浙江省人口和计划生育基层队伍建设调研报告

浙江省人口和计划生育基层队伍建设调研报告^[1]

国家计划生育委员会人事司调研组

根据国家人口计生委关于“人口和计划生育基层队伍建设”的调研方案和要求，由国家人口计生委人事司领导带领的浙江省调研组，于2008年11月5-7日先后赴浙江省杭州市下城区、台州市路桥区、宁波市，对各地人口和计划生育基层队伍建设情况进行座谈调研。通过本次调研，进一步了解浙江省人口和计划生育基层队伍的建设情况，总结成功经验，分析当前存在的主要问题和困难，提出相应的对策建议，促进基层队伍的建设和发展。

一、基本情况

（一）浙江省人口、经济发展情况

浙江省地处东南沿海长江三角洲南翼，陆地面积10.18万平方公里，辖11个市、90个县（市、区）、1516个乡镇。全面实行计划生育以来，浙江省生育率下降较快，总和生育率从1983年开始持续低于更替水平，1990年后降到1.4以内的超低水平,目前在1.3左右，已连续26年持续保持低生育水平。2007年底，全省常住人口5060万，比上年增加70万；户籍人口4659万，比上年增加30万；2005年1%人口抽样调查，全省流动人口2137万，已成为浙江省人口增长的主要因素。

改革开放以来，浙江社会经济发展呈现快速、协调、可持续发展的态势，2007年实现生产总值18638亿元，城镇居民人均可支配收入20574元，农村居民人均纯收入8265元，扣除价格因素，分别比上年增长8.4%和8.2%，城镇居民人均可支配收入连续7年、农村居民人均纯收入连续23年列全国各省区第一位。

（二）计划生育机构与队伍情况

目前全省人口计划生育机构总数3414个，其中省级9个，市级43个，县级340个，乡级3022个。

行政管理人员共5383人，其中省级43人，市级220人，县级1301人，乡级2948人（见图1）；专业技术人员共4607人，其中省级47人，市级173人，县级1439人，乡级2948人（见图2）。乡村干部和技术人员构成基层队伍的主体。

行政管理人员的学历构成，大专及以上占80%，中专9%，高中及以下11%；专业技术人员大专以及上占64%，中专25%，高中及以下11%（见图3、图4）；专业技术人员的职称构成，具有高级技术职称的占2.9%，中级职称占20.6%，初级职称占57.4%，无职称占19.1%。

在县、乡两级4387位专业技术人员中，2785位具有执业资格，占63.5%，其中具有执业医师资格的占36.5%，执业助理医师资格占29.7%，执业护士资格占13.3%，其他占20.5%。有36.5%的专业技术人员目前还没有执业资格。

二、成效与经验

近年来，浙江省认真贯彻中央《决定》和省委、省政府关于贯彻落实《决定》和《实施意见》，本着对事业高度负责的态度，克服困难、积极争取、不断创新，稳定了人口计生机构和队伍。在乡镇综合改革中，保证基层计划生育机构性质不变，人员不变，运作模式不变。干部的整体素质和为人民服务的水平进一步提高，较好地完成了各项工作目标和任务。具体的经验和做法如下：

（一）明确建设目标要求

进入新世纪，浙江人口发展呈现出新的态势，一方面需要继续稳定低生育水平。另一方面，人口素质、结构、分布问题与矛盾更显突出，与人口数量变动交织一起，使人口与经济社会发展，与资源、环境的可持续发展面临着前所未有的挑战。新形势要求我们必须从维护国家人口安全和构建社会主义和谐社会的高度，长期坚持计划生育基本国策，以促进人的全面发展为目标，统筹解决好人口领域出现的新情况、新问题。因此，建立一支高素质的人口计生干部队伍成为一项十分紧迫的任务。为此,省人口计生委按照国家人口计生委和省委、省政府的要求，在对现有干部队伍的基本情况进行认真分析的基础上，明确提出队伍建设发展的目标和要求：

