城市民间组织的制度环境建设

一、城市民间组织的制度环境建设

这是一个需要建立在多元、自治基础上的共同治理时代，城市政府已经无法单独履行公共治理的全部责任，从权力控制转向治理型权威，是城市政府保持自己合法性的必然要求。民间组织要成为城市治理的主体之一离不开良好的外在环境和制度空间，政府可以通过健全法律规范，完善政策制度，给民间组织的发展提供一个良性发展的空间。

（一）健全民间组织的登记制度

政府的政策法规和党的一些政策构成了我国公民社会的基本制度环境。改革开放后我国关于民间组织的相关政策法规仍然表现出较强的控制型管理取向。这种控制型管理的目的在于防止出现破坏社会稳定和国家安全的敌对民间组织，防止民间组织从事不利于社会稳定和国家安全的政治性活动，以免重现在一些国家如东欧和某些前苏联国家曾经出现过的公民社会对抗国家乃至推翻国家政权的局面。维护政权和政治局面的稳定是政府的主要出发点。控制型管理的政策法规是建立在防范公民社会对抗国家的二元对立的理论假设基础上的，它也在有意无意地把民间组织塑造为自己的对立面，这样也就在很大程度上排除了把民间组织塑造成为自己的合作伙伴的可能性。

在民间组织的发展过程中，一方面政府通过各种法律政策对民间组织进行了限制性的控制管理，而中共中央或中央办公厅分别在1984年、1989年、1996年、1998年、1999年和2004年也相继发布了关于控制和规范民间组织发展的文件^[1]。因此，诸多规范限制造成了当前民间组织登记管理体制的基本特点是：门槛高、限制多、监管不力。登记管理上的双重许可制度造成民间组织的登记困境。业务主管单位的审查许可和登记管理机关的登记许可制度，人为抬高了民间组织申请登记的门槛，强迫民间组织寻找业务主管单位（或寻找其下属单位作为挂靠单位）这个“婆家”，不利于民间组织依法登记。此外，相关法律规定的一些原则也不利于民间组织的发展，如非竞争性原则和跨地域活动限制原则，根据这一原则提出的在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位而没有必要成立的将不予批准筹备或登记的政策性规定，违反了市场经济所需遵循的竞争原则，人为地赋予某些社会团体或民办非企业单位以垄断地位和特权，损害了民间组织提高效率的积极性和动力。

如何对民间组织进行有效登记管理?关于民间组织登记管理，国内学界通常将其分为“预防制”和“追惩制”。所谓“预防制”是指国家从源头上对民间组织采取许可登记的形式，如果民间组织得不到许可，也无法登记，民间组织的存在和合法律性的取得完全控制在国家的管理之下，从而可能预防非法民间组织的生成和开展活动。一般认为亚洲国家，特别是东亚和东南亚国家为“预防制”的代表。“追惩制”制是指国家对民间组织的成立和活动采取不干涉的态度，但是对民间组织的违法行为进行追究，一般认为欧洲国家是“追惩制”的代表。“预防制”和“追惩制”的分法是一种基本可行的概括方法，可以用来研究国家权力在民间组织成立时的态度和作用，即研究国家对民间组织的成立是宽容态度还是禁止态度，抑或放任态度和赞成态度，对民间组织采取统一对待或者是区别对待的方式，民间组织的成立是经过国家许可的还是不需要国家许可。从我国的历史来看，我国在改革开放前和前苏联、东欧国家对民间的民间组织基本上是采取禁止态度，在这个时期虽然存在少量的人民团体，但是这些团体只能说是国家政权的实现形式，而不是公民表达自己意愿和保护自己利益的形式，公民的利益表达和实现必须经过正式的体制内的形式来实现。除了人民团体以外的其他公民组织形式都被视为非法而取缔。这种情形在中国改革开放以后有了一定的改变^[2]。

