人口老龄化对中国养老保险制度的挑战

3.4　人口老龄化对中国养老保险制度的挑战

人口老龄化是人类经济发展的一个必然过程，是人口发展的必然趋势，现在几乎所有的发达国家以及一些发展中国家早已进入老年型国家行列，它已经成为一个世界性的问题。人口老龄化是人口年龄结构转变的过程，必然对各国养老保险制度提出严峻的挑战。

3.4.1　正确认识人口老龄化

所谓人口老龄化是指人口年龄结构中老年人口在总人口中所占比重超过一定数量后继续提高的过程，也就是指，年轻人口数量在总人口中不断减少，而年长人口数量不断增加，从而使人口年龄结构趋向高龄化发展的一个动态过程。按照联合国的规定，在社会人口结构中，60岁以上老年人口占总人口的10%以上，或者65岁以上的老人占总人口的7%以上，则被视为人口老龄化社会;65岁以上老年人口占总人口的4%～7%，则被视为成年化社会;65岁以上老年人口占总人口4%以下，则被视为年轻化社会。

3.4.2我国人口老龄化的形成及发展趋势

中华人民共和国成立以前，我国人口属于高出生率、高死亡率的传统人口再生产类型。20世纪50年代到70年代初，随着人口盲目扩张，我国人口总体朝年轻化发展。1950年，我国总人口为5.5亿，1964年达到6.96亿，1973年达到8.92亿。20世纪70年代初以来，计划生育政策使人口出生率开始下降，人口自然增长率呈现稳步下降态势，见表3-3。

表3-3　中国人口年龄结构变化　(单位:%)

资料来源:根据《中国统计年鉴》(2006年)的“五次全国人口普查人口基本情况”的有关数据计算得出。

从表3-3可以看出，从1964年以来，0～14岁人口的比重趋于下降，而65岁以上人口的比重不断上升，2000年比1964年增加了3.4%。到2000年，我国60岁以上人口占总人口的比重为6.96%，按联合国的规定，我国开始进入老龄化社会，而且这种增长趋势将由于我国目前的人口增长模式而加快。

与西方发达国家人口老龄化状况相比，我国人口老龄化呈现以下特征:①老年人口规模巨大;②老龄化发展迅速;③地区发展不平衡;④城乡倒置显著;⑤女性的老年人口数量多于男性;⑥老龄化超前于现代化。

根据2008年发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，从2001年到2100年的100年中，我国人口老龄化划分为三个阶段:第一个阶段，快速老龄化阶段(2001—2020年)。这一阶段，中国将平均每年增加596万老年人口，平均增长速度高达3.28%;第二个阶段，加速老龄化阶段(2021—2050年)。这一阶段，由于20世纪60年代到70年代中期第二次生育高峰人群逐渐进入老年，中国老年人口数量开始加速增长，平均每年增加620万人。到2050年，老年人口总量将超过4亿，老龄化水平达到30%以上;第三个阶段，稳定的高度老龄化阶段(2051—2100年)。这一阶段，老年人口规模将稳定在25%～30%，进入一个高度老龄化的时期。

基于以上中国人口老龄化发展趋势的预测和分析，可以看出我国人口老龄化的趋势:第一，中国人口老龄化将长期存在。自1999年中国开始进入老龄社会以来，老年人口数量不断增加，老龄化程度不断加快。到2100年，老年人口总量仍然高达3.18亿，占总人口的31.09%，因此，在21世纪的100年里，我国都将面临人口老龄化问题。第二，中国人口老龄化高峰期将在2030年到2050年出现。这一阶段，一方面，老年人口数量和老龄化程度都将迅速增长，并迎来老年人口规模的高峰期;另一方面，从2030年开始，人口总抚养比将随着老年抚养比的迅速提高而大幅度攀升，并最终超过50%，从而将使有利于发展经济的“人口红利”期于2033年结束。从总体上看，2030年到2050年，中国人口总抚养比和老年人口抚养比将分别保持在60%～70%和40%～50%，是人口老龄化形势最严峻的时期。第三，高度人口老龄化和高龄化将日益突出。据预测，到21世纪下半叶，我国老年人口总量将保持在3亿以上，老龄化程度为31%左右，而80岁及以上高龄化人口规模将保持在8000～9000万人，高龄化水平为25%～30%，高度人口老龄化和高龄化问题将显得越来越突出。第四，将面临人口老龄化和人口总量过多的双重压力。由于人口基数过大，我国将在21世纪的100年里，不仅面临人口老龄化的压力，而且面临着巨大的人口总规模的压力。据预测，到2020年我国65岁以上老龄人口将达1.67亿人，约占全世界老龄人口6.98亿人的24%，全世界每四个老年人中就有一个是中国老年人。这无疑将对中国经济社会发展带来严重的挑战。