以贯彻落实中央《决定》为契机，以十七大精神专题教育活动和学习型组织为载体，稳定机构，强化培训，严格管理，不断提高系统干部依法行政和分析解决问题的能力，在全系统进一步树立起政治坚定、团结协作的大局意识，坚忍不拔，甘于奉献的计生精神，养成求真务实、爱岗敬业的工作作风，努力把浙江省人口和计划生育队伍建设成一支“业务精湛、办事公道、和谐健康”的工作团队。

（二）加强机构队伍建设

针对农村综合改革和城市行政区划调整对基层人口计划生育机构带来一定影响的情况，全省各级人口计生部门争取党委、政府的重视，切实加强机构和队伍建设，大多数地区已恢复了曾一度撤并的计划生育机构，并将综合改革前与社会事务机构合并的计划生育办公室单独设置，配齐配强基层队伍力量，提高报酬待遇。

1、保持机构稳定。本着“只能加强、不能削弱”的要求，在农村综合改革和城市行政区划调整中，不随意撤并和改变计划生育机构性质，对于已撤并的予以恢复。乡镇（街道）计划生育办和计划生育服务站独立挂牌，并纳入事业单位全额拨款。增加流动人口服务管理力量，各地成立相应的流动人口服务管理机构，配备专（兼）职人员。如杭州市成立了流动人口计划生育服务管理中心，机构规格为正处级事业单位，编制为5人。如台州市路桥区成立流动人口服务管理局，镇（街道）相应成立流动人口服务管理所，村（居、社区）流动人口100人以上建立流动人口服务管理站。

2、配齐配强基层队伍。全省大部分村都相应成立计划生育工作领导小组，明确书记或主任为第一责任人，为做好基层人口计生工作提供保证；按照省委《实施意见》精神，全省要求每个村至少配备1名、2000人口以上的大村至少配备2名计划生育服务员，并进入村的“两委”班子；浙江是流动人口流入大省，加强对流动人口的服务与管理，配备流动人口专（兼）职服务管理员。如宁波市规定每500名流动育龄妇女必须配备1名协管员，杭州市各街道按每6000名外来育龄妇女配备1名专管员；将队伍建设列入年度目标管理考核，确保人员到位。如宁波市要求乡镇（街道）计生公务员不得少于省编委文件规定行政编制数的70%，在乡镇计生办人员落实的情况下，必须有1名国家公务员，总人口在3万以上要求配备2名公务员，做到每个乡镇计生办配有1名以上公务员。

3、提高基层队伍的报酬待遇。近年来，全省部分市、县在提高基层队伍的报酬待遇上积极探索。如湖州市人口计生委积极争取领导和相关部门的重视支持，市委组织部专门发文，凡参加工作12年以上，从事计划生育工作10年以上，担任计划生育主任满5年，任职期间享受副科级待遇；如杭州市加强对村级计划生育服务员的管理与考核，实行基本工资与绩效工资相结合的考核制度，大部门村级计划生育服务员的年报酬达到村级负责人的80%。同时采取购买养老保险、意外伤害保险和送温暖等形式，帮助村级计划生育服务员解决实际困难，使其安心做好工作；如湖州市长兴县对3年达到合格村标准的计划生育服务员给予一次性养老保险补助。嘉兴市嘉善县有96.9%计生服务员年报酬在1.5万元以上，最高达5万元以上，并将计生服务员全部纳入职工养老保险。

（三）实施素质提升工程

坚持把人口和计划生育干部队伍建设纳入人口与计划生育事业发展总体规划和年度工作重点，大力实施“素质提升工程”，努力构筑教育培训的长效机制。

1、开展各类教育活动。近年来，全省各地先后认真组织开展十七大主题的教育活动，学习型机关创建活动，党风廉政建设警示教育活动等。通过专题辅导，干部的政策理论水平和拒腐防变能力明显提高。如今年组织开展全省人口计生系统先进事迹巡回报告活动，历经15天，途经11个市，行程4000余公里，12场报告会，受众达6000余人，取得良好的教育效果和社会宣传效果。

