日本应对人口老龄化的举措及其启迪

(一)少子高龄化及其对日本的影响

1971年，日本65岁以上老龄人口占总人口的比例达到7.1%，突破7%的门槛标准，开始步入“老龄化社会”;到1994年，该比例超过14%，转型为“老龄社会”;2011年初统计，该比例上升到23.1%，日本进一步转型为“高龄社会”。未来几十年里，日本人口将进入人口老龄化深化发展阶段。目前，日本65岁及以上老龄人口比例已达23%，是全球最高水平，成为第一高龄社会。

由于低出生率和长寿的双重影响，日本已经是发达国家中老龄化进程最快的国家，今后将成为“超高龄社会”。2012年1月30日，日本厚生劳动省公布的人口预测表明，到2060年，日本总人口预计将在目前基础上减少三分之一，日本人的平均寿命将在目前基础上增加4岁，65岁以上老龄人口将占日本总人口的40%。日本国立社会保障人口问题研究所的报告显示，到2048年，日本人口可能遇到“分水岭”，总量将从目前的1.28亿人首次跌至1亿人以下，每年将以100万人的速度递减，2060年将进一步减少到8674万人;其中65岁以上老龄人口占总人口的比例将从目前的23%增长到39.9%，总数会达到3464万人，这意味着届时每五个日本人中就有两个人在65岁以上。

日本经历的是典型的“少子老龄化”发展历程。持续的低出生率和超低生育率是日本日益严重的人口年龄结构失衡的主要原因。出生率无法赶上加速的每年死亡人数的增长步伐。最近，年死亡人数出现了1968年以来的最高值。从1996年起，日本15—64岁的劳动适龄人口数量就在下滑。日本劳动人口的绝对数量在1995年达到顶峰，为7980万人，此后每年平均减少55万人，到2010年减少到7150万人。劳动人口的减少意味着养老金缴费人数的减少，而退休人数又在不断增加。这一“多”一“少”对养老金当年收支平衡带来严重威胁。2006年，日本人口自然增长率首次为零，此后呈逐年递减趋势。到2060年，日本14岁以下人口数量将只有791万人。15—64岁的劳动适龄人口将仅有4410万人。换句话说，在2060年，日本的一半人要被另外一半人供养。

在生育少子化方面，到2060年每位日本女性预计一生平均生1.35个孩子，这比2010年的平均育儿数1.39要少。要阻止人口减少，日本的平均育儿数必须达到2.08，而目前全世界范围内的这一指标是2.5。

在老年高龄化方面，日本人的平均寿命在未来半个世纪内将继续增长。2060年，日本女性平均能活到90.93岁，比2010年的86.39岁增长了足足4岁多，日本男性的平均寿命也将从2010年的79.64岁增长到84.19岁。

20世纪90年代中期以后，日本人口年龄“金字塔”发生倒转，65岁及以上人口比例超过了少年人口比例。当不断缩减的年轻人口不得不供养不断增加的老龄人口时，比例失调的人口年龄构成可能会将日本的社会福利体系拖入麻烦丛生的境地。在日本，1990年到2010年曾经被称为“失去的20年”。二十多年前，房地产和股票市场泡沫的破裂让日本进入经济冰冻期。从此，日本政府就开始探寻经济增长的新模式，但一直收效甚微。日本持续的少子老龄化不仅压缩了日本劳动适龄人口的供给规模，而且也影响到了国内的消费市场。例如，自1999年到2009年，日本15—64岁的劳动适龄人口减少了2%，同期65岁以上的劳动力增加了19%，而25—34岁的劳动适龄人口减少了9%。失衡的人口年龄结构形成了日本经济的结构弱点，即过分依赖出口推动经济增长、内需疲弱、企业生产效率低下和市场竞争存在障碍。

