关于《国家中长期教育改革和发展规划纲要

关于《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020年)》(公开征求意见稿)三建议

建议一:加快落实高校自主权

郭　捷^[1]

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《规划纲要》)是我国教育界的一件大事，充分体现了国家对教育的空前重视。《规划纲要》总体上值得肯定，令人鼓舞。首先，《规划纲要》坚持教育优先发展，保障人民享有接受良好教育的机会，基本符合国情，适应了科教强国、建设人力资源强国的要求;其次，《规划纲要》系统性强，目标比较明确，发展思路清晰，特别是体制与机制改革，有许多新思路新举措;再次，《规划纲要》强调育人为本，回归了高等教育规律，倡导积极更新教育观念，推进教育改革。例如，有关人才培养模式方面，提倡启发式学习、探究式学习、学分制、导师制等，积极推进高校与企业合作;实施“985”、“211”等工程，实行分类管理，促进高校合理定位，争创一流，办出特色;最后，《规划纲要》在加大教育投入上的目标令人鼓舞。如，提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%;使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长;中央财政对中西部地区高等教育发展予以扶持，等等。

在学习与讨论中，现就《规划纲要》中涉及的一些热点、难点问题，主要提出以下意见和建议:

第一，进一步落实高等学校办学自主权。招生自主权。应该允许高校根据市场需求和自身条件，确定招生规模和录取条件。生源好、教育质量好的高校，应有权在提高奖学金额度和扩大获奖面的基础上，在一定范围内提高学费标准;在学科与专业设置与调整自主权方面，应该允许高校根据市场需求和跨学科交叉培养的需要，自主设置和调整学科(包括博士点和硕士点)与专业，报教育主管部门备案。在课程体系与人才培养方案设计自主权方面，应该允许各高校探索适合本行业、本地区、有特色的课程体系，根据社会与学生的需要，自行实施本硕连读、硕博连读、本硕博连读、二学位、推免研究生等人才培养计划，报教育主管部门备案。在机构设置与人事自主权方面，校内各类人员的编制、岗位及专业技术职务的数量和比例，在国家原则性规定的指导下，高校可根据自身情况自行设置。

第二，完善建设现代大学制度的条件保障。高校法人财产权是建立现代大学制度的重要前提，社会劳动人事制度改革是现代大学制度实现的重要保障，高校改革需要全社会的支持。

第三，加快实现教育经费保障目标。希望国家加大教育经费投入，按期实现4%的目标;建立和实行高校生均教育经费和生均财政拨款基本标准，从而保障高等教育质量;着重化解公立高校，特别是西部地方院校在完成我国高等教育大众化任务中所形成的贷款问题，以保障高校健康、稳定、可持续发展。

第四，增强《规划纲要》中有关教育法律体系的科学性。需要注意明确教育法与职业教育法、高等教育法、教师法、民办教育促进法等法律的上位法与下位法关系，理顺国家法律、行政法规与部门规章等关系。

总之，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，体现了战略性、创新性与民主性，相信通过集思广益，国家将会解决好教育改革发展中诸如教育法律、教育经费、教育改革、配套政策等重大问题，动员社会各方力量做好教育工作，促进高等教育的健康发展。

建议二:普及大学基础学位课程

黄黔阎亚林

为了推进我国教育的现代化，应逐步普及大学基础学位课程。这是科教兴国的百年大计。

(一)我国教育发展的成就和困惑

近年来我国教育有长足发展，义务教育由乡办转为县办，也就是从当地农民出钱办学转为国家财政举办义务教育，高等教育毛入学率从1997年的9%提高到2009年的24%，成绩斐然。

教育存在的突出问题，一个是目前大学难以培养出大科学家，另一个是经济困难家庭难以培养孩子读大学课程。我们面临的困惑是，为了公平获得教育机会，高考成为大学的门槛，中小学应试教育泛滥，孩子失去美好的童年和少年时光，许多学生除了应试本领，缺乏观察、学习、生存和相处能力。现行学历制度经全国统一高考取得大学的入学资格和毕业资格，有考前学习压力大、入学后学习松懈、教育的社会成本高、毕业生期望值不符合人力资源需求等弊端，造成种种教育问题和社会问题。因积习甚久，改革难度很大。

(二)高等教育改革的机遇和关键

我国学位制度已经颁布了30年，进入学位制度与学历制度并行不悖的阶段，学位课程和学位授予也可以相对分离，毕业证书、学位证书和学位课程学分成绩单同时存在，为高等教育制度改革提供了机遇。当务之急是改革学位制度和人事制度，使学位制度和人事制度逐步与学历制度脱钩，从而降低教育成本，提高人力资源开发的效率。高等教育的基本单元是学位课程，学生获取学位课程知识和学分，用人单位重视岗位需要的学位课程，个人、学校、用人单位就都抓住了关键。