2、强化教育培训。按照分级负责、层层培训原则，开展多形式、多层次的教育培训，以更新干部、技术人员的知识结构，提升综合素质和工作能力。一是开展对公务员全员性的专业知识强化培训，提高依法行政、优质服务的水平。二是做好专业技术人员的在职学历教育和继续教育，加强专业人才培养、尤其是急需人才的教育培训。三是完善教育培训管理、考核评估、培训与使用相结合等制度，逐步建立以职业教育为基础，以岗位培训和继续教育为主的终身教育网络，以适应职业化的需求。据不完全统计，近年来，全省人口计生系统公务员参加（初任、任职、专业知识、更新知识）培训人数达12334人次，专业技术人员参加培训、进修学习、学术交流等活动人数13085人次。

3、工作中提升能力。在日常工作中，努力探索、拓宽提高干部队伍综合素质能力的途径，进一步增加创新意识、服务意识、发展意识。如杭州市下城区各级计生部门开展“探索五项途径，提高五种能力”建设，即：拓宽贯彻《决定》的学习途径，提高政治理论能力；拓宽蹲点调研联系途径，提高解决问题能力；拓宽为民办事的工作途径，提高服务群众的能力；拓宽业务知识培训途径，提高专业素质能力；拓宽效能行风建设途径，提高廉洁从政能力。

4、加强作风建设。坚持以群众满意为标准，以机关效能建设为载体，着力转变工作思路和工作方法，开展民主评议行风、创建“基层满意站（所）”、“农民兄弟姐妹评计生”活动，不断提升计生服务“窗口”形象。如宁波余姚市等8家计划生育宣传技术指导站被省政府授予浙江省“群众满意基层站所（办事窗口）”创建工作先进单位。

（四）优化用人激励机制

1、建立科学的选人用人机制。推进干部公开选拔、竞争上岗、轮岗交流、全员聘任等项制度改革，通过组织选拔、公开竞聘、公务员考试等途径，拓宽选拔渠道，使一批年富力强的优秀中青年干部走上各级计生领导岗位，干部队伍整体素质明显提高。

2、完善人才激励机制。进一步完善精神鼓励和物质奖励相结合的人才激励机制，各地开展形式多样的争先创优活动，以激发广大人口计生工作者的主动性、积极性和创造性。如全省组织开展“十五”期间人口计生工作示范县、个人突出贡献奖和先进集体、先进工作者评比活动。如宁波市对获得《计划生育工作者荣誉证书》的和从事计生工作至退休并获得荣誉证书的人员，分别给予1000元和4500元的一次性奖励。如台州市委、市政府每5年评选一次“台州市人口奖”。

3、探索村级计生专干职业化管理和建设机制。村级计生专干实行“县管、乡聘、村用”的管理机制，“县管”主要管人、管钱、管培训，“乡聘”负责公开招聘、业务管理，“村用”即计生专干一般由本村人员担任。尝试建立计生专干的“五制五规范”职业化队伍建设机制：实行竞聘上岗制，做到队伍配备规范；实行职业化工薪制，做到报酬待遇规范；实行目标管理责任制，做到职责任务规范；实行教育培训学分制，做到人才培养规范；实行绩效挂钩制，做到奖惩规范。各地通过采用公开招考形式调整、充实村级计生服务员，村级计生服务的力量和素质明显得到提高，尤其是被列为国家人口计生委人事司“计生队伍职业化建设”试点县之一的台州市玉环县，近几年在探索职业化管理和建设机制方面取得较大成效。

（五）发挥计生协会作用

浙江省计划生育协会成自1984年成立至今已24年，在省委、省政府和地方各级党委、政府的重视关怀及各级人口计生委的指导支持下，协会由小到大，由弱到强，至今已发展成为拥有5万个基层组织、498万名会员的最庞大的计划生育群众团体。协会围绕经济社会发展大局和人口计生工作中心任务，积极履行“带头、宣传、服务、监督、交流”五项职能，不断解放思想，开拓创新，以新家庭计划少生快富项目、青春健康项目、生育关怀行动、“幸福微笑”公益活动等活动为载体，充分发挥群众团体作用，努力服务人口计生事业，为探索行政管理与群众工作相结合的中国特色人口计生事业道路作出了积极贡献。计生协会已成为党和政府联系广大育龄群众的桥梁和纽带，成为人口计生事业不可或缺的重要的群众工作队伍。

