政府关系及其自身的治理

商会的定位、政府关系及其自身的治理^[1]

（2006年8月）

从2001年开始，我们的“民间商会论坛”已经召开了六次年会。本次会议的主题是政府改革和商会发展之间的关系。主要讨论了三个问题：第一，商会定位，即行业协会等商会组织的性质问题；第二，商会和政府的关系；第三，商会自身的治理。为了正确地解决这些问题，首先政府（这里是指包括立法系统和司法系统在内的大概念的政府）能够在符合公认正义的法律框架内，对商会有一个准确的定位。政府要按照这个定位去对待商会，处理自己与商会的关系。要使政府做到这一点，我们自己先要弄清楚在法治的市场经济中商会应有什么样的法律地位。对于什么叫正确对待商会，社会上有各种各样的议论。例如，有的人认为政府应当多给商会些补贴，也有的人认为应当把商会的干部纳入公务员序列，如此等等。除了这两个问题之外，在这次会议上有好几位报告人讲到，商会、行业协会能不能够有地位，还取决于它自己做得怎么样，而这归根到底要看它的治理能不能规范化以符合它的性质定位。

这次会议上还有一种议论很值得我们注意。这就是虽然我们的论坛已经经过六次讨论，相关人士进行了广泛的思想交流，各人的认识都有很大的提高，但各地商会实际工作方面的进步并不大。甚至一开始就走在前面的温州的朋友也感到，那里的实际工作这些年来没有太大的进展。我看这里的一个重要原因，恐怕是我们自己在工作上还有欠缺，没有能够把一些好的思想系统化和巩固下来。这就很容易使实际工作在原地打转。这次会上讨论的问题有些是老问题，发表的意见也有些是过去发表过的，适当把讨论的成果归纳整理，明确症结所在和分歧所在，并将共同的认识形成为制度化的东西，将有助于商会建设实际工作的推进。

一、商会的定位

为了明确商会的工作内容，先要搞清楚它到底是什么性质的组织。会上有三种不同的意见：一是政府授权进行行业管理的机构；二是在政府和企业之间进行协调的中介机构；三是企业自发建立起来的自治性民间组织。这些意见相互之间有一点交叉，但是各自强调的基本方面不一样。

第一种意见大致上就是改革开放初期政府对行业组织的定位。

在集中计划经济的条件下，整个国家变成了一个大企业，不同行业的企业按照行业分工，由政府通过其委、部、局、处的行政系统“条条下达”，直接进行管理。在那时，是不需要什么行业组织的。政府集中配置资源下有两个主要的“抓手”，即投资和物资分别由长期计划的计委主管、短期计划的经委去“抓”。只要把这两个“抓手”抓住，企业生产什么、生产多少，原材料哪里来，产品哪里去，做什么投资，用什么技术，就都给规定好了，企业没有多少自主权，也不需要有行业协会、商会这类组织。改革初期，国有部门管理体制改革的主要方向是“放权让利”、“松绑放权”，流行的口号叫“实现四自”，就是让企业在保持国有性质和服从国家计划的前提下实行“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”。在企业具有一定的独立性和自主权的条件下，政府就不能再像过去那样直接管理企业的一切事务了。还有一个特别的原因，就是当时提倡“小政府”，政府机构要精简，有一些领导干部要安排。于是，就安排一部分退休或精简下来的干部去建立附属于政府的行业组织，并授权它们进行所谓“行业管理”。当时，并不是所有的行业组织都叫行业协会。工业企业过去是经委管的，由经委派生出来的叫行业协会。内贸部派生出来的叫商会，外贸部派生出来的叫国际商会中国分会，工商行政管理局下面的叫个私协会（个体劳动者协会与私营企业协会），等等。此外，前一届政府还成立了“纺织业总会”和“轻工业总会”两个总会。本届政府以来，全国十几个部级协会和下属的200多个司局级协会、处级协会，通通挂靠到国资委去了。这些行业组织是由政府派生出来的，领导人员由政府指派，往往被人称为“二政府”。随着市场经济的发展，企业的构成和改革初期大不一样，大量的企业是民营企业，这种由政府机构派生的行业组织就很难起作用。虽然这些行业组织现在也在力图吸收一些大的民营企业参加，但毕竟还是“两张皮”。行业协会是政府授权的行业管理机构这种观点在政府部门内现在仍然有很大的影响，甚至有些立法思想还保持这种观点，但是大多数人并不认同这种定位。

