，以诚取信，将诚信作为市场经济社会中民办非企业单位笃守的价值理念和行为准则。民办非企业单位只有以自律为立身之本，以诚信为发展之道，才能不断强化自身建设，不断创新发展能力，更好地服务国家、服务社会、服务人民。

3.健全社会支持体系

由于民办非企业单位目前的发展阶段处于从初期向成熟期转变的时期，组织的资源需求的重点已经从初期的对资金的需求，转变为对知识资源的需求。国外的同类民间组织在项目操作者的背后，存在着一个庞大的学术研究机构作为后盾。他们将理论上的最新研究成果及时转变为可操作的行动计划，指导项目操作者来执行，并对操作结果的反馈加以分析，使这一事业得到进一步完善和发展。而中国就缺少这样健全的社会支持体系，比如北京的孤独症康复机构“星星雨”急需医学研究机构的合作和支持，但是目前只是一些大医院向前来就诊的孤独症患者推荐去“星星雨”进行治疗^[14]。如何能够使“星星雨”这种类型的民办非企业单位与各种研究机构、政府部门建立适宜的沟通渠道，使资源得到共享，不论对民办非企业单位本身，还是对社会体制的完善，都是迫在眉睫的。