建立环境与发展综合决策机制

建立协调_中国环境行政监督

三、建立协调、高效的环境监督管理运行机制

环境行政管理运行机制是指享有环保监管权力的环境监督管理机构各自的职权运行方式、行政程序以及各机构之间开展环境事务进行行政协作的方式等。它与环境行政管理组织机构、环境行政管理权力结构相互独立而又有机联系，共同构成环境行政监督管理体制这一有机统一的整体。其中，组织结构是环境行政管理的组织形式和组织保证；行政权力结构是环境行政管理的职能形式和功能保证；运行机制则是环境行政管理的组织结构与职能分工的动态结合方式和环保功能的实现形式。^[14]因此，环境监督管理的运行机制是环境行政监督管理体制的灵魂与中枢，如果没有有效的环境行政管理决策、执行、反馈等制度体系和运行机制，环境监督管理体制就不能高效运转。^[15]从内容上来讲，环境行政管理运行机制主要涉及行政决策的机制、环保行政事务的跨部门、区域协调机制、公众参与机制以及监督机制等。

（一）建立和健全环境与发展综合决策机制

现代社会环境问题产生和生态恶化的原因之一是经济和社会发展的决策过程中没有充分考虑环境影响，^[16]不恰当的经济发展政策会导致环境压力，使经济发展与环境承受力失调。例如，不恰当的农业政策是土地、水体和森林破坏的主要原因，不合理的能源政策是导致大气污染和温室效应的重要原因。

因此，为了保障国家环境安全，必须把环境与发展综合决策放在非常重要的位置，特别是要建立环境与发展综合决策机制，即通过建立并实行一套程序和制度，使环境保护能够在一定程度上参与审议有关对环境具有重大影响的经济和社会发展的决策过程，并提出相应的环保对策建议，从源头开始，在发展政策的制定、发展规划的形成以及重大行动的决策过程中，对环境、经济和社会发展进行统筹兼顾、综合平衡，使各项重大的决策既符合经济效率和社会公平的需求，又不危害环境。只有这样才能达到真正的“源头控制”，将发展对环境的影响降低到最小。

环境与发展综合决策也是“经济、社会与环境协调持续发展的原则”在决策层次上的具体化和制度化。目前，我国从中央政府到省级政府基本上都建立了环境与发展综合决策制度或类似制度，如重大决策环境影响评价制度，从经济、社会和环境以及技术等方面全面论证重大决策的可行性，使其符合可持续发展的要求；建设项目环境保护“预审制”和“三同时”制度，对不符合环境保护要求的建设项目坚决实行一票否决；环境与发展决策咨询制度，把环境保护专家参与决策作为完善政府决策智力支撑体系的重要内容，组织有关专家对重大决策进行环境影响评估；环境与发展公众参与制度，对涉及群众生产生活的重大决策，广泛听取群众的意见和要求，使决策更加符合广大群众的利益；部门联合会审制度，组织有关部门对涉及环境与发展的重大决策进行会审，协调和处理好环境与发展中的有关问题，确保重大决策在政策和法律依据等方面的准确性；各级政府主要负责人是环境与发展综合决策第一责任人制度，把环境基础设施建设、生态保护与建设、环境功能区达标、污染物排放总量控制、环境污染治理、地质灾害防治等目标纳入各级政府的工作目标责任制；重大决策监督和责任追究制度等等。^[17]但由于各省经济发展水平不一致，多数不发达省份还不能做到真正意义上的综合决策，往往环境让位于经济发展，致使环境问题不能得到缓解甚至趋于恶化。

为了切实执行环境与发展综合决策机制，必须建立相应的制度保障，使其制度化、规范化。（1）法律与政策保障。明确和强化环境与发展综合决策机制的法律依据，包括综合决策的内容、对象、方式、程序及责任等，实现环境与发展综合决策机制程序化和规范化。（2）监督保障。将环境与发展综合决策的内容真正纳入经济社会发展，必须有切实的监督和监察保障。这就需要地方各级人大在审议同级人民政府的经济社会发展计划和环保执法检查时，予以监督检查，促其落实，也需要监察部门监督检查地方人民政府环境与发展综合决策的执行情况。（3）机构保障。这是建立环境与发展综合决策机制的组织基础。只有从中央到地方的各级环保部门都能独立地行使环境保护监督管理职权，具备参与政府环境与发展综合决策的资格，才有可能从源头控制住环境问题。（4）制度保障。将环境与发展综合决策机制行政规范化和程序化，必须加强制度建设，严格审批开发建设项目，坚持开发建设项目“环保一票否决权”，将环境保护要求落实到实处。（5）能力保障。加强宣传教育和培训活动，增强各级决策者的可持续发展、环保基本国策和环境与发展综合决策意识，提高决策能力和水平。（6）民主保障。在环境与发展综合决策过程中，鼓励广大公众积极参与，广泛听取各方面的意见，可以提高决策的科学性、可行性，向广大公众及时提供关于环境问题的资料，使工商界、科学界、群众团体和个人都能够通过稳定的渠道表达自己的认识和见解，并通过立法手段逐步使公众参与得到法律保障。