3.4.3　人口老龄化对中国养老保险制度的挑战

随着人口寿命的延长以及人口出生率的下降，人口老龄化已成为不可回避的社会问题。人口老龄化就意味着老年人口比重不断上升，而经济活动人口比重逐渐下降，人口结构的如此变化首先影响到一个社会的老年人口抚养比，使工作人口赡养的老年人口数量不断增加，进而对社会产出在不同代人之间的分配产生一系列的影响。人口老龄化在由政府提供公共养老保险时，自然影响到公共养老保险的供求关系与资金的收支平衡。具体而言，主要表现为以下两个方面。

1.劳动年龄人口的老年抚养比上升

老年人口抚养比，亦称赡养率，是指65岁及其以上人口占劳动力人口(15～64岁)的比重。随着人口老龄化社会的到来，65岁及以上老人的数量逐渐增加，而出生率的下降导致年轻的劳动力人口日趋减少，也就是说，劳动力人口负担的赡养率越来越高。不管老年人以何种渠道获得养老金，老年人消费的均是现在工作的劳动力人口所生产出来的劳动产品。大量老龄人口的存在势必对整个社会所生产出的经济资源提出挑战，也势必影响代际的收入再分配。

据资料显示，中国在职人员与离退休人员的比例，已由1982年的10∶1下降到2002年的3.5∶1;而从中国未来劳动力供给来看，15至64岁年龄人口数量在2015年后将显著下降。到时55至59岁和60至64岁人口将成为劳动力的重要组成部分。与世界平均老年人口赡养率相比，我国今后老年抚养负担形势更加严峻，见表3-4。

表3-4　1950—2050年我国人口负担系数　(单位:%)

资料来源:张运刚.人口老龄化与我国养老保险制度改革.四川师范大学学报(社会科学版)，2005(3):20.

据预算，1980—2025年，中国的老年抚养比都超出了在同等人均国民生产总值时的老年抚养比的国际平均水平，这就意味着中国所要承受的老年抚养比超出了国际上同等经济发展水平的国家，人口老龄化给中国经济造成的压力将高于其他国家。大部分工业化国家在人口老龄化开始之前就实现了繁荣，而中国却在尚未实现经济繁荣之前就面临着严峻的老龄化问题，即所谓的“未富先老”现象比较严重，因此人口老龄化对我国养老保险事业的发展将产生更大的压力。

2.养老金支出规模增大

随着人口愈益老龄化，老年人口越来越多，在人均养老金待遇保持不变的情况下，总的养老金支付规模将会快速增加。况且养老金待遇一般具有刚性，会随着经济的增长而向上调整，因此养老金的总支出在人口老龄化和向上增长的趋势下逐渐增加，占GDP的比重也趋向于越来越大。

发达国家在第二次世界大战后，对失去劳动能力和退休的老人实行“普遍福利”措施，随着人口老龄化形势的加剧，养老金支出规模与日俱增。法国政府的此项财政支出由1962年约占国民生产总值的5%上升为1974年的8%、1980年的9.7%，而且这一规模还将继续上升。奥地利此项支出已占到国民生产总值的20%。美国联邦预算支出中用于老年人口的费用，战前微不足道，而1981年已剧增至25%，随着人口老龄化程度的加深，预计2025年为63%。这一形势必将大大影响经济增长，引起世界各国的高度关注。