在未来发展中我国可以尝试不同民间组织登记制度的创新。不简单套用双重管理体制，对于民间组织的登记管理可以进行分类，如在行业协会、公益性、文教卫方面的民间组织管理中，可实行无业务主管单位的试点工作。而在基层，更能采取一些制度创新。目前民间组织在基层登记的发展方向是统一将街道办事处作为社区民间组织的业务主管单位，在街道培育登记一个社团或民办非企业类组织，将社区备案制民间组织作为其单位会员进行指导管理。鼓励有条件的居委会登记成立社团或民办非企业类组织，有序地组织管理本社区备案制民间组织，逐步构建起社区民间组织一体化管理体系。社区民间组织中，重点培育从事居家生活料理、慈善救助、捐赠服务、促进就业、帮教矫治等内容的社区民间组织，加快形成贴近居民需求、有利于居民参与、服务门类齐全的社区民间组织体系。这种城市政府努力采取力所能及的方式来改变过于僵化的行政管理体制是值得积极肯定的，它给过高的门槛准入打开了一个突破口，进一步扩大社会参与的范围，但不可否认的是能够取得备案登记的也只是民间组织中的一部分，也仅仅限于社区层面。

近年来很多城市政府采取了民间组织的备案登记制度，如青岛市民政局确定某些区域内对达不到登记条件的，在社区活动的准社区民间组织实行备案制；济南市民间组织管理局发现社区民间组织活动范围大多限于街道办事处以下，与街道办事处、镇政府联系比较紧密，因此确定“各街道办事处、镇政府是社区民间组织备案登记业务主管单位”。“婆婆”问题得到解决，社区民间组织“出阁”终于可以名正言顺。类似的情况在很多城市实行，如2007年年初北京市民政局有关负责人也透露将出台政策，社区公益性民间组织将取消登记制，取而代之的将是备案制。

为使民间组织获得更大的发展，相关的法律制度必须进一步完善改进。有学者建议制定《民间组织法》，逐渐建立完善民间组织法律体系，对民间组织的行为的规范和引导。新法要考虑到结社是公民的宪法权利，是一项基本人权，因此要考虑对民间组织的管理和维护公民的结社自由之间的关系，新的法律能够平衡“管理”和“维权”两种立法取向，而不是一味地控制管理。建立《民间组织法》，能够解决目前立法者与执法者的二位一体带来的弊端。《民间组织法》的重心应该是对民间组织行为的规范和引导。由法律、行政法规及地方法规所构成的民间组织法律体系，必须提供哪些行为是被禁止的，哪些行为需要接受各种法律限制，哪些行为是法律倡导的，以及不同违法行为所承受的不同惩罚等明晰的信息。民间组织建立的宗旨乃是服务于社会，主要是通过民间组织的行为表现出来，行为而不是身份才是法律应该规范的对象，才是判定其“合法”与“非法”的标准^[3]。

（二）健全民间组织的培育和监督管理体制

城市政府除了应在登记制度方面给民间组织创造良好的发展条件外，在对民间组织的培育和监管中同样要健全有关法律制度。

首先建立健全财政支持制度，落实税收减免政策。在调整优化公共财政支出结构、提高公共服务支出比重的同时，通过城市政府委托管理、奖励资助、购买服务等方式，建立对民间组织的资助机制；有条件的地方应设立政府向民间组织购买服务专项资金，分类制定民间组织财政补贴政策，或者建立民间组织发展基金，用于扶持公益性、服务性民间组织发展。完善民间组织税收优惠制度，2007年初财政部、国家税务总局下发了《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》，对经民政部门批准登记的非营利的公益性社会团体和基金会，其公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题作出了明确规定，这对于促进公益性社会团体和基金会的发展具有重要意义。

其次要加强监管工作，完善有关法律。民间组织的相关条例虽然规定了登记管理机关和业务主管单位的监管职责，但政府监管的效果并不尽如人意。由于监管部门权力和责任的界限不清，监管的随意性较强，监管对象缺乏稳定的预期，造成一管就死，一放就乱的现象。双重管理一方面对于民间组织内部事务多有干涉，妨碍了组织的独立自主，另一方面，对于非营利性和非欺诈性等重要问题缺乏有效监管。由于登记管理部门很少有时间来监督，而业务主管部门有自己的主业，一般也没有过多的精力来管理民间组织的日常活动，使得一些民间组织得以胡作非为。登记管理机关和业务主管单位在申请登记的审查、年度检查的审查、违反有关条例规定的查处等方面进行着重复劳动，浪费了政府资源。监督管理上的双方责任分担为相互推卸责任提供了便利条件。业务主管单位以监督指导的名义对社会团体等民间组织内部管理全面而直接的干预的做法削弱了民间组织的自治性。业务主管单位对社会团体等民间组织的思想政治工作、领导班子建设、人事管理、财务管理、外事活动等各方面工作的直接管理，使社会团体等民间组织在很大程度上依附于其业务主管单位。业务主管单位选派人员担任社会团体等民间组织领导人或干预换届选举影响选举结果的做法不利于这些民间组织内部的民主管理和自治^[4]。因此，要从法律上严格界定政府监管的内容、手段和监管部门的职责，提高政府监管的有效性，同时也减少政府对民间组织的干预。