（二）建立高效的跨部门、跨区域（流域）合作的协调机制

环境问题的综合性和复杂性决定了环境管理事务在很多时候会涉及到多个部门，要想高效地进行环境管理就有必要建立起跨部门、跨行业的环境管理协调机制。欧盟许多国家为加强部门间的协调，都建立了相应的机制和程序，^[18]如德国的“共同部级规则程序”，法国的部际委员会联席会议，意大利的“112 号部门协调关系法案”等。许多发达国家甚至还设置了专门的跨部门协调机构，如美国国家环境质量委员会，澳大利亚和新西兰环境与自然保护委员会（ANZECC）及国家环境保护委员会，可就跨部门的环境事务进行协调。^[19]由于有了这种整体协调程序，环保与其他部门间矛盾被相应缓解，工作效率得以提高。国外环境管理实践证明，这种跨部门、跨行业环境管理协调机制的确立对环境保护事务的有效开展可以发挥重要作用。

另外，基于环境要素本身的流动性、整体性、不可分割性等特点，流域水污染、酸雨污染、海洋环境污染、生物多样性等环境问题具有很强的地域空间整体性，不受行政辖区界线的限制，即区域（流域）环境有其相对的完整性，使得区域性成为环境管理的一个重要特点。这决定了环境管理必须根据区域环境特征因地制宜采取不同的措施，以区域为主进行环境管理。^[20]因此，建立相应的强有力的跨行政区（流域）的协调机制以有效解决跨区域（流域）环境污染问题就成为必要。

按照有关法律法规的规定，我国现行的环境管理实行的是环境保护行政主管部门统一监督管理，其他部门分工负责的管理体制，这种长期以来形成计划经济下的分级管理模式，不可避免地形成主要以行政区划为界限的属地分割式管理模式，^[21]在解决区域（流域）性环境问题时显得力不从心。行政区划分割式管理机制不能有效解决跨区域（流域）环境问题。

为有效解决跨区域（流域）环境问题，我国也设置了一些跨区域（流域）管理机构，如按流域设置的长江水利委员会、黄河水利委员会、珠江水利委员会等职能机构。2006 年 7 月，根据《总局环境保护督查中心组建方案》，又在全国设立了东北、华北、西北、华中、西南、东南、华南七个分区管理机构，七大分区管理机构在性质上都是国家环保总局的派出机构，均从属于国家环保总局，其职能之一便是“承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作”和“负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作”。但这些跨区域（流域）环境管理机构作为“其他部门”职权相对受到削弱。如长江水利委员会、黄河水利委员会、珠江水利委员会等职能机构，职能都很单一，在区域环境管理上远不如美国的“田纳西流域管理局”那样职能比较全面。^[22]再加上与中央环保局以及地方政府的关系上还没有理顺，还存在权力缺乏、地方保护主义、影响水资源统一管理、流域管理信息采集难度大、流域规划监督无力等弊端。^[23]因此，我国区域（流域）环境管理机构建设中，仍需要在区域界限界定、管理手段、管理法制等方面进行进一步地研究和探讨。

（三）进一步强化对环境事务的社会参与机制

公众广泛参与是现代社会新型环境管理机制的重要内容。环境问题的广泛性、严峻性决定了环境保护工作任重道远，仅仅依靠政府的力量是远远不够的，需要社会各界的广泛参与和合作。公众参与环境保护的程度，是国家民主政治的反映，是衡量一个国家、一个地区环境保护能否做好的重要标志。国际社会把国家的重视、工商界的大力支持和公众的广泛参与，作为环境保护的三大支柱。

从理论上说，公众可以为环境保护提供动力，因为他们是环境和资源破坏的真正受害者，他们不会选择让自己的健康和安全受到严重损害的发展道路，不会选择断送自己子孙后代赖以生存和发展的资源的发展道路，所以，公众是权力寻租无法突破的障碍。公众参与也有助于解决市场经济中存在的外部性问题，因为参与的过程可以更全面地识别环境和社会影响，有助于将每个项目中的外部不经济性内部化，从而改变项目的成本效益分析，最终有利于推动经济增长方式的转变。

从世界环保实践来看，其最初的推动力量也来自于公众而不是政府。西方国家环境问题的转折源于 20 世纪 60 年代末，面对当时环境状况恶化的现实，公众发出了他们的反对声音，由此形成的强大压力促使西方国家的环境治理发生了深刻的变革。日本历史上的公害运动早已被公认为是推动日本政府对产业污染做出反应的直接推动力之一。

除了公害运动的直接影响以外，公众还通过政治参与、社会舆论和市场消费选择来监督政府和企业的环境管理。选举权是市民手中极具“刚性”的监督权利，从日本历史上公害运动与政治结构变化的关系看，日本的公众较好地运用了这一权利。另一个公众参与环境管理的典型例子，是市民介入污染防治协议的制定。^[24]在近年来的许多案例中，市民作为第三方利益团体和地方政府一道与企业共同签订了污染防治协议（现在有些已经改为“环境保护协议”），在有些地方，市民直接与企业签订协议，并要求企业在一定范围内容许他们随时到企业内部视察生产过程及污染防治情况。这些措施对于我国都有很好的借鉴意义。

我国目前环境污染和生态破坏之严重，治理的速度赶不上破坏的速度，固然跟人口过多、资源匮乏、环境容量太小、生产方式与消费方式落后等多种因素有关，但从更深层次看，公众参与程度太低不能不说是一个重要原因。另外，中国环境保护中存在的有法不依，执法不严现象，原因之一也是公众参与的民主法制机制不足。目前，中国社会正呈现利益多元化的状态，最实际的问题是如何避免由任何一个利益集团主导决策过程，寻求其自身的利益最大化。为此，需要将公共决策过程公开，让各个利益群体都获得知情参与的机会，让公众在维护自身环境权利的过程中寻找到发展和保护的艰难平衡。在环境决策中严格遵守公众参与程序，可以部分弥补民主合法性的缺失，有助于形成社会共识，发挥市场化手段高效配置资源的优势，实现环境公平，达成人与自然的和谐。

