城市治理中民间组织的自身建设

二、城市治理中民间组织的自身建设

（一）民间组织制度建设

我国目前很多民间组织内部组织结构、管理体制、决策程序、财务制度都不健全，财务混乱、经费短缺现象严重，甚至利用民间组织身份谋取非法利益，这些现象都不可能完全靠政府监控来扭转。因此民间组织必须大力发展自身建设，建立健全民主决策制度、财务管理制度、考核奖惩制度、重大事项报告制度等对于民间组织的发展极为重要。

1.健全内部管理制度

从民间组织的实践效果看，活动经常、社会效益好，在当地某一领域有较大影响的民间组织，都是内部制度较为完善的组织。

民间组织要建立健全以章程为核心的各项内部制度，章程是一个民间组织的“小宪法”，是民间组织的行为准则和行动指南，如会员大会（会员代表大会）、理事会（常务理事会）会议制度、议事规则，财务管理制度，办事（代表）机构、分支机构的管理规定，等等。然而现实中，有些民间组织虽有制度，比如会员代表大会、理事会制度等，但由于专职人员过少、财力不足等原因，都不能有效落实；有些民间组织缺少主动性、创造性的工作精神和服务意识，往往行政依附性强，等、靠、要思想严重，致使没有成文章程，只有不规范的口头规定；有些虽有章程，但不能独立实施，组织功能、协调功能都与市场经济和国际惯例的要求相差甚远，自我治理只能停留在口号上。

民间组织要加强民主管理机制。民间组织应克服行政化倾向，充分发挥会员代表大会、理事会、常务理事会的作用，以民主协商、协调、公开公正的方式处理内部事务。建立健全会议制度和通报制度，鼓励成员参与决策并对组织的各项活动监督，重大决策召开会员大会或会员代表大会。现时中有些民间组织内部缺乏民主管理机制，领导人包括会长、理事长、秘书长等一般由主管单位提名，民主选举只是走走形式。理事长形同虚设，许多理事既不参与组织的日常事务管理，也不参与重大事务的决策，这完全违背了组建组织的初衷。章程中规定的会员权利和义务只是“官样文章”，没有实际意义。其次，民间组织受政府管理模式的影响，容易造成高度集权，家长制现象较为突出，许多事情领导者一人“说了算”，重大事项并不召开会员大会或会员代表大会表决。在一些民间组织内部，领导人靠着独特的领袖魅力，凝聚起了一批愿意为民间组织奋斗的员工；在组织外部，他们靠着广泛的社会资源，为组织赢得了各方面的支持，打造良好的外部环境。但是，这种靠领导魅力形成的组织比较容易形成权威管理和“人治”，导致内部缺乏民主，财务管理“一支笔”，对外形象以“个人”代替“组织”。而伴随着组织的成长，过去靠领导人个人魅力和权威的“人治”管理方式会渐渐不适应组织的发展，规范的管理、民主的决策成为组织的要求。民间组织从个人魅力型走向制度规范型，就是组织领导人与组织制度之间此消彼长的过程，这一过程也许需要较长时间，或出现组织暂时的震荡，但却预示了民主化、制度化的方向。

2.财务管理科学明晰

民间组织如何使用政府、企业和公众拨款或捐赠的钱是一个非常重要的问题。因为在财政方面如果没有做到健全的制度建设和管理体制，没有相应的监察评估体系，没有公开的阳光财政，民间组织很难获得公信力。很多民间组织没有规范的资金管理，没有公开的财务报告，使得其动用社会资源的能力薄弱。

财务制度的透明度是树立民间组织社会公信度的基础，如果没有严格、透明的财务制度，民间组织的廉洁性就无法得到制度上的保证。各民间组织要严格执行财务会计制度，做到收支规范、账目清楚。收取会费和各项服务性费用要坚持标准合理、公开的原则，并如实开具票据。民间组织的经费及按照国家规定取得的合法收入，应主要用于其章程规定的业务活动，接受的捐赠、资助要严格按照与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。应有专人负责财务，制定财务报告，并以适当方式向会员、社会公布有关情况，保证公民及政府的知情权和监督权的实现。同时，根据国际惯例，民间组织的财务必须接受有关部门的审计。民间组织还应在理事会或董事会之外设立监事会，对组织的年度计划、年度财务审计报告和平时的经济活动进行批准、监督。

很多发展良好的民间组织就是因为有较好的财政管理体制获得了社会的信任和支持。比如河北迁西县“妇女法律服务中心”通过各种机制加以自律，在组织的体系化和规范化方面达到较高水平，在资金管理方面提交规范的年度工作报告，使得资助者能够有信心继续提供资助^[5]。

