城市治理中的基金会

城市治理中的基金会_城市治理：中国的理解与实践

四、城市治理中的基金会

基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠财产，以从事公益事业为目的的非营利性法人。基金会是中国民间组织中的一个重要组成部分，基金会为城市作出越来越大的贡献。

（一）我国基金会在城市治理中的现状

从1981年我国第一家基金会——中国儿童少年基金会成立以来，我国的基金会已经由零起步，初具规模。这些基金会活动在社会诸多领域，在教育、文化、科学、卫生、社区建设、扶贫济困等社会公益事业中发挥着越来越重要的作用。

1.中国基金会的历史发展

由于我国建国后实行的社会主义计划经济制度，使得基金会没有生存和发展的土壤。改革开放后中国的基金会开始陆续出现，1981年“中国儿童少年基金会”开创了中国民间基金会的发展道路。1988年《基金会管理办法》颁布后，民政部门开始依法对基金会进行登记。2004年3月，《基金会管理条例》颁布实施。《条例》在内容上有许多新突破：将基金会分成公募、非公募两类，进行分类指导；第一次允许外国人在华设立基金会和允许外国基金会在华设代表机构；开放基金会保值增值的方式等等。《基金会管理条例》的出台推动了私域对公域的参与，民间与政府的互动。条例的意义不仅由于它为基金会的发展提供了法律保障，也在于它是其他配套政策出台的基础，它还在很大程度上唤起公众的公益意识。财政部于2004年底发布的《民间非营利组织会计制度》也为基金会的接受监督管理、健康有序发展奠定了良好的基础，督促基金会的财务活动规范和透明化。基金会的税收优惠问题也正在研究探讨之中。

《基金会管理条例》的出台是基金会发展的新起点。根据民政部所发布的2006年度民政事业发展统计公报，我国现有基金会1　144个，比2005年增长17.3%。2004年6月1日，由浙江省政协委员、旅美华侨叶康松捐赠原始基金200万元人民币发起的“温州市叶康松慈善基金会”获浙江省民政厅批准设立，成为《基金会管理条例》实施后全国首家获准设立的非公募基金会。与公募基金相比较，非公募基金会没有任何官方色彩，在运作和管理上可以更为灵活和现代，对于公益目的的贯彻可以更为独立和独到。上海复旦大学教育发展基金会、上海吴孟超医学科技基金会、上海市自然与健康基金会、华夏慈善基金会、远东慈善基金会、国寿慈善基金会、王振滔慈善基金会等都是在《基金会登记管理条例》颁布之后相继成立的非公募基金会。这些非公募基金会的宗旨体现出创立者独到的公益目标。例如远东慈善基金会以救助残疾人就业为己任，华夏慈善基金会则将救助对象锁定为孤贫先天性心脏病患儿，国寿慈善基金会重点关注农民生命与健康的保障，王振滔慈善基金会是以宣传慈善事业、向社会贫困群体提供帮助、对慈善事业作出贡献的人才进行奖励为宗旨。

2.中国基金会的现状

基金会的发展显示出依靠社会集资扶持社会公益事业的力量。中国基金会的收入来源主要有三项：捐赠收入、政府补助和投资收益。2005年36家全国性基金会的捐赠收入为9.26亿元，政府补助为0.102　8亿元，投资收益为0.286　8亿元。显然，捐赠是基金会的主要收入来源，平均达2　572万元。捐赠收入超过1亿元的有5家基金会，其中受捐助最高的是中国扶贫基金会，为1.504亿元（含1.03亿元实物捐赠）；其次是清华大学教育基金会和北京大学教育发展基金会，其捐赠收入分别达1.294亿元和1.283亿元；再次是中国青少年发展基金会1.015亿元（不含0.037亿元的投资收益）；然后是宝钢教育基金会，捐赠收入为1亿元^[15]。

基金会的设立目的是为了完成一定的公益事业，以社会效益而不是经济效益为主要目标。衡量基金会的质量，主要考察它取得社会效益的绩效。基金会是为了完成公益事业，专门进行资金运作的组织。它之所以有存在的必要，是因为它是从事公益事业的专门机构，拥有专业的人士和管理体制。理论上，相对于政府，它更为灵活；相对于个人，它具有规模优势。无论是政府还是个人，依靠基金会来实现公益目的，均可以节约资源、提高效率。