许多国家在法律中都做出保障公众广泛参与环境保护的规定。如日本对公众参与环境保护的规定是相当完善的，法国 1998 年颁布的《环境法典》和加拿大 1999 年颁布的《环境保护法》都有专章具体规定公众参与的内容。我国法律也有关于社会公众环境参与权的规定，以环评公众参与为例，我国开始在环评制度中推行公众参与始于 20 世纪 90 年代初，最早是 1993 年由国家计委、国家环保局、财政部、中国人民银行联合发布《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中，首次对公众参与提出明确要求。1996 年，在修订的《水污染防治法》第 13 条中规定环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见。随后在《环境噪声污染防治法》、《建设项目环境保护管理条例》也有相同规定。在环评法出台之前，由于缺乏具体的法律规定，我国环评中公众参与的广泛性和深度还处于较低水平。

2003 年 9 月 1 日颁布实施的《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）进一步肯定了环境影响评价公众参与，并从程序上对公众参与作了一些的规定（第 5 条、第 11 条、第 21 条），但仍然相当原则性，如范围不清晰、途径不明确、程序不具体、方式不确定，公众难以实际操作；环评程序中，也只要求在编制环评报告书过程时收集公众意见，没有规定政府在审批决策时更多地采用听证会等方式来促进政府与公众的良性互动。2006 年3 月 18 日正式施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）作为中国环保领域第一部公众参与规范性文件，对环评公众参与问题做了较详尽细致的规定，进一步完善了公众参与制度。但实践证明，这个《暂行办法》对于公众参与的一些前设性、技术性及程序性问题如公众参与的事项范围与参与方式、具体事件中参与的“公众”的范围与如何进行选定、有关信息的披露与公开、公众参与环评的技术性规范、公众参与环评的保障机制等内容都未做相应具体明确规定，公众因缺乏获得充分环境信息的途径和参与环评事务的有效保障机制，导致公众参与环境影响评价在某些环节流于形式，最终严重影响、制约了我国环评的实效。此外，公开透明的信息和广泛的公众参与，不仅是完善环评制度的重要一环，也是遏制“环评腐败”的有效手段之一。随着近年来环保部门地位提升和权力凸显，环保系统已成为腐败案件易发多发的新领域，特别是环境影响评价领域，更是成为违纪违法案件易发多发的“高危地带”。对此，环保部已经实施了一系列应对措施。但彻底打破环评领域的利益链条，从根本上遏制“环评腐败”还必须扩大环境信息的公开范围以及保障公众参与的权力。因此如何用更加具体的制度和确定可行的程序来保障公众环评的有效参与，对提高环境影响评价质量和加强我国环境保护具有迫切的理论现实意义。

鉴于现阶段我国公众参与环评等环境保护事务的现实状况及立法所存在的问题与不足，为进一步加强和提高环境公众参与的质量，推进我国环境公众参与走向制度化、程序化和具体化，以促进我国环境保护事业的健康发展。比较借鉴其他国家、地区的有益做法和具体制度，我们亟需加强以下几个方面的建设与完善。

1. 加强环境保护公众参与权利的立法基础

环境保护的实践表明，广泛的公众参与，既是环境民主原则的要求，也是提高环境保护质量的重要途径，并有助于环境决策公众支持的提高及其结果的实施。因此世界上绝大多数国家，几乎均将公众参与作为环境决策程序的重要组成部分，甚至一些国际性宣言、公约也对环境决策公众参与作了规定。各国法律一般均明确规定公众环境知情权与环境参与权，并对权利的行使从程序上和救济机制方面进行相应具体规定，以确保公众权利得以实现。我国虽已初步建立起环境公众参与机制，《环境保护法》、《环境影响评价法》和原国家环保总局出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与环境影响评价等环境决策的范围、方式和组织形式等做出了具体规定。但无论是《环境影响评价法》，还是 2006 年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，乃至 2008 年 5 月 1 日开始正式实施的《环境信息公开办法（试行）》，都未能明确赋予公众充分知情权以及参与权，从而使公众参与环境决策在根基上存在重大缺陷。因此，把公民环境状况知情权和环境事务参与权通过立法上升为一种正式明确的法律权利，从而为环境决策公众参与提供最直接的法律基础与保障。

2. 进一步完善环境信息公开制度

环境信息公开是充分实现公众环境知情权的需要，也是公众参与政府环境决策的前提条件，更是公众参与环境保护的前提。公众如果不能充分地了解相关的环境信息，就不能有效地参与环境决策过程之中。2002 年的《环评法》虽规定了公众参与，但对环境信息公开的规定却几乎是一片空白，严重制约了公众对环境事务的实际参与。2006 年 3 月施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》虽然对项目建设单位、环境影响评价机构和环境保护行政主管部门的信息公开义务作了相应规定（第 9 条、第 11 条、第 13 条），但却没有规定他们在编制和审批程序中公开全面完整的环境影响评估报告书的义务。2008 年 5 月 1 日实施的《环境信息公开办法（试行）》第 11 条对这一问题本来有一兜底条款规定，但国家环保总局 2008 年《关于公众申请公开建设项目环评文件有关问题的复函》环函 [2008] 50 号却又明确排除了其适用。此外，对环境信息公开的范围不够明确、深入和全面，未明确环评各阶段应公布的信息内容，信息公开的途径和方式随意性较大，以及对不依法履行信息公开义务、隐瞒环境污染信息、虚报环境信息等行为缺乏有力的保障和制裁措施等问题，直接制约着公众参与环评等环境事务的实效。为了保障公众的有效参与，应通过相应措施及相关立法进一步建立、健全和完善环境信息公开制度。