3.加强诚信建设和评估体系的建设

民间组织应该加强诚信建设，建立诚信记录和评估制度。诚信建设的好坏是民间组织遵纪守法的必要反映，也是自律工作的自然延伸。加强组织的诚信建设，促使会员普遍树立“诚信、守法、敬业、自律”和“承诺是金”的理念，营造诚信守约的氛围。民间组织应建立诚信档案，接受社会查询，还可以建立组织内部通报批评制度和年末评比制度，促进人员自律，把奖惩、考核机制作为促进民间组织依法开展活动的有效手段。

民间组织应实施评估制度，确定评估依据和标准，定期进行评估，以适应社会和工作的变化，增强应变能力，提高服务质量和工作绩效。民间组织可以根据实际制定能力建设的指标体系，通过健全的评估体系来促进自身的健康发展。能力建设评估的指标体系可包括：（1）基本资源，指民间组织生存和发展的基本条件，包括必需的人员、奖金和办公设施等硬件，可用拥有量和保障度来衡量；（2）治理结构与资源网络。指民间组织生存和发展所必需的软件，用资源的覆盖面、开展活动的自主性和成员的认可度来衡量；（3）管理能力。指民间组织生存和发展的核心能力，以成员对管理创新的认知认同度和工作成绩的显示度来衡量；（4）筹款能力。指民间组织领导层的基本能力，以民间组织经费的拥有量和成员的民间组织消费量来衡量。

在评估体系建设过程中还需要倡导第三方评估。第三方评估是取代政府部分退出后形成权力真空的有效监督机制，它有利于民间组织遵循非营利性，保证组织的活力与创新性，提高公信度和效率，从而有利于其健康发展。通过对民间组织能力建设的第三方评估，使成员、社会和政府了解民间组织生存与发展的环境和条件，了解民间组织的发展现状，从而关心、支持和帮助民间组织改善环境、创造条件，使民间组织能力建设得到全面、健康、持续的发展和提高。

（二）民间组织能力建设

城市中民间组织要得到良好的发展必须注重多方面的能力建设，比如学会有效的市场营销和吸取资金、人力资源管理能力和国际交流的能力等。

1.学会市场营销

民间组织要能够在社会上发展强大，应该有自己的理念和营销能力，能在社会中保持强大的竞争优势。市场营销并非是企业的专利，事实证明，国内外有名的民间组织都是具有资源意识和市场意识，能够以商业市场营销的原则和技巧来进行运营。此类营销不是以营利为目的，而是以扩大自身组织能力知名度，为社会提供更多更好服务为目的。

民间组织通过市场营销来达到良好运营的例子很多，如关注扶贫的民间组织——乐施会。乐施会在广告、推销、宣传等方面强调创意，善用大众传媒吸引大众。无论是品牌创意，社会服务的推广或是筹款策略，乐施会在发展中讲究各种营销策略因而在扶贫和救灾防灾领域起到极为重要的作用^[6]。中国青少年发展基金会也是一个成功的典范。中国青少年基金会首倡发起并组织实施的“希望工程”，是一项推动基础教育发展、促进社会文明进步的公益事业。通过公益广告，公共关系等多种形式，中国青少年基金会成功地塑造了“希望工程”这个家喻户晓的品牌，在公众中树立了良好的形象，产生了广泛的影响和崇高的声誉。当然，民间组织在介入市场、实施营销的过程中，所受的监督最苛刻，始终应当保持其非营利性、保证组织使命的达成。

民间组织可以广泛采用企业的市场营销策略，如4Ps策略，即产品（Product）、分销（Place）、价格（Price）、促销（Promotion）策略，它是民间组织营销中十分重要的内容。民间组织可以将以上四种营销手段综合起来，制定市场营销组合策略，以实现组织的营销管理目标。以加拿大反毒品协会为例，协会除研究历次反滥用毒品运动外，还分析了当时的经济、政治、人口等状况，最终发现，解决问题的关键是对滥用毒品最严重的11岁至17岁青少年及他们的父母进行宣传教育。在确定目标顾客后，加拿大反毒品协会开展了一次大规模的反毒品运动，并以“真的是我”作为这次运动的名称。他们选择电视台、电台为基本的分销渠道，在黄金时间播放“真的是我”特别节目；他们还在全国开展毒品意识周活动，广泛进行毒品意识教育，并分发《真的是我》的宣传手册；与此同时，该协会还对吸毒的青少年予以罚款。可以说4Ps组合策略在此次运动中得到了充分的体现，也为该民间组织带来了良好的营销效果。

除了进行一定的市场调查和预测，还应该了解顾客需求变化的发展趋势，实施和控制在民间组织营销活动中的重要作用。民间组织应为计划的实施建立良好组织机构，并做好职责安排和方案预算。只有这样，一个周全的营销计划才能得以顺利实施。