尽管从20世纪90年代中期开始，日本试图用鼓励生育等办法来缓解人口老龄化所带来的劳动力短缺的危机，但效果甚微。日本政府曾经多年出台各种政策，来阻止人口出生率下降，但还是以失败告终。日本新领导人提议给新生育家庭每月发放补贴，每年总计发放3300美元左右，直至孩子年满15周岁。其他鼓励措施还包括增加国家承担费用的日间婴儿照顾服务，学费减免以及其他意在提高生育吸引力的措施。但事实是，单凭金钱鼓励还不足以刺激生育，经济刺激措施的影响力有时候难以超过其他影响生育的复杂社会因素。疲弱的经济已经导致工作不安全感增强，强化了日本已经十分拼命的职场文化，这令职业女性不敢生孩子，现在结婚年龄更晚了。这种情况还令工作的男性在家的时间更少，加重了女性的家务负担。金钱不是万能的。政府还需要考虑其他重要因素，除了父亲应该在家发挥更大作用之外，还包括社会接受工作母亲以及营造一种持支持态度的公司文化。日本民主党还提出要将生孩子时的一次性补助提高到55万日元(合6000美元)。其他政纲包括中学免费入学以及加大幼托设施方面的开支。日本民主党预计，总开支为每年710亿美元。日本希望仿效法国等一些国家的做法。法国将GDP的3.8%用于有利于家庭的政策上，比如费用低廉的托儿所以及延长育儿假，其出生率已上升到2.02。日本将GDP的1.3%用于家庭福利——比经合组织的平均水平低了整整一个百分点，不过与美国大致相当。

2012年4月16日，日本21世纪政策研究所发表的《全球化的日本——2050年模拟与综合战略》报告称，受少子化及老龄化的严重影响，日本经济将在2030年以后经常出现负增长，在从未实施有效经济增长战略的情况下，日本或将被挤出发达国家行列。报告从对日本人口、储蓄与投资动向以及生产率发展的预测，推测出日本经济长期发展的四种情境。在假设日本的生产率可以恢复到其他发达国家水平的“标准情境”下，日本经济在2011年到2020年间的年均经济增长率为0.43%，而从2030年开始经济开始萎缩，2041年至2050年之间，预估年均增长率为－0.47%。报告呼吁，日本要加强女性与老年人的劳动参与;应该实现农业产品的高端化，使它成为出口商品;同时，利用亚洲经济增长来弥补日本内需不足。

少子老龄化对日本经济社会产生了深刻的影响，一方面是年轻劳动力供给不足，经济增长乏力;另一方面是社会福利制度受到冲击。日本的少子老龄化对该国的社会福利和税收体制形成压力，目前的养老金、就业以及社会福利政策跟人口急剧萎缩的态势有很多矛盾，改革迫在眉睫。伴随着少子老龄化现象，日本财政在养老金、医疗等社会福利方面的支出每年要增加1万亿日元。在日本政府2010年度的预算案当中，社会保障方面的支出规模占到了整个预算案的30%左右。然而在现行的税收制度下，预算案的庞大支出将越来越需要依靠外债来支撑。随着人口老龄化的进一步加深，日本现行的社会保障制度将使日本的财政状况不堪重负。

日本的社会养老保障制度可以分为三个支柱:第一支柱是国民年金，设立于1961年，早期覆盖人口主要是农业人口以及未参加厚生年金或共济年金的城镇非正规就业人口(类似于中国的城镇居民养老保险和农村社会养老保险)，这是“第一类被保险人”;后来被覆盖人口扩大到加入了厚生年金和共济年金者，被称为“第二类被保险人”;国民年金的“第三类被保险人”则是第二类被保险人的配偶。第二支柱是厚生年金和共济年金，厚生年金相当于中国的城镇企业职工基本养老保险，主要覆盖大中型企业职工;共济年金类似于中国的公务员和事业单位养老保险，主要覆盖日本政府公务员。第三支柱属于补充层，例如，厚生年金基金、企业年金等。日本的人口老龄化对日本社会养老保障制度的冲击首先表现在养老年金支付压力的日益增大上。在20世纪90年代，日本三支柱的养老年金支付额占国民收入比例一直在10%以下，例如，1990年占国民收入的比例只有6.90%，1995年为8.95%。然而进入21世纪，压力明显上升，2000年则上升到11.08%，2006年日本三支柱的养老年金支付已经占到了国民收入的12.68%。