城市政府有关部门应加强行政执法，通过公正、及时、有效执法，树立法律法规权威性，建立健全民间组织有进有退的常态机制，对民间组织的违法活动和非法组织，该处罚的要予以处罚，情节严重的典型案例可向社会曝光，对于触犯刑法的，要移送司法机关追究其刑事责任。认真开展民间组织年检工作，明确年检内容为“五查”，即检查民间组织开展活动情况、遵纪守法情况、财务管理情况和自律与诚信建设情况以及党组织建设情况。年检结果及时在报纸和网站上公告。要把监督管理工作与日常登记管理、年度检查等工作有效结合起来，提高监督管理效率。清理和规范民间组织评比达标表彰活动，规范收费行为，出台相关规定，重点查处在举办评比达标表彰活动中的乱收费、乱摊派、乱拉赞助以及弄虚作假、形式主义、敛财腐败等行为，进一步推进诚信体系建设。

完善行政执法配套制度建设，民政部2007年重点放在研究出台《社会团体收费管理办法》、《社会团体票据管理办法》、《民间组织行政处罚实施办法》，这对于城市政府部门监管民间组织提供了更详细的法律依据。目前一些城市在民间组织的监管与处罚方面也在加大查处力度，如湖北仙桃市文联下属的音乐家协会，连续两年无故不参加年检，仙桃市民政局首先按程序派专人送达行政处罚事先告知书，但该协会一直置之不理；在行政处罚通知书下达后，该协会请主管局的领导出面请求手下留情，但他们坚持按原则进行了处理。

对民间组织的监管和评估的技术系统也应逐渐健全。开展民间组织评估，通过评估加强民间组织自律机制建设，是培育发展民间组织的重要措施，也是改进政府监督管理方式的重要内容。推进民间组织评估工作，探索建立民间组织的综合评估体系，定期跟踪考评，建立评级奖惩机制，鼓励先进、鞭策后进，对诚信守法、自律严格、作用突出、社会公允的民间组织，给予评级和奖励。加强信息披露工作，凡规定应当披露的信息，应要求民间组织真实、及时、完整地披露，以接受社会的监督，提高公信力。如2006年11月9日，上海市社会团体管理局组织召开了“上海市民间组织业务信息管理系统”项目验收大会。“上海市民间组织业务信息管理系统”由查错补漏系统、登记管理系统、年检管理系统、执法监督系统、分析决策系统、涉外管理系统、网上办事系统、数据交换系统八个模块构成，为上海市7　800多家民间组织建立了独立电子档案（包括行政许可档案、行政检查档案和行政处罚档案），便于相关部门随时查询民间组织信息。

虽然现实中城市政府或业务、税务等有关部门对民间组织的业务、财务、人事等实行监督，但民间组织的监督机制还需要完善社会监督。应该从政府监控的一元化监督管理转向政府管理、社会监督和民间组织自律相结合的多元社会调控格局。引导民间组织增加透明度便于社会公众参与和监督是民间组织管理的一个重要内容。2006年9月上海市民政局、上海市社会团体管理局，为规范基金会信息公布活动，保护捐赠人及相关当事人的合法权益，促进公益事业发展，根据《基金会管理条例》、《基金会信息公布办法》的有关规定，结合上海市实际，制定了《上海市基金会信息公布实施意见》。该实施意见规定，《解放日报》、《文汇报》、《新民晚报》、《中国社会报》、《上海民间组织》为基金会公布年度工作报告的媒体。基金会应当于年检结果公告后30日内，将年度工作报告摘要在上述报刊中选择任一报刊公布。

此外，我国目前的管理制度是典型的行政主导型，监督主体是行政机关，监督依据是行政法规、规章和规范性文件，监督手段是行政处罚，而司法体系较少参与其中。这不利于行政成本的节约和政府职能的转变，不利于建立有限政府和法治社会。应该完善民间组织法律制度，建立行政机关与司法机关相配合的管理机制。