2.吸取各方资金来源

从实际情况看，资金筹集问题成了制约民间组织发展的最大瓶颈。在我国，很多民间组织最主要的收入来源是依靠财政拨款和政府补贴，其次是民间组织会费收入，再次是民间组织的营业性收入，排在最后的才是企业提供的赞助和项目经费。这个经费构成体现了我国民间组织距西方民间组织还有很大的差距，在社会认可度以及会员服务力度方面还有很多需要改进和提高。2005年济南市民政局对56个市级行业协会进行了调查，其中缺乏资金的占37家，达75.5%，有的是否能继续生存已成为问题。济南市2004年社会团体年检也反映了这一问题，多数社团年末经费结余都是负数，不少社团由于经费少几乎没有开展活动。

西方民间组织的一大特点就是经费来源稳定、多样，管理规范有序，捐款赞助、政府资助、会员会费和有偿服务收入成为西方非政府组织的主要经费来源。这些社会筹集经费监管严格、使用公开透明，在民间组织发展中发挥着举足轻重的作用。因此我国民间组织应该多方面吸取资金来源，比如与企业合作获取资金，或是承担政府的委托项目来获取资金。有的民间组织靠自身的实力总能从不同渠道获得资金来源，如只有15名工作人员的上海浦东阳光慈善救助服务社（以下简称阳光社），每天17小时（全年无休）在街面巡视，坚持“发现一个，服务一个”，自2003年到2006年3年中服务流浪乞讨人员4　000多人次，占浦东救助管理站救助总人数的6成以上。阳光社的实践显现出低成本、高效率、专业化等优点，赢得了社会和政府的信任。浦东新区每年以50万元的费用购买阳光社“慈善救助”服务项目，阳光社获得了很好的发展，现招募了150名志愿者，还发动区内14个街道建立了744人的志愿者服务队，充分调动起市民参与社会管理的积极性。

利用境外的资源也可以改善民间组织资金不足的问题。我国一些发展较好的民间组织往往与国外支持相关。世行驻中国代表处自1999年开展小额赠款计划活动以来，每年资助6～10个项目，截至2004年共资助了43个中国民间组织的项目。2003年小额赠款项目资助的项目包括非营利组织法系列论坛、艾滋病病毒感染者社区关怀、贵州省丹寨县残疾人参与社会生活研讨会、四川省凉山彝族地区毒品和艾滋病社会控制行动，以文艺演出形式增强妇女法律意识、新闻记者环保沙龙、汉水流域边缘人群环境维权宣传教育及网络建设等项目。2004年小额赠款资助的项目内容涉及残疾人、少数民族和妇女权益保护、参与式社区发展、艾滋病预防、基础教育和环保等多个方面。类似的国际组织资金援助的项目很多，只要民间组织自身具有实力，完全可以承接项目获取资金来参与城市治理。

3.加强人才引进和管理

民间组织的发展不能没有优秀的人才，拥有高素质、专业化的人力资源是保证民间组织竞争能力的关键。

民间组织不仅仅要靠那些经验丰富、有较高声望的领导，同时也要建立一个良性运转的领导机构。目前我国民间组织的发展过多地依赖于组织的“精英”。不少民间组织的领导能力实际上就体现在其组织内部的“精英人物”身上，这是由我国民间组织的特殊性所决定的。有的民间组织的负责人是从政府部门退下来的，有的则是由政府官员兼职，有的则是某一领域有名望的人物，他们因为具有独特的社会影响力，能够争取和调动众多的社会资源，使组织高效运转，从而有利于开展各种活动。民间组织中领导能力的强弱及个人的社会关系网的大小直接决定了经常性活动以及一些重大活动能否正常开展。为了保持民间组织运转的有效性，避免因为高层人事的变动而影响民间组织的运营，关键是要完善以理事会为核心的决策组织，要控制理事会成员数量，提高理事会成员质量，真正发挥理事会的统筹谋划和决策领导作用。

民间组织还应加强人力资源管理，可以从以下几方面入手：第一，要重视民间组织专职工作人员职业化。民间组织专职工作人员包括秘书长、副秘书长、会计、文秘、项目管理者等工作人员。民间组织工作人员职业化指在市场经济条件下对其采取聘任制，受聘人员要按照有关决议和约定去履行责任。应有计划、有步骤地推进民间组织专职工作人员的职业化发展进程。民间组织专职工作人员职业化是社会劳动分工的结果，有一些民间组织已经作了这方面的尝试和探索，也取得了较好效果。以坐落在浦东张江高科技园区的上海市集成电路行业协会为例，这个行业协会的14名专职工作人员中有11人具有大学本科以上学历，10人有中高级职称。就是这14人运作的行业协会，目前拥有356家会员单位，覆盖上海全行业的90%以上。