第二种意见，也是现在政府文件中常见的说法，是把行业协会或商会定义为在政府与企业之间进行沟通、协调的“中介组织”。我不知道别的学科比如法学、社会学怎么看。经济学讲的中介组织是指商业企业、咨询公司、征信所、会计事务所、律师事务所等商业中介。20世纪80年代我常去日本，访问过大企业的组织“经团联”和小企业的组织“商工会议所”，对于“你们是不是中介组织”这样的提问，他们表示很难理解。他们说，我们是企业自己的组织，而不是什么“中介”。当时日本实行的是政府主导型的市场经济体制，其中有一个很重要的架构，就是有官、产、学三方代表参加的各类“审议会”。任何重要的法律、政策、规划的制定，都要经过这种审议会的审议。在市场经济社会共识的达成过程中，商会组织要代表自己的群体去跟政府以及别的社会群体协商，通过讨价还价达成一个各方都能接受的解决方案。而且从道理上说，中介组织是某种独立的组织，既独立于政府，又独立于企业，那么，行业协会这种中介组织自己的立足点在哪里？

在这次会议上有些朋友用“中间组织”来界定商会。我看他们的想法和中介组织并不是一回事。他们所说的“中间组织”大致上类似于有些社会科学研究者所说的“第三部门”。法学家讲社会有三个领域：一个领域是企业和个人（私域），一个领域是政府（公域），还有就是第三个领域。这个领域的组织并不覆盖整个社会，但是覆盖某种有共同利益或共同诉求的社会群体。如果这样来理解“中间组织”，就跟下面的第三种意见没有什么冲突了。

第三种理解认为，商会、行业协会是一种自治性的民间组织。现代社会是利益多元化的社会，各种各样社会群体的事务不可能通通都由政府管起来。这就需要有第三领域的社群组织。

我国是一个实行社会主义宪政体制的国家，结社自由是宪法保证的基本人权。不同的人群建立能够维护自己的利益，表达自己的诉求，处理群体公共事务并实行自律的组织，是人们天然具有的权利。

二、商会组织的任务

确定了商会的定位以后，我们就能够进一步明确商会、行业协会的主要任务。

商会、行业组织的主要任务是表达企业的群体诉求，维护它们的群体利益，处理这个社会群体的公共事务和进行自律，概括起来讲，就是为会员的共同利益服务。例如陶瓷行业商会为中小企业提供融资服务。由于中小企业本身资信不足的弱点和为社会提供正外部性的负担，在融资上有一定的困难，因此，世界各国的同业工会、商会要对小企业提供这方面的服务。但是金融业务是很复杂的，具有很强的专业性，而且它需要的资源往往不是一个地区所能掌握的，所以，比较好的办法往往是由专门的金融机构去办理，商会为金融机构提供一部分资源或分担一部分风险。对于中小企业，世界各国都有为之提供信贷担保的组织。由于中小企业有某种正的外部性，银行贷款回报通常不足以弥补风险损失，所以，世界各国对中小企业的信用担保都是有补贴的。这种补贴有几种主要的来源：一是政府财政预算拨款；二是从商业银行利润中提取一定比例来进行补贴；三是由商会分担一部分风险或提供一定量的补贴。1998年以后，国家财政部曾拟定了中小企业担保条例，但是没有对经常性补贴作出规定。

有一种说法，商会的一项职能是“致力于同业之间的合作”。我觉得在什么领域内合作，可以说得更准确一点。比如说，现在报刊上常常提到行业协会组织同业“协商定价”。这在中世纪的行会活动中是一种常规。但是在现代市场经济中却是一种被称为“价格串谋”的违反公正竞争法的犯法行为。还有人提倡企业之间的“竞合”（竞争合作），比如企业之间协商定价，不打价格战。这样的辞藻是不能出现在企业的文件之中的，因为有“串谋”之嫌。这些都不应当是商会“服务”的内容。