3. 完善环境公众参与的程序规定

公正而合理的程序设计是实体权利得以实现的保障，公众参与环境事务的实体权利的最终实现同样需要规范的程序保障，离开具体程序的保障，公众参与就容易流于形式。因此，程序制度在一定程度上是公众参与环境事务的核心。《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》及2009年10月1日实施的《规划环境影响评价条例》对于公众参与环评的程序都有一定的规定，包括公众参与的范围、参与代表的产生、参与的时间与期间、参与的方式等问题。但实践表明，这些规定或过于原则，或过于滞后，存在着极大局限性。如公众参与环境影响评价的范围非常有限。根据相关立法规定，公众参与的环境影响评价仅限于建设项目和专项规划，而且《环境影响评价法》和《暂行办法》并没有要求提交环评报告表和环评登记表的建设项目环评征求公众意见。根据中国环境年鉴（2005－2008）的数据来看，2004～2007 年，提交环评报告书的建设项目比例只占 3％～5.5％，这意味着我国建设项目环评中的公众参与只占全部建设项目环评的不到 6％的比例。再如，公众参与的时间与期间不合理。在现行环评机制下，公众参与的时间滞后而且期间过短，公众参与环评通常是在环评报告草案编制完成提交环保部门审批之前阶段，这意味着，环评报告起草之前和提交环保部门进行审批之后基本上不存在公众参与。而从操作上来讲，公众参与得越早，公众的意见越有可能对环评报告的重要事项如项目可行性、必要性、缓解措施及替代方案产生实质影响。至于公众参与得期间，《暂行办法》规定不得少于 10 天，由于环境影响评价的复杂性与技术性，这个期间的规定显然太短，而没有足够时间进行调查、审查、了解情况，公众是难以提出有价值的建议和评论。此外，公众参与的主体产生的标准随意性大，^[25]公众参与的形式及其选择缺乏硬性规定等问题，^[26]都影响和制约着公众参与的实效。因此，应通过专门的公众参与立法或在环境保护法中设置“公众参与”专章概括性地对公众参与程序做出规定，然后制定行政法规位阶的《公众参与环境保护条例》或者部门规章位阶的《公众参与环境保护办法》来对整个环境保护领域的公众参与程序做出详细具体的规定。

4. 建立健全公众参与环境事务的救济机制

当权利遭受不法侵害时，为受害者提供必要的、可行有效的救济机制是排除侵害、确保权利得以实现的重要保障。在环境决策过程中，决策机构及环境行政管理机关对于公众的问题和意见如何认定，决定了公众的意见在相关决策中是作为参考还是作为决策的依据。《环境保护法》、《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》（简称《暂行办法》）对此均没有明确规定，只是《暂行办法》第 17 条规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。环境保护行政主管部门在作出审批决定时，应当认真考虑专家咨询委员会的处理建议。”这显然是单方面的规定，没有规定公众对于主管机构的最终决策没能采纳其意见表示异议，或者认为主管机构的行为违反了法律时，公众具有怎样的权利请求和救济方式。《暂行办法》虽然对建设单位、环评机构、环保部门公开环境信息、征求公众意见的义务作出了较为详细的规定，但没有规定公众参与受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考量公众意见应当承担何种法律责任等条款。也未就规划部门或建设单位不组织公众参与活动的法律后果作出规定，这可能使得规划部门或建设单位即使不组织公众参与，公众也无法请求法律救济的现象出现。为保障环境事务中有效的公众参与，必须为公众参与权的行使主体确立全面、有效的救济机制，确保其合法权益受到侵害时有向有关部门请求保护的途径和权利，包括行政救济和司法救济。只有公众真正享有救济权，其环境参与的实体权利才能真正得到有效的保障。

近年来，随着社会的发展，公民的环保愈识已在不断增强，环境保护的民间组织（ENGO）纷纷建立，人们越来越深刻地意识到生态环境的重要性，并表现出很高的责任感和热情，成为我国环境保护的重要力量源泉。目前，基于国家对于公众参与的高度重视以及各方面的共同努力，《公众参与环境保护办法》草案已经出台，在 2006 年 8 月进行的专家会诊中，专家们对该草案给予了高度评价，真切期望该草案在保障公众参与环境事务的各项权利方面能发挥积极的作用。

（四）进一步完善环境信息公开机制

环境信息，作为一种重要的环境资源，在环境问题受到越来越多重视的情形下，发挥着更加重要的作用。环境信息公开，又称环境信息披露，是指将与环境保护有关的各种显性和隐性的信息加以收集整理，并在一定范围内以适当形式公开，用以提供各种刺激与激励机制，从而改进环境行为，改善环境质量。^[27]环境信息的公开是环境监管系统的重要组成部分。在过去几十年，环境信息披露成为诸多国家环保监管机制中不可或缺的一部分，也是国际环保协议经常使用的一种手段。在国际上，相关协议和宣言都强调环境信息公开在可持续发展和环保方面的重要作用，1992 年《里约宣言》第 10 条原则，阐明获得环境信息是公众参与环保的三大支柱之一；1998 年《关于在环境事务中获得信息及其决策过程中公众参与、获得司法公正的公约》（奥胡斯公约），提出环境信息公开的最佳实践包括政府信息公开体系规定，主动提供环境质量信息、政府环境法律与政策、工业排放与其他环境信息；世界银行、经济合作与发展组织（OECD）以及联合国环境署、联合国工业发展组织和联合国训练研究所，都大力支持发达国家和发展中国家把信息公开作为一种环境监管的工具。目前，全球已经有超过 90 个国家和地区对信息公开制定了相关的法律。