有些基金会建立了良好的运行机制，无论是在募集资金方面，还是对外资助、开展各类公益活动，都能做到高质高效，取得了非常好的社会效益。如在城市文化遗产保护方面，目前国内城市遗产保护普遍存在的问题是，一方面政府保护资金严重短缺，远远不能满足保护工作的需要。全国首个以城市遗产保护为宗旨的非公募基金会——上海阮仪三城市遗产保护基金会在积极地从事城市历史文化遗产保护的各项活动。2007年6月16日，为了推动京杭大运河文化遗产的保护研究，阮仪三城市遗产保护基金会与联合国教科文组织北京代表处等相关机构和大运河沿线有关城市联袂举办以“中国京杭大运河文化遗产保护与实践”为主题的论坛^[16]。

然而与发达国家和地区相比，我国基金会的增长数量实际上也是比较低的。与台湾地区20世纪90年代基金会的发展对比，台湾的基金会在80年代末有数百家基金会，到1997年基金会数目为1　595家，1998年超过了2　000家，2000年时约为4　000家，2002年约5　000家。因此，我国基金会与我国的经济增长速度并不相称，还有很大的发展空间。

（二）我国基金会存在的问题及其原因

然而从总体上看，我国目前很多基金会并没有真正发挥应有的作用，能够积极发挥作用的基金会在基金会的整体中只占比较小的比例。有的基金会由于资金匮乏无力开展业务活动，有的基金会偏离设立宗旨活动，甚至将精力集中在经营活动上，有的基金会行政色彩过浓，成为政府部门的附属。还有少数基金会甚至无法维持下去，濒临倒闭。这种良莠不齐的现象，极大地影响了我国基金会的整体素质，损害了基金会这一行业的社会形象，造成基金会无法真正履行在社会体系中应有的职责。造成我国基金会发展的困境的原因有很多，主要有以下几种：

1.经济发展水平低

基金会的发展与经济发展水平、特别是市场经济的成熟程度和个人收入水平密切相关。市场经济的成熟程度，特别市场中企业的成熟程度，影响企业在公益事业方面的投入。成熟的企业具有社会主体意识，重视的是企业的整体社会效益，追求企业在市场中的长期存续，而不是把获得短期效益作为企业的主要目的。

但是，在中国国有企业捐赠主要靠的是政府行政化的动员机制，例如企业领导人需要依靠捐赠来建立政绩，就是一种变相的行政指派。而这种行政化动员机制之所以能够长期维持，其基本原因在于国有企业财政软预算的状况多年来尚未得到彻底改变。企业捐赠动机由此受到扭曲。这种中国国有企业所特有的出自建立政绩或者完成指派任务的动机是与市场体制格格不入的，市场化程度越高，持这种动机的企业就越少。此外，根据2000年上海地区的500家企业调查统计，从未捐赠过的上海企业（计38家，占全部被调查企业的7.6%），以及1999年没有捐赠的企业（共有168家，占被调查企业的三分之一）在自报未捐赠原因时，居前三位的原因分别是“经济能力不足”，分别占42%和42.3%；“未列入计划”，分别占26%和29.8%；“没有必要”，分别占13%和16.1%^[17]。这说明经济实力的高低与捐赠密切相关。

个人收入水平则直接影响个人的公益捐赠。我国的个人收入水平一直较低，贫困人口比重又很大。在城市，一个普通家庭的收入要用于日常生活、购买住房、子女教育，以及必要的娱乐消费等。家庭收入用以维持自身的正常生活，已经负担沉重，难以再拿出一定比例用于公益捐赠。

无论是企业或者是个体的经济水平直接影响到我国公益捐赠水平，这就为基金会募集资金带来了很多困难，抑制了基金会的数量和规模的增长，制约了基金会的发展。

2.法制不健全

我国的基金会发展历史短暂，目前的法制不完善，现行法律、法规中也存在种种问题。首先是由于没有民间组织的基本法律，基金会的法律定性并不准确。我国目前对包括基金会在内的民间组织的立法只处于较低层面。在我国，民间组织分为三种类型：社会团体、民办非企业定位、基金会。这三种类型组织，分别由三部法规加以规范：《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》和《基金会管理条例》，缺乏一部统一的民间组织的上位法。民间组织法的缺位，影响了这三种组织的法律地位，造成了民间组织与企业这些营利性组织实际上的不平等。

