城市治理中民间组织存在的主要问题

三、城市治理中民间组织存在的主要问题

（一）我国民间组织的主要问题

虽然民间组织在中国获得了一定的发展，然而由于一定的历史制度因素的影响，中国的民间组织依旧存在一些重要的问题。我国公民社会发展的制度环境中存在着大量不利于民间组织发展的制度性因素，由此导致我国民间组织发展中存在着规模实力偏小、资金缺乏、能力不强、效率不高、内部管理不规范等结构性缺陷，尚不完全具备组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性等基本特征，具有明显的过渡时期组织的特征。

1.法律制度不健全

中国对民间组织管理采取的是双重管理体制和登记挂靠的制度，作为法人的民间组织需要业务主管单位和行政主管单位的双重审核。《社会团体登记管理条例》第9条规定：社会团体的成立首先需要向业务主管单位提出筹备申请并经其审查同意。审查通过后，该组织才有资格向民政部门申请登记注册。《社会团体登记管理条例》第6条第2款规定，国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。

民间组织成立登记门槛过高在一定程度上限制了民间组织的发展，有关资料显示我国每万人平均拥有民间组织数量为1.45个，而法国为110.45个，美国为51.79个，巴西为12.66个，印度为10.21个，埃及为2.44个，均高于我国公民的现有水平。我国民间组织人均拥有量严重不足^[8]。

正因为民间组织准入门槛高；很多草根民间组织因为种种原因无法找到挂靠单位，未登记注册的民间组织面临着合法性困境，因为根据《取缔非法民间组织暂行办法》凡未经批准筹备或未登记即开展活动的民间组织即属于非法民间组织应予取缔。但对于民政部门和民间组织管理相关制度和政策来说也面临着一种管理困境，取缔数量如此之多的未经登记的民间组织是一项难以完成的任务，而听任这些组织游离于民间组织管理的制度和政策之外又会对依法登记并接受管理的民间组织产生负面影响，同时也损害着民间组织管理机构的权威。

制度性瓶颈导致很多民间组织需要借助非正式规则。中国是一个关系本位的社会，利用关系能够解决那些用正式制度规则解决不了的问题，也能够获得制度性渠道获取不了的资源。按照一些学者的调研，很多自下而上的在民政部门登记注册的民间组织基本上都是利用私人关系来找到业务主管单位的。在重庆市民政局正式登记注册的一个环保民间组织，其得以注册的一个重要原因是民政局的一个主要官员是该组织会长的学生。另外一个在保护长江方面很有影响的环保民间组织，其得以正式注册是因为该组织的领导人和市环保局局长有很好的私人关系，所以市环保局为该组织做了业务主管单位。又如环保民间组织“绿色江河”，其最初的启动资金是梁从诫先生通过个人私交游说深圳市市长和市政协主席得到的30万元人民币^[9]。虽然这种对关系、人情等非制度性因素的使用在其他国家和地区也不同程度地存在，只不过因为中国的制度环境不健全，制度性渠道不畅通，这一非制度性因素的作用就特别明显而已。民间组织能否注册成功并且运作中能够得到相应的支持，往往取决于民间组织领导者的个人能力和社会背景，以及组织自身的社会网络。这不是一种稳定的、可预测性的方式，也不同于西方的法制化、规范化的运作方式。

此外，相关的法律也存在诸多问题。如《社会团体登记管理条例》第13条规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的登记管理机关不予批准筹备。这便使得一些社会团体存在着明显的“先发优势”，谁先在法律上取得合法地位就理所当然成为该业务范围内的合法代言人，这违背了市场经济自由竞争的原则。

2.民间组织自治性差，行政附庸化严重

就民间组织的非政府性或民间性程度来看，中国民间组织在自治性方面还有所欠缺，对于政府的依赖性较大。大多数民间组织难以摆脱对政府的依赖，常常由于生存原因寻求某种官方的背景。与政府良好的合作关系是中国民间组织建设的优势，但是目前的附属关系并不能达成良性伙伴关系，政府与民间组织的伙伴关系只有在民间组织性质上独立，政府与民间组织在平等地位上合作的条件下才具有意义。