各国甚至国际组织对环境信息公开表现出广泛兴趣，是因为事实证明，有效而广泛的环境信息公开在促进污染削减方面能够产生多重效果，包括促使企业自我改善，加强利益相关方（如地方社区、民间社会、投资者、购买者和消费者）的监督。信息公开、披露不仅在促进大幅削减污染方面卓有成效，且成本低廉；还能够减轻政府监管部门的执法负担。环境信息公开甚至被称为继命令与控制监管（如大气标准、排放/废水标准）和基于市场的环境监管（如经济激励措施、税收以及总量排放控制与交易）之后的环境监管“第三次浪潮”。^[28]

我国的环境信息公开制度发展较晚，经过近几年努力，相关立法及实践正在逐步完善， 尤其是 2008 年 5 月 1 日开始实施的《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》，标志着我国环境信息公开制度的完善进入全新阶段。为了更为系统地评估各地政府部门对这部法规的执行情况，同时也为了明确信息公开元年的基准线，公众环境研究中心（IPE）与美国自然资源保护委员会（NRDC）共同开发了污染源监管信息公开指数（PITI指数），并据此对 113 座城市^[29] 2008 年、2009 年度污染源监管信息公开状况进行连续跟踪评价。2009～2010 年度评价结果显示，我国 113 个城市污染源信息公开水平总体上继续提升，部分城市的公开状况明显改进，但仍然存在不少问题：环境信息公开的进展还不均衡，呈现出一定的分化趋势。日常监管信息公布依然虚弱，企业级排放数据的公开依然明显缺失。^[30]2010 年 7 月紫金矿业集团的化学品泄漏事件明显暴露了上市公司信息披露机制的缺陷和法律监管的缺失。公民向政府申请环境信息公开仍然举步维艰，信息公开申请被拒引发的行政诉讼往往以失败告终。最高人民法院于 2009 年 11 月公布的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》和国务院于 2010 年 1 月发布的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，给信息公开带来了更多不确定性。我国的环境信息公开依然面临诸多严峻挑战。^[31]

保障公众环境知情权，进一步完善我国环境信息公开机制即是环境民主化发展的必然趋势，也是公民环境意识提高和推进环保事业的必然要求。针对我国环境信息公开现状和存在的问题，借鉴国际上尤其是欧美等国环境信息公开制度的发展，进一步完善我国的环境信息公开机制，必须从以下几方面进行。

1. 拓宽环境信息公开的主体

环境信息公开主体范围扩大已经成为被许多国家接受的共识。环境信息公开的主体应包括有义务公开环境信息的政府、企业和有权利获取环境信息的“任何人”。拓宽环境信息公开的主体，一是拓宽有义务公开环境信息的政府范围。这里所指的“政府”，各国的规定并不相同。美国、日本的信息公开立法调整的“政府”范围只适用于政府的行政机关；欧盟则适用于立法、行政与司法等所有的国家机关；还有少数国家规定有义务公开环境信息的“政府”除了所有的国家机关以外，还适用于行使公共权力的其他组织，如新西兰；另外，南非等国规定有义务公开环境信息的“政府”除了国家机关和行使公共权力的其他组织以外，还适用于一般的企业或者私法团体。以欧盟为例，1990 年欧共体理事会通过的 90/313/EEC《关于自由获取环境信息的指令》规定，提供环境信息的“公共部门”是指在国家、地区或地方层次上，具有公共行政职能，并持有有关环境的信息的任何机构，但司法、立法机构除外。^[32]2000 年通过的欧盟 2003/4/EC《关于公众获取环境信息的指令》对提供环境信息的“公共当局”的定义比 90/313/EEC指令解释得更详细，并且范围更宽泛，只要是在信息公开法律起作用的地方，除了司法机关和立法机关，不管是国家性、地区性，还是地方性的所有的由政府基金支持的机构都有义务向公众提供信息。又如德国《环境信息法》规定，适用环境信息公开的公共部门为有环境保护职责的行政机关。^[33]我国政府机构的各个部门都应当成为独立的信息公开机构，都应有责任向公众提供其掌握的环境信息，而不仅仅依靠环保一个部门。二是拓宽有义务公开环境信息的企业范围。将在生产中使用有毒有害物质、生产有毒有害产品（包括噪音、可能产生的人为地质灾害）等对环境造成严重影响的企业，以及能源、交通、工程建设、化工、食品、制药、造纸、汽车制造、电器、高科技等环境敏感型行业企业纳入强制公开的范畴，并且在信息公开的范围、方式、程序、方式、公开的周期、违反关于公开环境信息的规定的处罚方面都应该实行与政府环境信息公开相同、甚至更为严格的标准。三是拓宽环境信息公开权利主体的范围。有权利获取环境信息的主体应该就是环境知情权的主体。1992 年 6 月的联合国环境与发展会议上通过的《21 世纪议程》里专门强调民间团体与非政府组织在环境保护方面促进公众广泛参与以及环境信息公开的重要作用，认为民间团体的真正介入是实现可持续发展的重要条件之一。《环境信息公开办法（试行）》把“其他组织”纳入环境信息公开的对象是一个重大的进步。我国环境知情权的主体应该在现有范围的基础上进一步扩大为一切国家机关、社会团体、组织和一切自然人，而非仅仅局限于具有利害关系的特定人。有权获取环境信息的主体应该是广泛而不受限制的，它不仅包括本国的自然人、法人和社会组织，也应当包括在该国境内的外国人和无国籍人。除依法不予公开的以外，环境信息原则上应当向全体公众公开。