再次是缺乏相关法律、政策的支持。基金会法制环境的健全不是一个孤立的任务。目前，《基金会管理条例》是基金会存在和运行的主要法律依据。《民间非营利组织会计制度》刚刚出台，建立了规范基金会财务活动的基础。但是仅靠这样一部法规、一个文件是无法对基金会所有行为都做出规范，同样也不能给基金会提供全面的法律保障。比如：公益捐赠的发票管理还没有形成统一制度，只有少数一些基金会或公益性社团能够从财政部门申请到税前全额扣除的捐赠发票，这也造成了基金会之间的不平等。据了解，有些有资格的基金会或社团在获得这种可以免税的捐赠发票后，向其他基金会转让。这种状况是与我国目前的税收体制联系在一起的：国家对非营利组织（含基金会）的税收优惠政策很少，也没有全面适应非营利组织（含基金会）特点的细致的减免税资格标准。税收优惠政策的缺乏，既影响个人和企业的捐赠热情，也影响基金会的资金运作。

3.我国基金会定位不明确

我国基金会的起源与外国基金会不同，“官办”色彩浓厚。大部分基金会的产生不是源于民间意愿，很多基金会是政府为了拓宽资金来源，或是为了完成某方面工作，希望借助民间组织的形式，而由政府发起设立的。这一类官办基金会与政府的关系不尽相同。有的基金会能够借助政府的资金、人力、物力，逐渐建立其一套完善的运行机制，并逐步走向自主管理的道路。但是这部分基金会的数目很少。很多“官办”基金会设立的实际理由就是为了解决某些政府部门人员的位置、职务、待遇问题，因人而设，往往发展为没有生机，以基金来“养人”为主要目的的休眠型机构。有的“官办”基金会设立的目标则是专门完成某项政府工作，实际上成为又一个政府部门。还有的“官办”基金会虽然以公益事业为目标，但是由于在领导者的任免、业务活动决策等方面受到政府部门过多的限制，没有自主权，而大大制约了发展。从在民政部登记的80多家基金会来看，基本上都有很浓的“官办”色彩。

而那些真正来自民间的“民办”的基金会，则往往难以与受到政府保护的“官办”基金会竞争，也难以获得政府的支持。《基金会管理条例》颁布以后，很多个人、企业有发起成立基金会的意图，遇到的最大障碍就是找不到业务主管单位，不能成为合法的民间组织。

4.内部管理缺乏规范

目前我国基金会内部管理缺乏规范，首先表现在内部民主决策制度的缺乏。很多基金会的理事会非常庞大，理事数目众多导致理事会难以召集，理事不能负起实际的责任，因此，基金会的权力往往集中在主要负责人手中，重大问题的决策由其一人决定。有的基金会的负责人利用手中权力，违背基金会的宗旨，违背捐赠人的意愿使用捐赠财产，损害了公众的利益。而由于制度的不健全，理事会无力制止这类行为，也没有监事会、内部审计等控制其行为的内部监督机制。基于这个原因，《基金会管理条例》把基金会的内部民主决策、监督制度的建立作为立法的重点。

内部管理混乱还体现在财务管理混乱。财务管理的混乱为某些基金会工作人员挪用、私分捐赠收入创造了机会，还造成了基金会内部管理的高成本、无计划，影响了基金会实现社会效益。随着《民间非营利组织会计制度》的颁布和实行，基金会内部的财务管理将走向规范。如在2007年4月，上海市民政局、市社团局发出公告，上海福岛自然灾害减灾基金会因内部管理混乱、不能正常开展活动以及连续2年未按规定参加年度检查等问题，责令其停止活动。这是《基金会管理条例》实施以来，上海市首次对违法违规基金会作出行政处罚。