(三)高等教育发展的四项建议和总体设想

高等教育担负着发展现代科学和传播现代科学两方面的任务，既要创新，又要开放;既要改革，又要稳定。

第一，稳步发展普通大学，适度扩大高校招生自主权，构建学术民主制度，设立清寒奖学金。在公平和诚信条件下允许有一定比例的考生由学校自行决定招收。大学应构建包括学术自由、学术自律和学术自治的学术民主制度;加大奖学金额度，为品学兼优的经济困难学生设立清寒奖学金，吸引优秀人才;做好助学贷款工作，不使经济困难学生失学。国家根据大学注册学位课程的学生总数和解决经济困难学生的情况，对学校给予基本建设和偿还建设债务的专项补助。

第二，开设初级学院，把对学校授予学位的资格管理与对学校开设学位课程的资格管理分开，实行学位课程标准化。开设二年制县级学院和大学初级学院，让现代科学知识摆脱学历制度的禁锢，以大学基础学位课程的形式逐步普及。允许高中阶段选修一些现代科学知识，启迪年轻人的好奇心、求知欲和探索能力。教育的根本任务是促进人的自由发展，为人的现代化服务，而大学基础学位课程是人生从必然王国到自由王国必须接受的教育。我们可以首先在592个国家扶贫开发工作重点县，在办好重点中学的基础上，开设大学基础学位课程，举办集高中教学、大学基础学位课程和职业教育为一体的县级初级学院，满足培养本地人才、优秀考生和外出人员的不同需要。基础学位课程打开的科学世界，将以很低的成本，改变年轻人一生的命运，为中国经济增添无限的活力。

第三，办好研究型大学，改革高校科学研究体制，建立现代大学制度。加大投入，建设一支热爱科学、献身科学、热爱祖国、献身人民的基础研究队伍和重大科技专项队伍，提倡甘于寂寞、甘于清贫、思维活跃、敢为人先的风气，组织攀登科学高峰和攻克技术难关的学术研讨和思维碰撞，树立严肃、严格、严谨的科学作风，克服急功近利、课题经纪人和论文冠名者等浮躁风气，形成宽松研究环境，构筑探索真理的科学殿堂。推动研究型大学和科研院所合作;围绕科学前沿、科技专项和重大设施引进人才，形成稳定的科研队伍;多学科交叉;建立适应科研规律的人事和财务制度，引入竞争机制，提高科技经费的使用效率。

第四，公平配置公共财政教育资源，吸纳社会教育资源。学校建立学术诚信、学术民主和公开预算制度，保证公共财政教育资源合理配置。教育对外开放，为吸纳家庭教育投资留有空间，不使大量求学资金盲目外流。增加学位课程制度的弹性，提倡学生自立，减轻家庭负担，鼓励求学期间勤工俭学、打工挣钱、接触社会，边学习边工作，了解社会需求，在实践中增长才干。总体设想，在一定时期内，用高考方式取得学历资格的大学生大体稳定在适龄人口的30%左右，而不经过全国统一高考就在二年制学院或大学初级学院读基础学位课程的毛入学率逐步达到50%，让我国读大学学位课程的总毛入学率逐步达到80%。美国、加拿大、韩国读大学学位课程的毛入学率均在80%以上。

学位制度和人事制度改革的宗旨是，鼓励学生在掌握必要的基础知识以后走从实践中增长才干的路，随着人生进步，终生学习，不断充电。用人单位有权自行决定是否优先录用有高考学历资格毕业证书的求职人员;而政府人事部门和教育部门对仅持有学位课程学分成绩单的求职人员不应作歧视性规定。企业与学校结合办好职业教育，上什么岗位学什么本领，成本低，效率高。攻读研究生需要接受完整的本科学位教育。以美国为例，在注册本科学位课程的学生中大约有1/3最终获取本科学位。这里，适龄人口只是计算毛入学率的分母。美国注册学位课程的学生已经有40%左右超出传统适龄范围，形成了终身教育体系。