2. 扩大环境信息公开的范围

环境信息公开的范围太小直接决定着社会公众环境知情权的界限。在公众环境知情权面前，政府是否公开环境信息，公开什么环境信息不应当由政府决定，而是由法律赋予公众获得政府的环境信息权的范围决定的。^[34]理论上，凡涉及公众环境权益、公众在参与环境管理和环境保护过程中所需了解的环境信息都应该纳入环境信息公开的范围。作为我国第一部关于环境信息公开的部门规章，《办法》大大扩展了环境信息公开的范围，环保部门必须公开17个方面的环境信息，涵盖了环境管理的各个方面。《办法》不但要求环保部门扩展环境信息公开的范围，还规定了严格的时间限制，公众有权对违反规定的环保部门依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在政府主动公开的基础上，《办法》还明确公众可以向环保部门申请获取环境信息，而且申请人只需要提出申请公开的政府环境信息内容的具体描述和形式要求，而无需说明申请公开的理由。但另一方面，公开环境信息将不可避免地涉及属于国家秘密、商业秘密以及个人隐私的信息，所以在某些情况下，有必要对环境信息公开的内容加以必要限制。环境信息的例外是指拥有环境信息并有义务公开环境信息的主体，根据法律的规定，对于某些环境信息基于利益之考量不予公开的情形。^[35]各国信息公开法都将涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息作为信息公开的例外，如美国《信息自由法》规定了九种环境信息公开豁免的情形，德国《环境信息法》规定了十项免予公开的环境信息，日本关于环境信息公开豁免范围的规定体现在《日本信息公开法》中，该法规定了 6 类例外情况，《奥胡斯公约》规定了 8 种情形。^[36]尽管各国信息公开的例外情形不尽相同，但均通过立法形式加以具体明确规定。我国的《信息公开条例》和《环境信息公开办法》在要求“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”的同时，也都规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。与国外相比，这种规定显然过于笼统，没有一个统一的标准和范围，实践中对于什么是国家安全、公共安全、公共利益，哪些信息是涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息存在非常大的不确定性。由于没有统一的界定，完全依赖于信息公开义务主体的判断与解释，就可能使政府从自身的利益出发，规避某些信息，从而限制公众的环境知情权，使公众不能掌握完全的环境信息。基于此，为进一步明确信息公开的豁免范围，应借鉴各国立法经验，完善《保守国家秘密法》、《档案法》及其他法律、法规或出台相关司法解释，通过立法缩小公权力的自由裁量范围，通过列举的方式来缩小信息公开例外的不确定范围。

3. 完善企业和产品环境信息公开制度

企业环境信息公开，是指企业根据法律规定，将自身的环境信息通过法定公开的形式或者由环境保护部门将企业环境信息按照法定方式予以公开的行为。^[37]其中最为典型的是欧盟的企业环境信息强制公开——污染物排放与转移登记制度（PRTR）。我国的《环境信息公开办法（试行）》也规定企业遵循自愿公开与强制公开相结合的原则实行环境信息公开，但相对于国外特别是发达国家和地区来说，我国的企业环境信息公开尚需进一步加强和完善。

第一，完善企业环境信息强制公开的内容。欧美等西方发达国家企业环境信息公开一般包括以下几个方面的内容：一是企业的基本情况，表明企业的产品以及它们对环境的影响和效果；二是环境政策与目标，认定企业所确定的在经营活动中考虑环境问题的范围；三是环境管理分析，分析企业是如何管理以实现既定的环境目标的；四是环境绩效分析，通过主要的绩效指标和计量结果，结合相应的环境影响及效果分析来描绘企业的环境情况。与国外相比，我国《办法》规定的企业环境信息公开内容较为单一，无法满足环保部门和公众的要求。因此，企业环境信息强制公开的内容应包括以下内容：（1）向环保部门公开的信息。主要包括：一是企业执行环境法规情况和企业环境质量信息。其中，环境质量信息包括污染物排放情况、环境质量指标的达标率、发生的污染事故情况、有毒有害材料的使用和保管情况、产品在消费过程中对环境的影响情况、对厂区绿化率等。二是有关环境治理和污染利用方面的信息。包括污染治理项目完成情况、污染处理能力、企业环境管理制度和管理体系的情况、污染物回收利用情况、企业环境方针、企业环保规定、职工环保培训情况等。（2）向公众公开的环境信息。包括向环境排放有害物质的总量以及输送到处理、储存和处置装置中的有害物质的总量（包括污染物的浓度和种类）、环境质量指标的达标率、有毒有害材料的使用和保管情况以及发生危害时采取的相对应措施、重大工程的环境影响评价信息等。同时，借用标签的方法将环境信息传送到消费者手中，从而使消费者在购买时了解更多的信息。此外，应当在不断总结企业环境行为信息公开的成功经验基础上，不断完善企业的环境信息公开制度，形成一套客观有效的环境信息公开评价体系和评定标准，规定充分有效的公众参与形式，加强对责任的追究，使其扩展到民事、刑事等各个方面，加强对企业公开行为的检查与监督等。同时，应在更大范围内积极推广企业环境信息公开制度，建立与之配套的企业环境信用等级制度。