为了应对少子老龄化对养老年金支付的冲击，日本政府在过去20年间进行了一系列的改革。纵观这些改革，可以分为三类:一是提高养老年金领取年龄，降低年金领取额;二是提高企业和个人的养老年金缴费率;三是增加政府财政对养老年金基金的支付。

日本国民养老年金的标准领取年龄为65岁，后来日本政府推出了弹性领取政策:如果提前到60岁领取，则养老年金支付额打折给付;如果推迟领取，则可以增加养老年金支付额。此举可以激励那些还有劳动能力的老年人继续就业。而厚生年金最初的领取年龄为55岁，此后在1954年和1985年将男性和女性的领取年龄一并提高到60岁。1989年厚生年金的领取年龄被推迟到65岁。但是日本企业的退休年龄却按照惯例维持在60岁左右。这样，就出现了一批已经退休，但是还没有资格领取养老年金的老年人。这也是日本老年人继续就业的原因之一。

对于养老年金支付额，2004年日本的年金改革提出建立“可持续的、确保国民信赖的公共年金制度”的改革宗旨，在此宗旨下，改革法案确保年金的家庭支付水平(夫妻二人的国民年金加丈夫的厚生年金)的替代率超过在职职工年均收入的50%;在此基础上，将年金替代率从2004年的59.3%逐步下调为2023年的50.2%。除此之外，其他降低年金支付额的措施还包括:从2007年4月，70岁以上老人的年金给付逐渐减少;对领取遗族年金的家属，年满30岁的无子女女性的领取期限由无限期领取改为只有5年领取期等。

2004年改革还提高了企业和个人的养老年金费率。国民年金的个人缴费由改革前的13300日元分阶段提高，直至2017年的16900日元;厚生年金费率逐步由改革前的13.85%(个人和企业各负担一半)逐步提高到2017年的18.30%。2006年日本厚生年金的费率已经提高到14.64%。

第三个措施是增加政府财政对年金基金的补贴额度。在2004年改革之前，日本政府财政负担国民年金支付额的三分之一，并负担国民年金、厚生年金和共济年金的管理费用。2004年的改革要求将国民年金中政府财政负担的部分由三分之一逐年提高，到2009财政年度提高到二分之一，以此应对不断增加的支付压力。但是，增加政府财政对年金基金的补贴又反过来对政府的财政造成了压力。在此之前，日本政府已经面临财政赤字的巨大压力，政府债务居高不下。2009年度日本政府的净外债额占GDP的比重高达111.6%，这个比例在2010年度和2011年度分别达到121.7%和129.8%。而在2010年度日本政府的财政预算中，社会保障支出已经占到了政府财政总支出的29.5%，比2009财政年度增加了9.8%。这给日本政府财政造成了巨大的压力。

为了解决财政方面的压力，对日本现行的税收制度进行改革成为日本各界热议的话题。近年来，日本各党派竞选的中心议题就是是否增加消费税以弥补政府的财政赤字。在各政党的辩论中，支持增加消费税一方的主要依据就是日本政府需要应对未来养老年金的支付压力。在人口老龄化趋势无法改变的情况下，增加税收从而减少日本财政对外债的依赖程度不失为一个行之有效的办法。大部分日本国民对政府提高消费税的做法表示理解，为了解决人口老龄化带来的财政压力，提高消费税成为必然趋势。