从根本上说，商会正确定位的基础，是清楚地认识市场经济条件下社会利益并不是铁板一块，而是多元化的，不同的社会群体会有不同的利益，而且它们的利益往往是相互矛盾的。在这种利益多元化的格局下，不能设想政府的口袋里装了无限多资源，哪一个群体觉得没有得到充分的利益，就掏一把给他们以解决矛盾。由于各阶层的利益是有矛盾的，给了这一边利益以后，另一边就觉得他们受损了，那只能再掏一把给他们。但是政府不可能有无限多资源可掏，结果是哪一个社群都对你不满意。我看最好的办法还是要让各种社群组织像农会、工会、商会等都健康地成长起来，都能公开地表达自己的诉求，而政府则处在比较超脱的地位，在研究清楚社会矛盾以后，找到化解这个矛盾所需要的制度安排，让制度起作用，使得这些矛盾能够通过一个正常的程序得到解决和化解。如果发生了争议，政府就能站在超脱的地位上从最大多数人的利益出发进行协调，使大家都觉得最终的解决办法是公正的，照顾了各方利益，也符合自己的长远的利益。对于执政党来说，这样既能使自己的工作事半功倍，更能促进社会的和谐。否则，即使在最好的情况下，政府也会疲于奔命，今天照顾了这边，那边又说不行，再去安抚那一边。如果政府有偏向，情况就会更糟。

三、政府与商会之间的关系

这个问题是跟商会定位紧密联系的，不同的定位就有不同的关系。

温州总商会赵文冕秘书长把现有的行业协会的管理模式分为五种。第一种，传统模式，也叫双重管理模式：民政局负责注册登记，行业的“主管局”负责业务管理；第二种，嘉兴模式，又叫民政局加工商联模式：民政局管注册登记，工商联管行业协会的“业务”；第三种，深圳模式，是民政局加上行业协会服务署；第四种，温州模式，就是民政局管注册登记，另外由各个行业的“主管局”和工商联分别进行“业务指导”；最后是广州、上海模式，它包含三方面的内容：民政局管理注册登记，“主管局”管业务指导，还有一个行业协会发展署（又称市场中介发展署），它“统筹全市行业协会、市场中介的发展规划，制定改革措施和方针政策，协调政府、协会、市场中介之间的关系并承担部分行业协会、市场中介的管理事务”。

在上面的这一描述中，我感到有两个问题需要厘清。第一，行业和企业的“主管局”，这完全是一个计划经济的概念。市场经济中的企业是独立的，它们只有所有者，而不像政府机关那样有什么“上级”。第二，所谓“管理行业协会的业务”中的“业务”所指是什么，政府机关又如何对这些“业务”加以“管理”？我国的商会和行业协会是依法建立的为其成员服务的社会团体，为什么要由一个“上级主管机关”来管，它如何为自己的会员服务？有些工商联的同志希望工商联成为商会的“主管机关”，我觉得这与工商联作为民间商会的联合组织的性质不符，最好不要这样做。当然，商会和行业协会作为社会团体，必须依法活动，因此，就有一个对它的活动是否违规进行监管的问题。那么，主要的监管机构是谁呢？首先应该是司法部门，由法院对它们的活动的合法性进行监管。在什么情况下还要有行政机构来监管呢？就是香港科技大学许成钢教授讲的法律不完全，即立法跟不上变化的情况下，还要进行行政监管。行政监管的特点，是把立法、司法、行政三重职能结合在一块的。如果要对商会和行业协会的行为进行合规性行政监管，能不能就让负责注册登记的那个机构监管，而不必另设专门机构呢？我看完全是可以的。

必须明确商会是企业和企业家自愿建立的社会组织。它像股份公司、上市公司一样没有什么行政上级可以对它们发号施令。如果认为民间组织也要听命于政府机构，那就把现代社会中人民和政府之间的主仆关系，即主人和公仆之间的关系完全颠倒了，犯了马克思谆谆告诫社会主义者必须尽力防止的“人民公仆变成社会主人”的错误。在管理还是监管的问题上，欧洲大陆的模式和英美的模式是有所不同的。欧洲的商会是从行会演变过来的，后来民族国家形成后，政府有时也委托它履行一定的公共职能。欧洲大陆在拿破仑法典中有一种观念，就是认为政府可以通过法律调节所有的社会行为。在这样的法律框架下，商会也受政府委托行使一些公权职能。在一些政府主导型的市场经济中，也有这一类做法。例如，日本政府把信贷配额、出口配额的分配委托给行业组织去处理。这种做法有弊病，因为配额容易被大企业控制。以前韩国国有银行发放政策性贷款或大额贷款，也往往经由行业组织去分配。由于行业协会里面往往是大企业占优势，结果信贷资源分配就容易向大企业倾斜。目前世界的总趋势是向普通法体系靠拢，商会也在向纯民间的自治组织这个方向演进。