第二，完善企业环境信息自愿公开的激励机制。将环境经济政策作为企业环境信息自愿公开的激励机制，企业环境信息公开的状况与等级将作为企业获得信贷、上市、享受税收优惠和相关费用减免的一个重要参照标准，这种将企业的直接生产经营活动与企业环境信息公开相结合，不仅会大大刺激企业积极公开环境信息以及加强企业在环境保护中的社会责任感，更重要的是这种激励机制符合环境经济政策利用经济手段撬动环境保护这一巨大杠杆的目的与原则。

第三，完善产品环境信息公开制度。借鉴美国《紧急计划和公众知情权法》（EPCPA）的做法，规定产品环境信息公示制度借用标签等方法将环境信息传播到消费者手中，从而影响消费者的购买决定。应不断加强环境标志或标签建设，通过相应立法的形式确定发放标签的组织和评定的标准，并结合IS014000 认证体系对产品的来源、材料生产和销售全过程实行规范并跟踪调查，充分利用WTO现行规则保护和发展我国的绿色产业。2008 年 9 月 27日，国家环保部颁布了《中国环境标志使用管理办法》，为确保中国环境标志的正确使用，倡导可持续生产和消费，促进环境友好型社会建设提供了法律保障。应当将这一制度的基本内容列入《环境信息公开办法（试行）》，使之相互衔接，上下一体。

4. 健全环境信息公开权利救济与法律责任制度

“徒法不足以自行”，没有有效的权利救济机制和硬性责任制度约束，环境信息公开立法的实施将很难得到保障，信息公开也只能是流于形式。《奥胡斯公约》明确规定缔约方应当在各自国内立法的框架内，确保认为其关于环境信息的申请遭到公共部门的忽视、错误拒绝或者回答不够充分的任何人，能够获得法院或其他依法设立的独立、公正机构的审查。^[38]在所有制定信息公开法的国家，均明确信息公开义务主体的信息公开法律责任，并为责任的追究确立有效的救济机制——赋予公众申诉及司法诉讼的权利来落实。

从国外实践来看，在一般救济手段之外将公益诉讼引入环境信息公开领域是各国保障公众环境信息知情权和获取权的重要有效手段。环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法作为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民、法人或其他组织为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。美国是最早确立环境公益诉讼制度的国家，美国《清洁空气法》、《清洁水法》等一系列立法对公民诉讼制度作了专门规定，使之在法律上有了明确的地位，并通过判例解释，使其不断得以发展完善。我国《环境保护法》虽然规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，有人认为这一规定在一定程度上隐含着与公民诉讼相同的内容，但这里所说的控告并不等同于向人民法院依法提起诉讼。即使二者相等同，我国立法也缺乏公益诉讼程序方面的相关规定。

由于环境的公共物品属性，使得与环境有关的信息大多数情况下涉及公共利益，因而环境信息未公开或不当公开必然损害公共利益，私益诉讼制度在缺乏直接利害关系人或直接利害关系人不行使诉权情况下公共利益受损显然无能为力。此外，环境公益诉讼的提起不完全以具体损害的事实发生为前提，如果根据有关情况合理判断公众环境权益有受到侵害的可能也可以提起公益诉讼，环境公益诉讼具有的预防功能可以为公众环境知情权保障进行事前救济。因此，在环境信息公开领域建立环境公益诉讼制度，不仅为公众环境信息权开辟一个更为广泛的救济渠道，也有利于促进和保障环境信息公开和公民环境知情权的实现。鉴于公益诉讼在环境信息公开领域所特有的功能作用，我国应该借鉴国外做法，在涉及维护公共利益的环境信息公开立法中，对公益诉讼做出明确规定，将环境信息公开确定为信息公开义务主体的法定义务，并纳入司法审查的范围。政府如果无正当理由不受理依法提出的信息公开申请或没有依法履行主动公开义务，公民可依法向有权机关提出申诉，也可以请求法院审查行政机关的不公开决定，由法院裁定是否公开。如果公民因行政机关拖延提供或隐瞒应该公开的信息而利益受损，有权向法院起诉要求得到赔偿。对于企业没有依法履行环境信息公开义务，政府主管部门在核实之后依法做出要求其公开相关环境信息的决定，并可以给予相应的行政处罚。因企业拒绝或不当提供环境信息造成公民人身、财产损害的，公民可以向企业提起侵权损害赔偿要求。

【注释】

[1] 参见耶鲁大学环境法律与政策中心，哥伦比亚大学国际地球科学信息网络中心（CIESIN）. 2006 环境绩效指数（EPI）报告. 高秀平，郭沛源译. 世界环境，2007（1）.

[2] 金瑞林主编. 环境法学. 北京：北京大学出版社，1990：84－91.

[3] 张联，张玉军. 欧州等国环保行政管理体制. 世界环境，2002（5）：43－45.

[4] 在《中华人民共和国立法法》制定之前，国务院直属机构与国务院各部委的一个重要差别是后者有权制定规章，而前者不可以。但 2001 年制定的《立法法》规定，国务院直属机构和国务院各部委一样享有规章制定权。可以认为，两者基本上已无差别。

[5] 李丽平. 国外强化环保管理机构的趋势. 世界环境，2002（2）：16－19.

[6] 张联，张玉军.欧洲等国环保行政管理体制. 世界环境，2002（5）：43－45.

[7] 王灿发. 论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径. 政法论坛，2003（4）：55.

[8] 如 2005 年吉林化工厂污染松花江、2007 年蓝藻接二连三爆发……这些环境事故一旦发生，出来“扛担子”的总是环保总局。但将板子全部打在环保总局身上，似乎也不尽合理。因为环保总局实际上触及的领域充其量也就是环境保护的“半边天”。

[9]　张联，张玉军. 欧洲等国环保行政管理体制. 世界环境，2002（5）：43－45.