日本在老年社会保障制度建设方面起步较早。在1941年制定了《雇员年金保险法》，这是关于养老保险制度的首次立法。1954年制定了《国民养老金法》，规定在国民年金保险中，国家负担管理费和年金开支的33.3%，余下的由雇主和雇员共同负担。1961年正式实施“全民皆年金”的社会保障制度，1963年制定了《老人福利法》，在一定程度上做到了有备而老。

20世纪70年代初步入老年型国家后，日本为提高养老年金覆盖率和解决养老基金财政问题，又对原有制度进行了改革。1970年，养老金支出1万亿日元，到1990年超过24万亿日元，到2007年时已达到48万亿日元;占国民总收入的比重也相应地从1.4%、7.0%上升到12.3%。日本养老金支出上升的主要原因在于少子老龄化趋势加剧，老年赡养比逐年提高。

1973年，日本成立老人对策计划小组;1983年制定了《老人保健法》;1985年为了使21世纪老龄社会的养老金制度更加公平和稳定，制定了新的养老金法;1986年颁布了《长寿社会对策大纲》;1989年制定了《促进老人健康与福利服务十年战略规划》。1989年制定了推动老年人保健福利事业发展的“黄金计划”，决定10年内投入6亿日元，增加老年人的社会福利设施和为低收人老年人提供家庭照料和护理服务。

生育少子化的不断加深已经严重影响到了日本年轻劳动力的供给。因此，日本对雇佣结构和雇佣制度进行了改革，积极采取高龄雇佣对策，充分开发老年人力资源。日本政府在1986年制定了《高龄者雇佣安定法》，为老年人就业提供政策支持，鼓励和促进各企业延长退休年龄。同时建立老年就业体系，通过设立“银色人才中心”，严格规定企业老年职工最低比例，对雇用老年职工企业予以补助及相应贷款优惠等政策，让更多有劳动能力和意愿的老年人走上工作岗位，努力做到老有所为，同时推迟了养老金的支付年龄，减轻了政府负担。

1995年，日本公布的《重新构建社会保障体制》的报告中建议引入护理保险，把护理服务纳入到社会保障体系中。少子化带来的家庭规模的缩小，使得家庭养老功能减弱。为实现家庭养老向社会转移，2000年日本开始实施“护理保险制度”，旨在通过社会保险共同负担老人护理所需设施、服务等费用。该制度不仅解决了子女无暇照顾老人的顾虑，同时也给老人减轻了经济负担。

日本政府2004年对养老金制度进行了改革，已达到养老金的收支平衡，力图保证养老保险基金的充足和养老保险制度的长期稳定。为了应对老龄人口增加带来的医疗费用增多的问题，日本政府废止了老年人免费医疗制度，采取了医疗共济制度，老年人自己负担小部分医疗费，以缓解财政负担。2006年，日本成立了独立的老年人医疗保险机构，75岁以上的老年人都是该机构的被保险者，在他们需要支付的医疗费中，一成由本人承担，五成由国税负担，四成靠其他保险者的分摊。日本的老年福利对策包括了“在家养老”和“设施养老”，既注重改善传统的家庭养老环境，又重视社会养老设施服务网络的建设，两者构成了老年居住环境不可分割的组成部分。日本政府重视住房供应制度对家庭养老环境的影响，鼓励“两代居”的家庭以同居或者邻居的方式形成网络式家庭的社区结构，使家庭结构小型化的社会倾向得到了适当的调控。

日本还积极利用市场经济机制，发展老龄产业。老龄产业是指为老年人提供产品和服务的企业和部门，涵盖了满足老年人衣、食、住、行、乐、医等各方面需求的多种行业。日本老龄产业涵盖面日益广泛，满足老年人各个方面的需求。商家根据老年生理和心理特点量身定做并推出适合老年人的产品和服务，取得了很好的效果。