浙江省是流动人口大省，面对外来人口婚育证明难查验、节育措施难落实、生孕情况难掌握的现实困难，各级计生协会拓宽思路，创新形式，形成有效工作机制，为流动人口提供服务管理方面作出积极而富有成效的探索。

1、健全组织网络。除在流动人口集中的工厂、企业、等建立企业协会外，还根据流动人口集中的不同情况，搭建多种形式的协会组织，形成健全的流动人口计生协组织网络。如：宁波市在企业聚集的工业开发区成立企业计生协联合会；在外来人口聚集、规模较大的集贸市场成立行业计生协；在城区商贸混合区成立计生协联合会；根据城市发展特点成立楼宇计生协联合会；在外来人口公寓成立流动人口计生协；把分散在村（居）的流动人口组织起来，形成新市民分会；对个别零星的流动人口纳入居住地计生协等，确保流动人口计生管理的全覆盖。

2、完善工作机制。企业、公寓等计生协会组织建立后，各级计生协勇于挑战，敢于创新与实践，形成了多种灵活、有效的工作机制。如宁波市计生协创造了“以内联外”（即对散居在村（居）、社区的流动人口，依托居住地乡镇（街道）计生协，形成由乡镇（街道）计生协抓村（居）协会、村（居）协会抓会员小组、会员小组抓联系户的三级网络）、“以企联外”（企业协会抓管理、抓服务）、“以外联外”（即在外来人口聚居地计生协会里，以外来人员中有能力、有威望的外来人员组成协会理事会，建立会员小组和会员联系户等）“房东联房客”、“雇主联雇员”的工作模式。

3、突出服务理念。为加强流动人口计生协会组织的凝聚力，各级协会组织在实际工作中按照“服务关爱先行、管理水到渠成”的思路，以服务促管理，以关爱聚人心。如宁波市各级计生协围绕企业员工生产、生育、生活的不同需求，以促进企业经济发展和社会和谐为目标，出台了就医、就业、入学、入托等优先优惠政策，使流动人口协会会员能够享受与本地居民同等的优惠。慈溪市企业计生协为暂住人口育龄群众提供生殖健康服务。各地通过诸如“和谐促进会”、“爱心超市”、“乡音俱乐部”、“情感护理站”等多种形式，面向广大外来流动人口和计生困难家庭，积极开展扶贫帮困、救助等活动，取得了显著的成效。

三、问题与困难

（一）队伍力量、尤其是技术力量不足

目前，浙江人口发展呈现前所未有的复杂局面，人口的数量、素质、结构、分布等各方面问题交织一起，使问题变得更为复杂，已从简单转向复杂，从单维走向了多维。面对新形势、新问题，必然要求计划生育工作职能不断拓展，任务变得更为繁重。尽管计生工作队伍力量在这近几年经过上下努力得以基本保持稳定，但面对上述变化仍显得明显不足，尤其是乡镇、村级队伍力量上显得薄弱、力不从心。如宁波市，据1997年的标准，全市乡级计生服务站定编为216人，但目前在编136人，实际在岗193人。但事实上，存在在编人员部分被移作他用、混岗、在岗人员没有把全部精力放在计生服务上面等问题，更何况1997年的定编标准对于10年后的今天是否适用还值得讨论。在调研中发现，这种编制不合理、人岗分离、混岗现象在全省各地都普遍存在。