(四)教育立国是我国现代化的必然选择

现代化的核心是人的现代化。如果我国大多数人停留在初中文化程度，我国的现代化前景是不可想象的。教育立国就是要发展知识经济。这关乎民族兴旺、人民福祉和国家未来。

高等教育的发展牵动教育全局，高等教育应坚持创新和开放两条腿走路的方针，普及和提高相结合，在教育领域，鼓励科学发现和技术发明，广泛传播现代科学知识。

知识是全人类的共同财富，逐步普及大学基础学位课程，促进人的自由发展，必将迸发出巨大的科技活力和经济活力，有力推进我国现代化进程的步伐。

建议三:让教育公平阳光普照每一所大学

王　健

教育部昭告天下，“广纳群言，广集众智，充分听取社会各界意见”，旨在制定一个“人民满意、符合国情和时代特点”的“纲要”。从了解到的信息沟通和处理机制情况看，此举颇有诚意。我曾经在京研读有年，现在西部一所普通高校从事教学和管理工作，对中国高教的主流与边缘、书面表达与具体实际、有形与无形的运作方式有切身的体验，也常有一些感慨。通读“纲要”，总的印象是，讲得都对，有些重大问题，讲得也非常到位。指陈问题的角度虽有不同，但基本上切中要害，例如，“把促进公平作为国家基本教育政策”、“根本措施是合理配置教育资源”、“教育公平的主要责任在政府”等等。由于“纲要”文本的方向性、指导性特点，许多内容表述的抽象或者笼统自然难以避免，这一点也完全可以理解。不过，既然是征求意见，真想听真话，这里就把自己想到的话说出来。不对之处，敬请指正。

(一)不能仅仅是985、211高校的“纲要”

教育公平既然被奉为“国家基本教育政策”，那么它就关乎教育全局，就应当在“纲要”、“发展任务”中的各个方面都有贯彻和体现;教育“均衡”发展的概念，其外延也不应当仅限于农村、边远和民族地区义务教育的“重点”领域。就高等教育来讲，“纲要”提出到2020年的目标是要“建成一批国际知名、有特色高水平高等学校，若干所大学达到或接近世界一流大学水平，高等教育国际竞争力显著增强”，后面又重点突出了“985”、“211”。但中国有上千所高校，每所高校都是国家的宝贵财富，都有其存在的方式和独特的价值，都应得到一体平等的尊重和对待，都应当为其今后的发展创造有利条件。作为教育规划，“985”、“211”之外其他高校今后的发展目标和方向是什么，“纲要”空缺，无所表述。难道“纲要”只是少数高校的发展规划?难道我们办高等教育，只是为了建设少数具有国际竞争力的高校?难道我们不应当考虑一下如何建设“中国特色、中国气派、中国风格”的高等教育的问题?难道我们不需要充分考虑那些立足本国、服务现实、努力满足国内市场需求的众多高校今后如何整体提高其实力和水平的问题?中国高校总体上在未来十年中的发展目标是什么，这个问题，涉及不够。

(二)建立高校分类体系，实行分类管理，要有明确的目标和措施

“纲要”提出“高校分类体系”和“分类管理”，但其含义究竟是什么?“分类体系”和“分类管理”中的“类”究竟指什么?分类的标准是什么?具体如何建立分类体系和实施分类管理?都没有明确的目标和指向。

目前，我国高校实际存在着彼此互有交叉的各种分类:按隶属关系，有中央部委、地方政府和民办之分;按《高等教育法》，有“大学”、“独立设置的学院”、“高等专科学校”之分(第18条);被用作教育部配置教育资源便利工具的一种极为复杂的身份性分类——“985”、“211”、设研究生院的高校(又分前后批次)、博士授权高校、硕士授权高校、学士授权高校、高职高专和民办院校等——对高校的生存命运起着主宰作用。这些身份符号，在促进基础较好的一些高校更好的同时，也抑制着本有自身特色的一些高校的发展，给这些高校的招生、就业、教学、科研、学科建设等工作人为制造了大量障碍、麻烦和不公。

例如:上世纪50年代国家按大区均衡布局思路设置的北京、华东、西南、中南、西北五所政法学院，一直由司法部或政法部门主管，其办学任务明确、办学特色鲜明，在均衡配置法律教育资源和促进区域经济社会协调发展方面发挥了重要作用。然而2000年的高校体制改革，人为破坏了原有格局:首先，中国政法大学和中南政法学院(与中南财经大学合并)归教育部，且均被列入“211”;“华东”、“西南”和“西北”政法学院均下放地方政府;体制上阻隔了同行业高校之间的良好合作的传统，也阻隔了法律教育与法律职业和法治建设工作天然有利的联系。其次，基于历史传统、区位差异等因素，五所学校之间原本存在的并不很大的差异被放大;财政投入随各校所在省的经济状况命运各异。第三，在“学院”更名为“大学”的过程中，原有优势特色学科/专业被迫削弱(中南财经政法大学最为突出);但不更名，又难以获得所需的办学资源，因此是个恶性循环;有限的办学资源被迫分散，整体上又造成了学科专业的低水平重复建设。第四，本科生源严重本地化，就业压力增加。第五，在教学科研和学科建设工作承受着大量本不必要的体制或政策性损失，包括人才流失。