有学者根据北京大学公民社会团体研究中心2000—2002年对北京、浙江、黑龙江三地社团组织大规模问卷调查结果对党和政府对民间组织的影响进行了定量分析。该分析表明：多数社团是由政府主管部门发起成立的，目的是协助其进行管理工作；党和政府有关民间组织管理的法律政策具有强大的约束力；业务主管单位比登记管理机关具有更大的影响力；业务主管单位主要是通过推荐或派遣社团领导人、出席社团会议、参加社团活动、审查社团年度工作报告和财务报告、派遣人员到社团任职并发放工资等方式影响社团；党和政府还通过在社团建立党组或选派党政官员在社团做领导来影响社团。

我国多数民间组织在人员、经费、办公场所等基本资源方面对政府特别是对业务主管单位的依赖程度都比较高，表现出强烈的官办色彩。按照清华大学课题组2002年对山东青岛市关于《市场经济条件下民间组织培育、发展和管理的公共政策研究》的调查资料显示，很多业务主管单位已经蜕变为政府资源的提供渠道，实质上，有超过一半（53.5%）的社团仍然有党政领导干部兼任社团领导的职务，反映了社团与党政机关的密切联系性，而其实质则表明，社团在相当程度上仍是党或政府的延伸。在被调查社团看来，他们或者认为自己与业务主管单位的关系是领导—被领导的关系（占28.7%），或者认为是指导—被指导的关系（占62.9%），但其实质可能具有某种共同处，这就是以此来获取政府部门的支持，赢得足够的生存资源。55.5%的认为作用很大，超过了一半；40.2%的认为有些作用，余下的则认为没有作用或认为有反作用的，但其比例已经很低。这与社会中一些学者的呼吁正好相反。落实到行动上，50.6%的社团有问题经常找业务主管单位，且40.7%的社团认为找它们作用很大，53.3%的人认为有些作用。不找业务主管单位的仅占3.8%这是一个不低的比例，它勾勒出了一个依赖业务主管单位获取生存资源的景象。同时，对业务主管单位来说，社团的存在也有某种积极的意义。从社团角度的反映来看，90.5%的社团认为业务主管单位对于本社团的存在持欢迎态度。欢迎的原因可能在于后者为业务主管单位执行某些功能，甚至还能提供经营利润。而对于业务主管单位来说，这些过去的属下并不会给他们带来责任上的风险^[10]。

3.公益性民间组织匮乏

就民间组织的非营利性和公益性来看，中国民间组织公益性组织相对较少。有学者对中国的全国性社团按功能进行了分类，结果发现其中学术交流类社团占总数的48%，业务管理类社团占28%，文体联谊类社团占11%，利益代表类社团为6%，而公益服务类社团仅占6%。

根据2006年民政事业发展统计报告的数据，截至2006年底，全国共有社会团体19.2万个，比上年增长12.3%。按照社团的性质划分，专业性社团57　685个，行业性社团59　783个，学术性社团40　781个，联合性社团26　736个。截至2006年底，全国共有民办非企业单位16.1万个，比上年增长8.8%，其中教育类8.1万个，卫生类2.8万个，文化类4　482个，科技类7　927个，体育类4　712个，劳动类1.4万个，民政类1.1万个，社会中介服务业1　997个，法律服务业682个。社团中大多是属于实行会员制的互益性社团，而公益服务的社团只占很小的比例。民办非企业单位虽然被界定为从事公益服务活动的非营利性组织，但《民办教育促进法》公开鼓励民办教育机构的出资人取得合理的投资回报，同时又可享受公益事业的税收和其他方面优惠，其他类型民办非企业单位管理的行业法规也存在着类似情形。民办非企业单位存在着明显的营利化倾向，同时他们又比企业享受更多的税收和其他方面的优惠政策。其结果是民办非企业单位虽几经清理但其数量仍增长很快的重要原因。