在总体力量不足的情况下，专业技术力量显得更为欠缺。从总人口（常住人口）与专业技术人员数量的比例看，根据第四次（2005年）全国人口和计划生育系统人事统计数据，浙江省为8449：1，全国平均为4363：1，东部省份平均为4661：1；从专业技术人员与公务员的配比来看，浙江省为1.33:1，东部省份为2.86:1^[2]，全国平均水平为2.86:1 。浙江专业技术力量的配备水平明显落后于东部省份和全国的平均水平，服务机构中存在行政后勤人员与业务人员比例不相协调、技术人员匮乏的现象。按照新时期建立服务型政府和职能拓展的要求，应该逐步提高专业技术人员在整个队伍中所占的比重。现状与实现全省计划生育技术服务工作“二次发展”，坚持行业特色，拓宽服务领域，深化计划生育优生服务工作，提高群众满意度的工作要求存在较大差距。

（二）能力跟不上发展的需要

近几年，虽然人口计生队伍整体学历水平获得大幅提高、学历结构得到不断改善，但不同人员之间的发展水平和进步速度依然参差不齐，特别是基层队伍的受教育程度和整体素质有待提高。据台州市统计，目前全市乡级人口计生公务员中有26%未达到中专学历，村级计生服务员小学以下文化程度占到7%，受教育程度偏低现象比较突出。全省专业技术人员的职称偏低，主要集中在初级（57.4%），无职称占到近20%，技术人员职称晋升存在较大困难。在县、乡两级专业技术人员中，尚有36%的人员目前还没有执业资格。据台州市统计，全市仅有7个乡级计生服务站拥有中级技术职称人员。

新时期对人口和计划生育工作提出了新的要求,但干部素质还不相适应，对市场经济所带来的体制变革、结构调整，反应对接不灵活，对人口计生工作所面临的形势认识不够，思想上还没有走出以控制人口数量为主的“围城”，工作方法还没有完全摆脱以行政制约为主的“老路子”。特别是“一法三规省条例”的颁布实施，人口和计划生育工作从人治走向法治，一些基层干部对依法管理和做过细的群众思想工作缺乏耐心，在思想上产生消极、畏难情绪；长期以来，行政手段的惯性形成一定的思维定势，只会用老办法对付新问题，调查研究、综合分析、提高层次的意识和能力不够强。

（三）工作压力大导致队伍不稳定

据杭州市下城区对计生队伍建设状况的一项调查，在对工作压力的调查中，45.6%计生工作者认为“压力很大”，52.6%认为“有一定的压力”，仅1.8%认为没有压力。从不同职位来看，社区层面的计生工作人员压力要大于街道层面的计生工作人员。人口计生事业的所有目标的实现，都需要具体化为各种任务，通过层层分解，最后落实到基层工作中，由每位最基层的工作人员去执行完成。所以，从某种程度上讲，最基层的计划生育工作人员是我国30年人口计生工作辉煌成就的直接创造者。众所周知，计划生育工作是“天下第一难事”，加之某些不够合理的考核指标，使最基层的计生工作人员不仅承担着大量繁杂的日常工作，而且背负着沉重的压力，这种压力主要源自于社会、领导和经济方面，来自居民对其工作的不认同不配合，来自领导对其工作成果的不认可，来自计划外生育的“一票否决”。与此同时，基层工作人员工资待遇不高，压力与获得反差明显，要求调整工作岗位的多，岗位缺少人员又得不到及时补充，由此造成队伍不稳定，年轻同志不愿干，年龄结构老化。杭州市的调查表明，有20.4%的工作人员表示不太愿意继续从事计划生育工作，其中社区计生人员表示不太愿意的比例最高；2005年第四次全国人口和计划生育系统人事统计资料显示，浙江省计生队伍人员的年龄老化水平高于全国总体水平，见表1。

表1　浙江省、全国人口计生队伍年龄构成　　%

四、对策与建议

调研中，各地针对当前基层队伍建设中存在的主要问题和困难，提出各种对策建议，主要为以下几个方面：

1、明确计划生育部门的法定职能，集中精力把工作做好

要稳定机构队伍，关键是要明确职能、明确任务目标，按法定的职能开展工作。现在工作范围在不断扩大，而队伍却在缩小，导致基层工作负担、压力越来越大。要明确哪些工作我们必须做，哪些工作可做可不做，哪些可以不做。要做的工作必须认真、负责、高质量地完成，可做可不做的我们可以创造条件去做，对于可以不做的坚决不做，这样才能集中精力把该做的工作做好。统筹解决人口问题，较好地完成“五大任务”，以显示计生部门在政府工作中的大作为。有作为才能有地位，有地位也能吸引人才。