5.缺乏公众的支持

就我国现状来看，公众对基金会了解甚少，支持不够。与西方发达国家相比，文化的差异导致中国公众的公益意识比较淡薄。公益事业在西方的发展起源于宗教慈善活动，在强大的宗教势力作用下，慈善活动规模比较大，具有规律性，进而产生基金会或是公益信托等专门形态。而中国人是从个人道德角度出发作一些善举。因而，中国的公益事业历来是小范围内以个人为主的行为，没有向一个非政府之外组织捐赠的传统。或者可以说，历史的差异导致中国人先天比较缺乏公益或慈善意识。近百年来，西方市场经济的发展和成熟又推动了公共管理理论在西方的发展，这进一步使得人们认识到公益事业是社会发展必不可少的一部分，是应对“市场失灵”和“政府失灵”的良药。中国人目前也日益意识到这个问题。

此外基金会的社会影响力不够也是基金会缺乏支持的原因之一。基金会的数量少、规模小，现有基金会的社会效益也不高，这使得基金会从整体上没有引起人们的关注。人们既没有意识到公益事业是社会发展的推动力之一，也没有体会到基金会在公益事业中可以发挥的重要作用^[18]。

（三）我国基金会管理的发展方向

目前我国市场经济持续高速发展和政府职能的转变，为基金会的发展带来契机。基金会必须与社会发展相适应，在整体上摆脱目前数量少、规模小、发挥作用不利的局面，逐步成熟和壮大起来。

1.健全有关法律制度

双重管理体制是我国民间组织管理的基本制度，登记管理机关和业务主管单位互相配合，对基金会进行登记把关和监督管理。目前，双重管理体制需要进一步制度化、科学化。登记管理机关应当具备更高效的登记管理手段，并强调登记之后年检、行政处罚制度的健全和协调运作。在目前登记管理机关权力有限的条件下，可以积极寻求与公检法的配合，与金融部门的配合，建立协作机制。而业务主管单位最需要的是职责制度化，明确业务主管单位在基金会等民间组织管理上有多少权力和责任，应该和可以采取哪些具体行为。

《基金会管理条例》允许个人或企业发起设立基金会，可以个人或企业的名称命名。这个举措极大鼓舞了民间设立基金会的热情，但是很多有此意愿的人却因为没有部门愿意做业务主管单位而受阻。在这个问题上，业务主管单位问题成为一个瓶颈，应当拿出一定的解决方法，如像某些城市管理行业协会一样确定一个专门机构作为这一类基金会的业务主管单位，统一管理。

此外，还须进一步完善基金会的法律、法规，以法律或条例的形式强化基金会的信息披露，加强对违法行为和不善经营的惩罚，建立严格的基金会惩戒制度。可以从以下方面努力：完善刑事实体法，强化对会计信息披露失真严重行为的刑事打击；从实体法和程序法入手，明确民事责任的法律主体、实体法救济措施、民事法律责任的实现方式等多方面的法律问题；完善行政监管法，保障政府监管部门、捐赠人、社会公众对基金会信息披露的监督权力。

2.完善各方面的监管

应逐步形成“政府宏观管理、行业自律管理、机构微观管理、社会监督管理”的管理体制。加大对基金会的监督力度，逐步健全基金会评估和失信惩罚制度，依法对基金会实施有效监管，促进基金会健康发展。

加强税务监管。《基金会管理条例》明确了登记管理机关的职责；《民间非营利组织会计制度》也正式确立了会计主管部门对基金会的财务监督职责。目前欠缺的是税务部门的监督和政府审计的介入。对基金会的监督应当以监督其非营利性和公益性为重点，基金会是否“非营利”、是否“公益”，很大程度上是从其经济活动中反映出来的。要监督基金会的经济活动，登记管理机关的权利有限，需要税务部门的介入。另外，《基金会管理条例》只规定了作为一个基金会的最低标准，而一个基金会是“好”还是“不够好”，主要看它做了多少公益活动。对基金会具体行为的引导主要靠税收优惠的调节，以税收来达到鼓励基金会从事“好”的行为，不鼓励其从事“不够好”的行为。