如果解决这些问题，寄希望于“纲要”所说的建立分类体系和分类管理，那么就必须在思路和措施上有进一步的指向。可“纲要”只有概念，没有比较实在的内容和突破，令人遗憾。甚至相反，在“纲要”中看到的，仍是进一步强化高校“身份性”分类体系的内容。

(三)对于学科和学位管理制度应有建设性内容，不应回避

检索“纲要”全篇，除在依法保障民办学校自主权时提到“对具备学士、硕士和博士学位授权单位条件的民办学校，按规定程序予以审批”外，对普通高校的相关问题竟然空缺。学科专业建设和学位授权管理是高校办学中客观存在的一项重要工作，高校总要规划和调整自己的学科专业结构，总要对硕士、博士授权工作做必要的动态管理，总要有高校提出硕士、博士学位点审批申请等问题来，但“纲要”对此不置一词，连一句“改革学位授权审批工作机制”之类的话都没有，实在令人奇怪，是有意回避?还是未来高教事业发展中将完全消除这类问题?实际上，学科建设是高校办学的要务，“纲要”的高等教育部分如果回避或空缺这个问题，那么这个“纲要”还有什么权威性可言呢?

这里顺便反映一些相关意见:

我国《高等教育法》第33条规定了高校“依法自主设置和调整学科、专业”。就“985”、“211”以外的众多普通高校来讲，这项自主权目前在本科专业层面落实较好，但在硕士和博士研究生专业层面实际上却无法落实。享有该项自主权以“依法”为前提，但规范硕士、博士专业设置的这个“法”，主要是教育部的行政命令。最近30年来我国学位与研究生教育取得的成就有目共睹，可与此同时，学位管理制度，特别是其中的学位审批制度，其行政化色彩越来越强，审批形式越来越复杂(发明了无数诸如“授权单位”、“授权学科”等等被用作配置教育资源的概念工具)，实际运作过程中往往说一套，做一套，表里不一;明明有一般和公开的规定，却又有各种各样的特殊和例外，因人而异;有些部门和官员天然地相信自己掌握着学科建设和学位评价的全部真理，而学校总被视为一群不会游泳的鱼。总之，现行管理体制和评价方式严重脱离我国历史形成的高校类型的实际情况，加之授权政策的不稳定以及人为等复杂因素的作用，使得高校在享有自主设置学科、专业方面收到严重制约，进而严重束缚着高校正当的办学行为，如没有博士点，不能申报国家级重点学科，哪怕实力很强;不能申报某些专门的人才培养和科研项目，哪怕承担项目条件很优越，等等。为此建议:对于2000年由中央下放到各省的高校应当开展一次全面的专题调研，出台一批有针对性的特殊政策措施，集中解决这些高校在办学中遇到的困难。

(四)改革高校招生制度，要以体现教育公平为最高目标，取消事实存在的一切歧视性规定，让所有高校在各类人才的选拔上公平竞争

其一，改变教育部不定期和限额审批高校“推免权”的做法，把推荐优秀本科毕业生免试攻读硕士学位研究生的权限直接授予高校，或者把审批工作变为日常工作，取消指标限制，按照规定，凡符合条件者，直接报批。其二，“纲要”提出要“公开高等学校招生名额分配原则和办法”，这是一个进步，但这不仅是公开的问题，还要确定合理的名额分配原则和办法，应以各高校报考的实际需要为基准来分配高校的招生名额，取消按学校“身份地位”来分配招生指标的做法(招生实际中往往有这样的现象:上线生源多的单科性高校指标少，而某些设置研究生院高校，招生指标根本用不完)，克服招生指标分配与社会需求、培养条件不协调的缺陷，真正落实高校自主调节招生比例的自主权。其三，在研究生招生中有34所高校独享自定录取分数线之特权，这一规定的存在有其背景和理由，但不可否认的是，它同时也是一项歧视性政策。由于授权给高校，并不区分该校的专业，因此一旦某所高校获得了这项特权，则该校所有招生专业均可自定分数线。这就导致在各个高校不同招生专业之间的不公平现象。例如北航、北理工、北师大可自定法学研究生的录取分数线(这些学校法科教育开展得相当晚)，中国政法大学、华东、西南、西北等政法大学却不能自定法学专业的分数线。另外，由于34所高校优先复试和录取，因此，落榜考试又转而调剂其他高校，增大了其他高校的招生工作量和工作压力，一定程度上影响学校正常的招生工作秩序。总之，必须废止招生管理中的这项歧视性政策，为高校公平竞争创造公平的制度环境。

最后要说的是，制定“纲要”的根本目的是要解决问题。所以，我不希望这份“纲要”仅仅是一幅昭示未来更美好的理想图景。

【注释】

[1]郭捷为西北政法大学副校长、教授。