对行业协会活动如何监管，要分门别类，一件一件地进行梳理，哪些应该由司法部门来监管，哪些由行政机构来监管，要一个一个去讨论。比如说对于假冒伪劣产品，靠某一个行政部门或者靠民间商会都不一定管得过来，技术质量监督局不可能对成千上万种产品的技术和质量进行度量和监督。假冒伪劣产品之所以能够行销，根本问题在于买方和卖方的信息不对称。我们可以借鉴发达市场经济国家的处理办法。由于问题根源是信息不对称，所以，一项根本性的措施是成立为消费者服务的组织，如消费者协会等，旨在加强后者（信息的弱势方面）对信息的掌握。在此基础上，执法部门的工作才能事半功倍。商会的自律也会有所帮助。

四、关于商会的内部治理

商会既然是一个由多个企业和个人组织起来的法人团体，要保证它的健康运行，就一定要把治理问题解决好。商会组织既和营利性的法人组织（公司）有区别，也和一般非营利性的法人组织，如慈善基金会有区别。非营利性法人在日本叫作财团法人，由于财团法人是没有所有者的，所以就没有股东会这种法学家所说的“意思机构”，也不能够分红。商会与慈善基金会等非营利性法人组织不同的是，前者只有理事会这样的意思机构，而商会却有会员大会作为最高权力机关。商会的法人治理就是要把会员大会、理事会、执行机构这三者之间的关系处理好，做到三者之间各有其法定权利，又互相制衡。这样就可以防止出现被少数人把持等弊端。台湾的一些行业协会被大财团把持，就像公司被大股东把持一样，使得商会这种为会员企业共同利益服务的组织变成了为少数人所把持的组织。完善法人治理就是要在制度上保证一些人不能以损害其他会员利益的办法来取得自己的利益。

在完善商会法人治理方面，还有一条重要措施是实现商会执行人员的职业化。这有两方面的原因：一方面，商会的理事和会长们自己都是企业家，都有自己的企业经营业务需要处理，不可能用太多精力来处理商会的事务；另一方面，也存在个别企业家和企业家群体之间的利益冲突问题。所以，要把理事会和执行层分开，使商会的执行人员像公司里的职业经理人一样，在理事会的监督下做好日常工作。此外，会长和理事也必须有任期限制，防止出现终身制的弊端。

另外一个需要引起注意的问题是，有些商会和行业协会有自己的直属企业。会办企业不一定能经营得好，而且还会引起和会员企业之间的利益冲突，所以，从原则上说，商会不应当自办企业。不过，目前我国有些法律、规定不合理，例如社会团体不能办刊物，包括内部刊物。比如温州商会办《温州服装》会刊就遇到了许多困难。在这种背景下，有些行业组织就只好不得已而为之，自办出版企业。最好的办法是取消那些不合理的规定，而不是允许商会自办企业。

五、民间商会与和谐社会建设

在建设和谐社会的问题上，社群组织，也就是具有某种共同特征、共同利益的人群的自治作用显得十分重要。工商界的自治组织就是民间商会。原因是，现代市场解决的社会矛盾错综复杂，单靠政府不但管不过来，还很难使各种矛盾得到妥善处理。在欧洲工商业发展的早期，大陆国家有这么一个倾向，什么事都要由政府管，各种社会人群的行为都由法律去规范；中世纪封建性的行会也就演变为政府授权管理部分公共事务的商会，并在法律里面作详细的规定。现在看起来，这是一种低效而且容易滋生腐败的办法，而且现代市场经济太复杂了，什么事都由政府管是根本做不到的，所以，法学家所说的“第三领域”就发展起来了。第三领域组织处理的不是个人事务，而是公共事务；它不是由国家组织，而是由社群的自治组织治理的。在现代社会里，第三领域覆盖的范围越来越大，商会就是这个第三领域中很重要的组成部分。商会作为一个工商界的自治团体，有两个模式：欧洲大陆模式和英美模式。我觉得大陆模式带有一些历史的痕迹，处在某种过渡的状态之中，正在向完全的民间组织方向靠拢。商会作为一个自治组织它就有三个职能：第一，维护社群利益，代表他们的诉求；第二，处理他们的共同事务；第三，实行自律。这样的组织非常有必要，因为我们要向现代的市场经济转变与建设和谐社会，那就一定要有这样的组织。

【注释】

[1]根据本书作者2006年8月12日在无锡召开的“民间商会论坛2006年会”的总结讲话《商会的定位、政府关系及自身治理》和为浦文昌主编的《建设民间商会——“市场经济与民间商会”理论讨论文集》（西北大学出版社2006年版）所写的序言编写而成。