日本的一些机构专门负责管理老人问题，如厚生省等分别主管老人的福利、税收优惠、教育、辅导就业与制定雇佣政策和住宅规划，有效保护老年人的生存与发展的权益。

(二)对中国的启迪

第一，中国的人口老龄化具有未富先老、未备先老和孤独终老三大特征。和日本比较，在可预见的将来，中国将遭遇相似的人口危机甚至步入更为严峻的养老困境。与日本所经历的“少子老龄化”比较，中国面临着前所未有、耗时长久的“独子老龄化”甚至“空巢老龄化”的巨大挑战，传统的家庭养老体系事实上已经瓦解，但社会养老体系还很不健全，从而形成养老真空，导致巨大的养老风险，产生大面积的人道主义问题。日本的教训告诉我们，中国要预防养老危机的深化和雪上加霜，不仅要取人之长，更要防人之短。

第二，发达国家已经自觉地开始第二次人口转变，就是通过提振生育率防止陷入越来越深的“负人口转变陷阱”。日本的努力也昭示，鼓励适度生育是遏制快速老龄化冲击、重建家庭养老伦理的战略举措。然而，“抓住生育机遇”对于实现适度低生育率至关重要，这就是要千方百计保护一些年轻家庭生育二胎的意愿、能力和条件，共同为提升适度生育率作出努力。一旦低生育意愿甚至零生育意愿形成，成为一种根深蒂固的文化现象，中国必悔之晚也。已经有许多调研发现，中国年轻一代的生育意愿已经大大弱化，高昂的生育成本特别是时间成本和精力成本让城市的许多家庭望而却步。风起于青萍之末，中国要警惕生育文化的革命性变迁，一旦年轻人口失去了生育的热情，必然在宏观上损及国家的人口动力、人口活力和人口实力。

第三，养老保障制度的改革要未雨绸缪，时间上留足提前量，方能从容应对老龄化高峰期的挑战。日本的改革证明，弹性退休制度符合普世价值，早退少得、晚退多得的制度安排，尊重和保障了健康有工作能力的高龄劳动者工作或者退休的选择权，可以调动其中一部分人继续工作的积极性。选择权保护了工作热情和劳动生产率。弹性退休比“一刀切”的做法明显好处更多，彰显了现代退休制度改革的方向——能力本位而非年龄本位。

第四，养老保障制度的改革要走法治化道路。日本的养老改革着眼于制度层面，而且注重公平和效率。中国的改革面临的难题更多，如养老金制度不统一、碎片化、多轨制、低层次、低水平等等，公平性很差，效率也不高，尤其是保障性或者安全性更成问题，社会安全网恐怕空有其名，可以说很多老年人将暴露在巨大的养老风险之中。一方面是很多老年人得不到保障，老无所养、老无所依和老无所医;另一方面是更多的老年人得到的是“名义保障”，实际的保障水平很低、效能很差。日本高度重视养老问题，通过制度化路径寻求养老的终极之路，科学研究先行，措施细微周到，成为高度老龄化社会成功应对的范本。日本在过去几十年的历史中为全方位解决养老问题在立法体系上日臻完善。中国要向发达国家看齐，加快养老法治化的进程。

第五，重视政府在国民养老中的角色和作用。养老社会化是时代的趋势，中国也不例外。由于持续的低生育率，中国传统的依靠儿女的家庭养老模式受到极大冲击，难以为继。日本顺应老龄化的趋势和养老模式转轨的规律，不断强化政府在立法、顶层设计、宏观统筹和财政投入的“养老责任”。日本强化社会福利地方化，加强地方政府对老人福利的责任和职权。例如，政府出资为失智失能的卧床老人修建了特别养老院，接过了家庭养老的重担，这对中国如何解决失独家庭的养老问题是一个启示。日本各地还建立老人俱乐部，鼓励老人参与社会、融入社会。日本的按需提供养老护理为人称道，就是按失能程度细化护理等级，如不能站立、不能步行、不能穿衣、不能进餐、不能吞咽、不能如厕等，根据不同情况提供相应的机构养老服务，如上门服务型、短期托老型、特别护理型等，从而满足了不同类型老年人的养老护理需求。