4.民间组织志愿性不足、人才缺乏

大量调查表明，目前民间组织运作所必需的志愿者工作人员或义工数量都严重不足。很多城市政府习惯沿用行政命令的方式来推动、管理志愿服务和非政府的民间组织，习惯性地将志愿服务纳入行政工作序列，让民间组织承担了部分行政职能，这种做法最终从根本上损害志愿者的初衷和目标，其后果是扼杀志愿服务的精髓，贬低志愿服务的价值，打击公民自觉参与的热情。此外，公民缺少慈善公益理念，缺少信任和社会动员的不足也造成了目前民间组织志愿性不足的问题。一些人尽管有志愿参与的动机，但没有合适的机会或机制来激励他们积极投入。

人才的匮乏影响到民间组织竞争能力的提升，进而影响到民间组织的发展壮大。如2004年4月，浙江省宁波市民政局对全市民间组织工作人员现状进行了专项调研，发现在专职工作人员的数量上，168个社团有专职工作人员的占67.3%，40个民办非企业单位有专职工作人员的占93.2%；专职工作人员的年龄结构上，312个社团中30岁以下的占12.5%，30～59岁的占53.8%，60岁以上的占33.7%，238个民办非企业单位中其比例分别为32.8%、37.4%和21.4%；工作人员的文化程度上，312个社团大学本科占23.4%，研究生占0.3%，238个民办非企业单位本科的占29.7%。可以看出，民间组织已经有了一定数量的专职工作人员，并且以中年人居多，但是民间组织负责人年龄老化、文化程度不高、缺乏高素质、专业化人才的问题却客观存在。

5.民间组织生存与运作困难

我国目前很多民间组织内部组织结构、管理体制、决策程序、财务制度都不健全，财务混乱、经费短缺现象严重。有的民间组织培训不够，信息渠道不畅，缺乏行动策略和专业知识。很多民间组织在人、财、物等方面能力薄弱，动员社会资源的力量有限。因为组织本身的能力不足，即使政府腾出空间、提供政策并做到应有扶持，有些民间组织也难以进行良好的运作。

对于一些草根民间组织，主要问题是制度环境的制约，其中最重要的又是如何取得合法性、如何获得政府部门的支持问题，这是他们能否生存的首要问题。此外，中国草根民间组织由于双重管理体制和登记挂靠的管理，使得几乎丧失了自主制定政策的能力，其中包括募捐政策。募捐所得是草根民间组织的一个收入大项，如环保组织“自然之友”，国内国外捐款约占其总收入92%。而非正式草根民间组织的资金来源就更加窘迫，由于自身能力有限，没有法律地位，它们几乎无法得到国内外捐款。

根据2005年黑龙江省民政厅对全省社会团体能力建设的调查，政府拨款仍是社团经费的重要支撑，有52.9%的行业协会政府拨款达到其经费总额的80%以上，会费收入达到80%以上的占35.8%，服务收入多是在50%以下。省级、市、县级社团的政府拨款达到80%以上的分别是占29.6%、60%、37.5%。这表明，社团对政府拨款还有一定的依赖，社会资金的自我筹集还有一定的局限。从当前的情况看，我国政府对民间组织的资助是十分有限的，特别是没有“官方”背景的民间组织更是很少得到政府经济支持；从捐赠上来看，我国公益捐赠的大环境还没有形成，有限的捐赠多是流向一些规模、影响比较大的民间组织，不少小的、知名度不高的民间组织也很难吸引到社会捐赠。