综观美国基金会的历史，可问责的问题始终是政府和公众关心的焦点，每隔一个时期，美国国会就会举办大大小小的听证会和调查活动。在发达国家的监督方面，则是全民监督，包括国会、媒体等等的监督。基金会的财务状况是完全透明的，任何人都可以查基金会的账，没有什么秘密可言。在中国，可以采用以评估体系的建立引导公众对基金会的监督。可以在《基金会管理条例》所确定的最基本的评价标准之上建立更具体、细致的基金会评估体系，对基金会进行全面评价。使基金会可以全面、透明地展示在公众面前，有利于基金会表现自己，吸引捐赠；也有利于公众了解基金会，监督基金会的行为。评估体系的建立是政府可以做的，民间也可以自发进行。

通过各种渠道和信息化手段，提高基金会登记管理的工作效率和政府与公众对基金会的监督。如全国基金会管理信息系统由民间组织管理局于2005年7月通过招标委托清华紫光软件公司开发，至2006年初开发完毕，其年检子系统在2005年度全国基金会网上年检中投入使用。该系统是民间组织管理信息化系统首个全国性软件，其入口设在中国民间组织网，登记管理机关、基金会和社会公众三类用户可通过互联网浏览或登陆该系统。登记管理机关用户通过登记审批子系统可以受理和审批基金会设立、变更和注销登记，通过网上年检子系统可以对全国975家基金会进行年度检查和审核，可以通过全国基金会数据管理中心对基金会管理业务数据进行查询、统计和分析，提供决策支持。基金会用户可以通过该系统进行网上变更、增设、注销或备案申请，可以通过年检子系统进行年检材料网上提交，结果网上查询，或发布年度工作报告。社会公众用户可以通过该系统的网上入口申请基金会设立登记、查询和咨询相关政策、查询基金会基本信息、年检结果和年度工作报告和公益活动信息。该系统的建成有利于各级登记管理机关利用计算机网络技术做好基金会登记管理工作，全面提升业务管理能力和服务水平；有利于基金会通过信息公布加强自律，更好地服务公益慈善事业；有利于社会公众了解基金会募捐和公益活动信息，更好地监督基金会。

3.加强基金会内部管理

基金会应建立有效的内部治理结构，强化组织自律和对内部人的激励约束机制。自律是指组织内部的一种自我约束，既包括伦理道德方面的自律，也包括组织内部机构之间的相互监督。基金会的自律除道德因素外，还包括监事会的监督、董事会（理事会）的监督、组织管理人员和员工的监督和组织使命、信念的监督。基金会可考虑引进企业的法人治理结构和竞争机制，以加强组织内部的分权与制衡、提高组织的运作效率、防止内部人控制、促进组织的诚信建设。

基金会的内部管理方面，要检查筹集、管理、使用环节的内控制度设计是否科学合理、是否完善有效，使用的台账制度、专员管理制度以及稽核制度等是否规范，能否保证在筹集、管理、使用过程中合规、合法运作，基金会财务管理是否严格，财务核算是否准确及时。同时要评价各项制度、政策执行是否到位，各项控制措施是否真实地运作于业务活动当中。建立内部控制报告制度，由社会中介机构评估、验证，并对外报告，接受社会监督。加强和完善基金会的内部审计制度，保证基金会的内部控制系统的有效运行，保证资金使用规范、年度工作报表真实可信。要真正发挥内部审计对年度工作报表的监督作用，就必须建立内部审计向理事会（或监事）负责并报告的制度，使理事会（或监事）与内部审计师之间能够进行独立的交流及信息沟通，以保证内部审计部门在基金会中相对独立的地位，约束基金会经营管理者出于私利而干预正常的会计过程的行为。为了能使基金会内部控制制度得到有效的贯彻和执行，必须建立完善的内部责任追究制度。对披露过程中出现的违规现象，要处罚有关责任人，有必要使管理当局承担违规披露的民事责任，对违规者应着重于经济的处罚，形成对虚假信息的内部制约机制。

基金会必须通过提高自身透明度，通过信息披露、对外宣传，让公众了解自己、相信自己，提升自身的公信力，摆脱“筹资困境”。基金会是一笔巨大社会财富的托管人，经营的是赚取信任的生意，从业者享受的是公众的信任，而不是金钱。社会公信力是基金会生存和发展的社会基础，是其生命线。当前在我国公益基金会中普遍存在着信息不透明的情况，公众不了解公益基金会的各种信息，在获取信息难度大或成本高的情况下，公众难以对公益基金会产生信任感而易于放弃捐赠^[19]。