有学者预测，到2050年，整个OECD成员国公共养老支出将占GDP的16%以上，而中国这一比例将达到13%～14%。如果从我国1978年以来离退休、退职人数的变化情况以及领取养老金的增长情况来看，也不难看出我国养老金支出规模将增长迅速。1989年全国离退休人数为2201万，到2005年已增加到5088.2万，增长了131.2%。领取的退休金从327.96亿元上升到5308.77亿元，增长了16倍多。如果假设社会平均工资的增长率有下降的趋势，在现行养老保险制度下，我国养老保险基金从2025年开始出现精算赤字，到2050年，年度预算赤字将达到16%，这说明在人口老龄化背景下我国现行的养老保险制度缺乏长期偿付能力。

3.4.4　应对人口老龄化挑战的策略

在人口老龄化日趋严重的社会背景下，只有不断进行养老保险制度的改革与创新，才能应对养老保险供不应求的社会矛盾。

1.发挥家庭养老保障优势，完善最低生活保障制度

随着工业化和城市化进程的不断推进，社会养老保险逐步取代家庭养老保障模式。但尽管如此，由于我国的特殊国情决定了家庭在相当长的时期内依然是老年人经济供养、生活照料和精神慰藉的主要承担者。尤其是在农村，家庭保障的功能更为突出。在我国老年人口规模大、老龄化发展迅速，而且养老资源供给有限的情况下，更应当弘扬我国的孝文化，并辅之以必要的立法，充分发挥家庭养老保障的作用，以缓解人口老龄化的压力。

在此基础上，要不断完善最低生活保障制度。这是由于无论社会多么进步，经济多么发达，必然会存在由于各种原因不能维持最低生活水平的社会成员，国家对他们必须承担维持社会成员最低生活水平的义务，充分体现社会不抛弃弱者的原则。在人口老龄化背景下，我国老年人口数量巨大，总有一部分老年人既无法依靠家庭养老保障又无法享受需要缴费的社会养老保险，这就需要一种救助模式的养老保障，建立健全最低生活保障制度就是为公民建立一道最后的养老保障线。

2.建立多层次的养老保险体系

构建多层次的养老保险体系已成为世界各国应对人口老龄化压力的普遍举措。当前，我国应在不断完善城镇企业职工养老保险三支柱模式的基础上，建立全国统一的、多支柱的养老保险制度。具体而言，主要表现为以下三个方面。

首先，建立基本养老保险层次。这一支柱由政府举办、国家财政负担，统一由中央政府通过社会保险税的形式征收，实行统一管理和支付标准，实现低水平、广覆盖的普惠式国民养老金，从而体现制度的公平性。保障水平应当介于最低生活水平与最低工资之间，且偏向于最低生活水平，替代率维持在40%～50%。低保障水平，意味着低保险费率，也就意味着减少养老金的支出规模。

其次，大力发展补充养老保险。补充养老保险是相对于国家提供的基本养老保险而言的，是一种由企业和个人承担的养老保险模式。人口老龄化将导致我国基本养老保险存在严重的供不应求矛盾，而资金约束的存在使得扩大基本养老保险覆盖面、提高保障水平变得非常困难。根据养老保险制度的改革目标，我国基本养老保险的替代率还将逐步降到60%左右。政府基本养老保险只为社会成员提供最基本的生活保障，这就为补充养老保险的发展提供了广阔的空间。补充养老保险能最广泛地调动社会资源，体现不同地区、行业、企业间的经济发展差别，既能缓解基本养老保险扩大产生的财政压力，又能保证个人养老保险待遇总水平不会因基本养老保险待遇的减少而降低。

最后，鼓励个人参加商业养老保险。个人商业养老保险作为国家社会保障体系的重要组成部分，在不同的社会保障层面发挥着不同的功效。总体来说，商业养老保险通过提供多样化的保障产品和更高的保障程度，可以有效地弥补社会保险供给的不足。而且，我国已经步入老龄化社会，国家养老的压力越来越大，通过大力发展个人商业养老保险，可以有效缓解政府压力，提高社会保障水平，增进人民福利。

3.改革完善现行城镇职工基本养老保险制度

(1)完善“统账结合”模式，做实个人账户

从理论上讲，基金制比现收现付制的财务模式更有利于应对人口老龄化的压力。我国从1995年开始将现收现付的传统养老保险制度逐步过渡到社会统筹与个人账户相结合的部分积累模式。但在制度转变过程中，由于政府未能妥善解决“转制成本”，同时统筹基金与个人账户基金实行“混账”管理，因此很多地方政府统筹基金无法满足当期养老金的支付而将职工个人缴费形成的个人账户基金也用于支付当期养老金，从而导致个人账户“空账”运行。2000年，这一“空账”规模仅为360多亿元，而到了2005年底，这一规模已达到8000亿元。