有的民间组织存在观念误区，有的民间组织以不搞经营活动为自豪，观念的误区影响了筹集资金的主动性。民间组织的非营利性是从所得收入的不得在内部分配和剩余财产仍要转入公益事业这两点上来限制的，并非禁止民间组织的经济活动。另一方面有些民间组织也没有学会有效地利用国际资源，比如在扶贫、助残、教育、环保等社会服务领域，可以与在我国从事活动的国际组织联系，取得资金提供和支持。

6.民间组织缺乏公信力

民间组织缺乏公信力一方面与党政机关和民众的认识有关，另一方面也与民间组织自身存在的问题相关。在中国，许多官员和一些地方党政机关对民间组织保有不信任的态度，他们认为民间组织与党和国家相互对立、你强我弱思想根深蒂固，防范、限制心理严重。社会大众对志愿的公共组织仍抱有不信任的态度；这也与草根民间组织的自身宣传不力有关。在这样的困境下，草根民间组织社会基础不足，人员组织较为困难，组织行为缺少连贯性。因为一些民间社会组织缺乏自律机制，社会公信度低，透明度不高，甚至出现贪污、挪用、卷款潜逃等恶性事件。内部成员不信任，组织内部民主管理程度不高。

（二）我国民间组织发展的限制性因素

中国民间组织的发展遇到很多限制性因素，这不仅仅与法律制度的限制有关，而且与传统、公民社会等问题相关。有学者指出，现有的制度环境使我国民间组织的发展面临八大困境：注册困境、定位困境、人才困境、资金困境、知识困境、信任困境、参与困境和监管困境^[11]。所有这些困境有着深刻的历史背景和文化原因。

1.计划经济的大政府模式影响

建国后我国长期实施的是计划经济，实行的是大政府的管理模式。当时成立的各种社团组织都是官方成立的，缺少民间组织的概念，其发展逻辑完全依附于政府的发展逻辑。我国社会中的民间组织，凡是具有合法资格的，大多是官办的或半官办的，而民间的草根组织则多属于没有合法登记的。政府对社团的管理一直成为政府的职能的重要内容。这种管理模式从20世纪50年代建立一直延续到今天。政府的权能显得过于强大，在一定程度上制约了民间组织的发展。

受计划经济大政府模式的影响，目前很多城市政府管理理念滞后。主要体现在：一些政府部门和政府工作人员，有的没有充分意识到社会管理应是一个多元治理的过程，不清楚政府在多元治理中的角色定位；有的自恃政府权力的强大，把民间组织置于可有可无的地位；更有的摆脱不了传统上国家与社会对抗的观念，过分强调政府对社会控制的功能，担心民间组织的发展会危及国家的政治经济基础等等。这使得政府在制定政策时要么左右摇摆，部门之间相互扯皮，要么对民间组织实行严格管制，限制其发展。这是我国社会转型时期政府改革明显滞后于相应的社会进程的影响结果。

虽然目前各地城市政府日益强调民间组织的作用，但政府对于民间组织的看法，偏向于认为它是党和政府的助手，是联系党和政府与人民群众的桥梁和纽带^[12]。而缺少把民间组织当成独立自主的主体看待。虽然在市场经济的推进下和治理理论的影响下，这种大政府的思维方式有所改变，但其历史惯性依旧影响着民间组织的发展。

2.公民社会不成熟

西方国家的公民社会是自治秩序的体现，是市场经济发展到一定阶段的产物。西方国家用法律规范的形式确立民间组织的运作机制，强制性要求民间组织运作的透明度、公开化，以此为基础建立民间组织与社会公众之间的信任关系，吸收社会资金解决民间组织的经费问题。因此，西方很多国家之所以一方面民间组织发达，另一方面又较少发生民间组织的违法犯罪现象，其根本原因正在于民间组织与社会之间的良性互动关系^[13]。