4.加强多方合作

基金会应加强与政府、企业和媒体等多方合作，多方合作是有效达到城市治理的重要方式。如上海慈善基金会在加强和政府部门与企业的合作，围绕着落实群体的迫切需求，扩展了有效的培训，实现了各方面都期望达到的目标。上海市慈善基金会从1994年5月份成立以来，一直十分重视教育帮困和致力于扶贫，其宗旨是“安老扶幼，助学济困”。截止到2004年，上海慈善基金会先后设立了二十多个助学项目，通过数十家海内外企业、成千上万名普通市民、国际友人募集助学款近亿元，使3.8万人次的学子获得了资助。1995年1月和第二工业大学成立了慈善教育培训中心，十年内就培训了学员五万五千多人，超过50%的学员实现了就业和再就业，并从1999年开始得到汇丰银行的资助。从这个项目的实施效果来看，实现了多赢。受训学员提高了自身的素质，增加了就业的能力，改善了家庭的经济状况。从基金会的角度来讲，由于得到了企业的支持，就能够提高项目运作的能力，也扩大了基金会的社会影响。从政府的角度来说，促进就业，维护了社会安定和和谐。企业树立良好的社会形象，体现企业公民的责任。

【注释】

[1]陈宪.社会中介组织“三性”论.上海改革，2001（5）.

[2]徐家良.双重赋权：中国行业协会的基本特征.天津行政学院学报，2003（1）.

[3]徐家良.双重赋权：中国行业协会的基本特征.天津行政学院学报，2003（1）.

[4]陶为民.试论行业协会发展与政府行政体制改革.大地，2004（13）.

[5]余晖.行业协会：政府与企业的润滑剂.中国经济信息，2001（9）.

[6]中华环保联合会.中国环保民间组织发展状况报告.中国环境报，2006.04.28.

[7]肖晓春、蔡守秋.生态社区建设与民间环保组织的发展.生态经济，2006（7）.

[8]吴晨光.婴儿期的中国民间环保组织.南方周末，2002.01.08.

[9]吴东民、董西明.非营利组织管理.中国人民大学出版社，2003，第116～118页.

[10]吴东民、董西明.非营利组织管理.中国人民大学出版社，2003，第118～120页.

[11]北京市社会团体管理办公室.北京市社会科学院.北京市民办非企业单位发展与管理对策研究.北京民政期刊网http://www.bjmzj.gov.cn/mzqk/showBulltetin.do?id=2237＆dictionid=42007＆websitId=400＆netTypeId=2＆subwebsitid=10.

[12]民进上海市委会.关于大力扶持本市民办非企业单位发展的建议.

[13]民进上海市委会.关于大力扶持本市民办非企业单位发展的建议.上海政协网站.http://syz.eastday.com/node2/node1721/node2215/node2314/node2317/userobject1ai11016.html.

[14]北京星星雨教育研究所（简称“星星雨”）为患有孤独症的儿童和他们的家长提供学前教育，家庭训练指导和养护训练服务，是中国第一家帮助孤独症儿童的公益机构，初创于1993年，创办人田惠平是一位孤独症孩子的母亲.

[15]程芬、杜会娇.“中国80%的善款来自海外”是讹传?中国民间组织网.http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id=23714＆dictionid=1500＆catid=15008.

[16]作为基金会发起人和理事长的阮仪三，是同济大学国家历史文化名城研究中心主任.自20世纪80年代起，他致力于中国城市遗产保护事业，先后主持过山西平遥、云南丽江等古城以及周庄、同里等江南古镇的保护规划工作，被誉为“古城卫士”.

[17]杨团.企业与社会公益研究的若干问题.中国民间组织网.http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id=15755＆dictionid=1835.

[18]马昕.基金会发展的困境.北京航空航天大学教育基金会网.http://bhuef.buaa.edu.cn/dispnews.php?ntype=22＆nid=38.

[19]陈岳堂.加强公益基金会信息披露制度建设.光明日报，2007.07.10.