为此，2000年底，国务院出台了《关于完善城镇养老保险体系的试点方案》，决定在辽宁省进行养老保险统筹基金与个人账户基金分账管理、做实个人账户的试点，这标志着我国养老保险制度改革进入了新的阶段。随后吉林和黑龙江两省从2004年开始推行辽宁试点模式。据研究表明，从辽宁试点经验看，这一模式是符合中国经济社会发展实际和有效抵御人口老龄化风险的理性选择。

因此，实现社会统筹基金与个人账户基金分开管理，并逐步做实个人账户，确保个人账户基金的保值增值，是缓解养老保险资金支付缺口，积极应对人口老龄化压力的有效措施。

(2)逐步提高退休年龄，严格控制提前退休

退休年龄直接影响着养老金的收支情况，一般而言，退休年龄越大，则增加养老金的收入而相应减少养老金的支出，反之，则增加养老金支出而减小养老金收入。目前，我国现行职工退休基本上仍按1951年所颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》中规定的退休年龄执行，但当时的平均预期寿命不足50岁，到目前已超过71岁。在人口老龄化程度不断加深形势下，这必将加重在职职工养老负担，延迟退休既可以增加养老基金的积累年限，同时，又相对减少领取养老金的时间，因而对养老基金平衡的作用是相当显著的。因此，为了成功地应对人口老龄化，一是逐渐延长退休年龄。在未来20年或更长一段时期内，逐步将男子退休年龄由现在的60岁提高到65岁，女子由50岁或55岁提高到60岁或63岁;或者将退休年龄盯住预期寿命，将退休后的余命控制在一定范围内，如15～20年内。二是实行弹性退休制。即在一定年限范围内，允许选择退休，或选择继续工作，但鼓励继续工作。三是严格控制提前退休，鼓励延迟退休。一般地，提前退休领取减额养老金，延迟退休领取增额养老金，但这个额度必须依据精算原则来计算，否则达不到抑制提前退休的目的。

(3)加强养老保险费征缴率，扩大养老保险覆盖面

应对我国日益严峻的人口老龄化对养老保险制度的挑战，必须采取多种措施，积极增加养老基金收入，尽可能减少养老基金支出。从增加养老基金收入的角度来看，可以通过提高养老保险费率、加强养老保险费征缴力度、努力扩大养老保险覆盖面等措施来实现;从减少养老基金支出的角度来看，可以通过降低养老金替代率、延长退休年龄等办法来实现。但是目前企业平均养老保险缴费率达到20%，有些企业甚至超过了25%，进一步提高缴费率将面临巨大的压力。同时由于养老保险待遇水平具有刚性特点，降低替代水平会困难重重。因此，当前除了延长退休年龄之外，实现养老基金开源节流较为有效的措施是加强养老保险费的征缴力度，并尽可能地扩大养老保险覆盖面。

目前，我国养老保险征缴过程中，“少缴、不缴、漏缴”的现象在一定程度上存在，还无法实现应保尽保。为增加养老保险基金的收入，必须加强法制建设，加大执法力度，严格监督管理，提高养老保险征缴率。同时，还要不断扩大养老保险覆盖面，比如，吸收年龄构成相对年轻的非国有企业职工参加养老保险，欢迎有较强缴费能力的农民工加入城镇职工基本养老保险体系，这样不仅扩大了养老保险的覆盖面，而且增加了养老保险基金的收入，有利于未来相当长一段时间内的养老保险基金的平衡，亦可以缓解人口老龄化对养老保险基金造成的压力。

中国由于计划生育政策以及人口基数大，人口老龄化的问题比世界其他国家更为严重，养老保险制度面临的挑战也更加严峻。因此，必须不断推进养老保险制度的改革与创新，积极应对日益严峻的老龄人口化形势对我国养老保险制度以及社会经济发展所带来的挑战。