西方公民社会生成实践告诉我们，市场经济取向的经济体制改革实践虽然不一定是公民社会诞生的充分必要条件，但起码是个必要和重要条件。中国历史上，公民社会一直被政治国家所湮没，中国的公民社会发展缓慢，与长期以来政府权力属于金字塔式的权力层级结构密切相关。这种层级一定意义上意味着权力至上、等级身份、管制约束和人格依附，意味着对某种权力制衡不力。个人权利服从权力；身份挤压能力；权力高于规则；重服从轻自主、重管制轻服务；一元主导排斥多样性。这种层级结构与公民社会的平等和互相尊重是背道而驰的。20世纪后，受到西方文明的影响，相对独立于国家的民间组织才开始活跃起来。但是，新中国成立后，由于消灭了私营经济和私有产权制度，摧毁了民间社会赖以生存的经济基础，国内外学术界曾使用全权主义、全能主义的概念来表述中国国家与社会的特殊关系，或使用总体社会等概念来解释中国国家对于社会领域的深度渗透，明确揭示了国家替代社会的现象。

改革开放的一个重要成果就是使公民社会赖以存在和发展的经济、政治、法律和文化环境发生了根本变迁，使公民社会的兴起成为一种不可逆转的趋势。正如市场经济在中国刚实行不久，还很不规范、很不成熟一样，以民间组织为主体的公民社会也正处在生长发育阶段，远未定型和成熟。

3.传统文化观念的影响

中国的文化理念中对于结社并未持有积极肯定态度。在我国传统社会中，虽然存在一定数量的民间组织，但民间组织往往等同于秘密会社，后者一般处于官府的对立面，民反官的传统多来自秘密会社这种有组织的力量。非官方和非政府的组织行为受到严格限制，尤其是具有政治性质的结社更成为打击的对象。

“君子不党”这种理念也延续到现在，在当代，人们往往信任党和政府的权威，许多人认为民间组织就是非政府组织，非政府组织是党和政府的异己力量，很容易成为反政府组织，因此对民间组织及其活动采取怀疑、防范和抵制的态度。特别是东欧的“颜色革命”中的各种问题更是加深了人们对于民间组织的这种看法。而目前的民间组织存在很多问题，如独立性差，良莠难分、管理失范、方向不明、合法和非法的并存，民间组织自身存在的问题反过来又加深了政府和社会对其的不信任。此外，中国的文化传统中也存在着一些问题。比如中国社会的“官本位”倾向使得民间组织很多存在着“行政附庸化”和公民参与的“形式化”和政治“御用化”，民间组织强调人与人之间是相互帮助、相互尊重和相互信任的，而中国文化更注重“朋友圈”和“同僚圈”，日常交往总是有些敬畏权力、靠近权力的倾向。这种文化观念对于民间组织的自治性独立性都有极大的影响。

【注释】

[1]贾西津.第三次改革.清华大学出版社，2005，第70～73页.

[2]吴忠泽.社团管理工作.中国社会出版社，1996，第6页.

[3]邓国胜.非营利组织评估.社会科学文献出版社，2001，第5～6页.

[4]王名.非营利组织的社会功能及其分类.学术月刊，2006（9）.

[5]贾西津.第三次改革：中国非营利部门战略研究.清华大学出版社，2005，第239页.

[6]郁建兴、吴宇.中国民间组织的兴起与国家—社会关系理论的转型.人文杂志，2003（4）.

[7]俞可平.中国公民社会的制度环境.北京大学出版社，2006，第150页.

[8]何增科.中国公民社会组织发展的制度性障碍分析.中共宁波市委党校学报，2006（6）.

[9]赵秀梅.中国NGO对政府的策略：一个初步考察.开放时代，2004（6）.

[10]吴玉章.社会团体的法律问题.社会科学文献出版社，2004.

[11]何增科.中国公民社会组织发展的制度性障碍分析.中共宁波市委党校学报，2006（6）.

[12]陈金罗.社团立法和社团管理.法律出版社，1997，第5页.

[13]吴玉璋.社会团体的法律问题.社会科学文献出版社，2004.