民间组织同时要加强专业人员的培训，在培训对象上，以秘书长培训为重点，其次是民间组织其他负责人和专职工作人员等。在培训方式上，以中短期封闭式学习为主，可以保证学习效果。可通过举办各类培训班、研修班，就民间组织能力建设的内容、标准、方法等进行培训，从而提高民间组织自我建设、自我发展的本领。

第二，完善专职工作人员的相应保障政策。《社会团体登记管理条例》规定“社会团体的专职工作人员的工资和福利待遇参照国家对事业单位的有关规定执行”。但由于条文过于简陋，在实际操作执行中基本上是形同虚设。保障的政策依据没有或不统一，就难以吸引高素质人才到民间组织领域。要尽快制订专门的民间组织专职工作人员的劳动人事管理制度、人事档案管理制度、收入分配和考核奖惩制度等，健全民间组织专职工作人员的社会保障机制。

第三，有效利用志愿者资源。借鉴发达国家非营利组织的成功经验，把志愿者充实到民间组织工作人员队伍，使之成为解决民间组织人力资源问题的出路之一。要研究探索有效动员志愿者自愿参与民间组织活动的办法，使他们的作用得到发挥。

4.加强与媒体和其他社会组织合作能力

民间组织除了与企业和政府保持良好的合作关系外，还应加强与媒体、其他民间组织和社会各种科研教育机构等合作。

很多民间组织的良好发展与媒体等多方合作密切相关，如关心外来工权益、为农民工提供法律援助的“番禺打工族文书处理服务部”，就与媒体建立了良好的关系。服务部自成立起就备受媒体关注，中央电视台、广东电视台、《中国青年报》、《羊城晚报》等多家媒体都报道过服务部的事迹，起到了很好的宣传作用。通过自身的努力和媒体的宣传，“番禺打工族文书处理服务部”得到德国基督教发展服务社（EED）的资助。服务部在珠三角打工者中拥有了一定的影响力，它为打工族维护权益的事迹，得到了工友们的普遍认同。通过媒体的介绍，服务部也得到很多志愿者的支持，目前的志愿者队伍中有工友志愿者，有来自中山大学、广东商学院等高校的师生志愿者，还有律师等社会人士。“番禺打工族文书处理服务部”也密切与其他同类民间组织联系，如北京打工妹之家、深圳南山女职工服务中心等，民间组织会互相寄发相关资料、互相邀请参加组织活动、进行观摩和经验交流；服务部与中山大学法学院法律诊所、广东商学院、华南师范大学等高校的专家学者建立了协作关系，充分利用高校资源来促进自身更好的发展^[7]。

5.国际参与合作交流

目前民间组织的全球化发展已成趋势，与国外民间组织的合作交流有利于民间组织的成长，也有利于城市的良好治理。与国外各种非政府组织及团体的交流过程中，如河北迁西“妇女法律服务中心”在治理和领导能力方面、人力资源管理方面、财务管理方面有很大发展，该中心还参加了“美国温洛克民间组织能力开发项目”，学习如何明确并宣传组织的使命和价值观、使具体工作与组织的目标保持一致、有效进行战略规划、有效管理项目资金及人力资源等管理^[8]。

与国际民间组织的合作交流对于我国城市和各地区的发展也大有裨益。如自2000年以来，日本奥伊斯嘉国际组织与中国绿化基金会在中国湖北、重庆三峡地区和西南贵州地区合作开展了水土流失治理和喀斯特地貌治理等生态项目，引荐日本津村株式会社等日本企业来华捐资造林，牵手日本山口大学与中国绿化基金会合作在三峡地区开展石漠化造林试验研究。由于中国生态持续恶化的局面得到了初步控制，生态状况已进入“治理与破坏相持”的关键阶段，这个阶段的生态治理任务更加艰巨，尚未治理的区域，治理难度很大，因此，加强生态造林的国际合作，是中国林业生态建设的一件大事。奥伊斯嘉国际组织与中国绿化基金会在水土流失治理、生态技术合作、民间绿化交流等诸多领域开展了很多富有成效的合作，为各地区作出了重要的贡献。

此外，随着我国加入WTO，企业面对全球化的竞争急需民间组织来组织企业参与国际竞争，民间组织将成为与国际经济活动交往的重要渠道。在这方面，2003年，温州烟具协会组成中国民间第一团，打赢了欧盟打火机反倾销案，成功保护了我国打火机企业的利益，在应对国际竞争中就是一个成功的案例。但这样的案例在全国还比较少。因此，民间组织要按照市场经济的要求，积极借鉴国内外民间组织的成功经验，“取人之长，补己之短”，根据自身特点，明确自身定位，积累和提高国际竞争能力。