2、提高基层队伍的待遇，增强计生岗位的吸引力和凝聚力

要保持基层机构队伍的稳定，关键是要增强基层计生岗位的吸引力和凝聚力。基层队伍工作辛苦、压力大、待遇比较低，应在政治、经济生活待遇等方面考虑，国家、省级政府出台具体的政策（浙江地方经济比较发达，已为计划生育工作提供了良好的经济保障，更希望在政策上国家给予更多的支持，“要政策支持”是各级计生部门的强烈要求），使基层干部没有后顾之忧。政治上，镇级党政分管领导享受正科级待遇，计生办主任享受副科级待遇，对于有突出贡献的干部要给予高级别的荣誉；经济上，提高计生干部的补贴标准，特别是实施阳光工资后，如果不能从计生工作的特殊性去考量，会影响工作的积极性；工作生活上，要给予多理解、关心、帮助，解决基层干部技术人员工作、生活中的实际困难。一位市级人口计生委主任深有感触地说：“我们往往习惯于要求多、关心少。一把手有责任营造良好的工作氛围，创造条件帮助他们实现工作目标。工作要以人为本，人要以健康为本，让每个人能愉快的工作、健康地生活，我们的工作才能出成效”。

3、强化教育培训，提高基层队伍的素质能力

要加快计生队伍的职业化建设，关键是要提高队伍的素质能力，提高技能水平。首先要明确各级岗位（村、乡镇、县区、市）的工作职责，针对不同职责提出工作能力要求，针对能力要求，设计各级岗位的培训目标与内容。第二，进行分级分类、因材施教、特色培训。行政管理队伍要侧重通过培训提高公务员的驾驭全局能力、科学民主决策能力、综合协调能力、依法行政能力、优质服务能力、抓基层工作的能力；技术服务队伍的重点是通过对人口理论、医学技术及计划生育相关学科知识的学习，能够熟练掌握技术服务的技能，重点是提高优质服务水平和能力；群众工作队伍的重点是通过扎实的培训，能够加强其群众工作能力，发挥社团组织的作用，提高帮助群众解决实际困难的能力。第三，重视培训质量，实行目标管理，提高培训的实效性。根据不同培训对象、形式，把按规定参加培训和培训考试、考核结果，作为公务员、专业技术人员考核、任职、定级、晋升职务的重要依据之一。

4、引入竞争和绩效评估机制，激发工作的积极性和创造性

积极引入竞争和绩效考核机制，并建立与之相应的分配激励机制，这是人口计生系统内容管理体制改革的基础性和关键性的工作。要坚持按需设岗、平等竞争、择优聘任、严格考核的原则。强化管理岗位，淡化身份管理，坚持因事设岗，因岗择人，尝试用科学管理、绩效考核的方式与基层计生工作者的实际收入、晋升提拔相挂钩，化解“一票否决”的压力，完善计生工作者管理的激励机制，激发工作的积极性和创造性。

组长：朱尧耿　国家人口计生委人事司人事处副处长

成员：肖子华　国家人口计生委人事司挂职干部

　　　　　　　（湖南省人口计生委药具站站长）

　　　陶　竞　浙江省人口计生委人事处处长

　　　王丽萍　浙江省计生协秘书处副秘书长

　　　周丽苹　（执笔）浙江大学人口与发展研究所常务副所长、教授

注：该调研报告已在《人口与经济》2009年第6期发表

【注释】

[1] 刊登于《人口与经济》，2008年第1期。

[2] 根据第四次全国人口和计划生育系统人事统计分析报告或统计数据以及2005年全国1%人口抽样调查资料计算所得。东部省份包括：北京、天津、河北、辽宁、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东和海南。