[10] 自然保护委员会由各管辖部门的部长组成，是国家和部级各部门间主要实施环境合作的机构，它是非法人机构，为交流信息和经验以及发展合作政策提供场所；而国家环境保护委员会委员由与环境保护相关的各部门的部长组成，它是一个法人机构，有权通过投票就国家环境保护事务设立国家法规、办法，如空气质量标准（但不包括生物多样性保护问题）。部门间的环境事务能够通过国家环境保护委员会协调解决。

[11] 水管局是法国水资源环境管理体制中的核心机构，主要职责包括：保护和改善流域的水环境；为流域水资源环境的开发和保护提供技术咨询、调查和研究；向所有水资源的使用者收取“用水费”和“排污费”；通过补贴、贷款方式，将收取费用的 90％用于资助地方政府和工业企业，鼓励和促进污染防治设施的建设和水资源的保护。

[12] 李侃如. 中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响.　经济社会体制比较， 2011（ 2 ）：142－147.

[13] 沈晓悦. 变“环保风暴”为长效机制——环境管理体制要适应历史性转变. 环境经济，2007（8）.

[14] 杨朝霞. 论我国环境行政管理体制的弊端与改革. 昆明理工大学学报，2007（5）：1－8.

[15] 胡双发. 政府环境管理模式的优长与存疑. 求索，2007（4）：61－63.

[16] 沈晓悦. 变“环保风暴”为长效机制——环境管理体制要适应历史性转变. 环境经济，2007（8）.

[17] 高有福. 环境保护中政府行为的经济学分析与对称研究. 吉林大学博士学位论文，2006.

[18] 张联，张玉军. 欧洲等国环保行政管理体制. 世界环境，2002（5）：43－45.

[19] 自然保护委员会由各管辖部门的部长组成，是国家和部级各部门间主要实施环境合作的机构，它是非法人机构，为交流信息和经验以及发展合作政策提供场所；而国家环境保护委员会委员由与环境保护相关的各部门的部长组成，它是一个法人机构，有权通过投票就国家环境保护事务设立国家法规、办法，如空气质量标准（但不包括生物多样性保护问题）。部门间的环境事务能够通过国家环境保护委员会协调解决。

[20] 李景群. 中国环境管理行政机构设置分析. 中国环境管理干部学院学报，2000（2）：39－43.

[21] 胡保林. 对我国环保行政管理体制改革问题的思考. 中国环境管理，1997（3）：4－6.

[22] 王松需主编. 走向 21 世纪的生态经济管理. 北京：中国环境科学出版社，1997：68－84.

[23] 雷玉桃. 论我国流域水资源管理的现状与发展趋势. 生态经济，2006（6）：86－89.

[24] 任勇主编. 日本环境管理及产业污染防治. 北京：中国环境科学出版社，2000：238.

[25] 《环境影响评价法》把公众界定为“有关单位、专家和公众”（第 11 条），实践中也通常把专家意见甚至相关地方政府部门意见视为公众意见。《暂行办法》试图解决这一问题，规定被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表，并明确应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织（第 15 条）。这一规定不仅把“受影响程度”作为最后考虑的标准，而且实质上把选择“公众”的决定权交给了项目建设者和环评机构。

[26] 公众参与有不同的参与形式，不同的参与形式体现着不同的参与程度。《暂行办法》第 12 条规定：建设单位或者其委托的环境影响评价机构采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。规定显然对什么情况下应该采用什么形式征求公众意见未作硬性规定，实质上同样是把征求意见形式的选择决定权赋予了应征求公众意见的义务主体。

[27] 王华，卜金南，陆根法，等著. 环境信息公开的理念与实践. 北京：中国环境科学出版社，2002：2.

[28] Tietenberg,T.Disclosure Strategies for Pollution Control.Environmental and Resource Economics,1998,11, 587－602.

[29] 这 113 座城市涵盖了哈尔滨、济南、石家庄、长沙、广州、成都、乌鲁木齐等 110 座国家环保重点城市，广泛分布于中国的东、中、西部地区。另外三个纳入评价范围的非国家环保重点城市是东莞、盐城、鄂尔多斯。

[30] 公众环境研究中心（IPE）与美国自然资源保护委员会（NRDC）. 环境信息公开：进退之间——污染源监管信息公开指数（PITI）暨 2009—2010 年度 113 个城市评价结果 [J]. 环境保护，2011（01）：38.

[31] 我国环境信息公开制度存在的主要问题包括：环境信息公开主体范围狭窄，环境信息公开的范围界定不清，企业和产品环境信息公开不完备以及法律责任与权利救济机制不健全等方面（详见第四章）。

[32] 周汉华. 外国政府信息公开制度比较[M]，北京：中国法制出版社，2003：379.

[33] EC Directive 2003/4EC on public access to environmental information.http://www.defra.gov.uk/corporate/opengov/eir/ecdir/index.htm，2011－04－24.

[34] 张明杰. 开放的政府——政府信息公开法律制度研究[M]. 北京：中国政法大学出版社，2003：11.

[35] 朱谦. 公众环境保护的权利构造. 北京：知识产权出版社，2008：96.

[36] 崔赟，王灿发. 国外环境信息豁免范围评述，环境经济，2009 （3）.

[37] 朱谦. 企业环境信息强制公开的法律问题，法治论丛，2007（4）.

[38] Sean T. McAllister, Human rights and the environment.Colorado Journal of International Environmental Law and Policy,1998:194