建立评估机制

完善房产税税制　建立评估机制

西客站地方税务局　刘义　田振生　付予

房产税已开征多年，在调节经济，增加财政收入（尤其是基层政府的收入）等方面具有独到的作用。这一点从地方财政收入的组成上就不难看出，仅以北京市地方税务局北京西站分局为例：1996年建局的第一年，房产税入库仅为58．79万元，而到2003年年底，入库房产税已达到807．59万元，增幅近13倍，平均增幅63．62%（详见附表）。房产税的收入处于逐年递增的状况。但是1986年实施的《中华人民共和国房产税暂行条例》，已经“暂行”了18年，许多条款和规定很难与现在的经济发展状况相吻合，尤其是对外资企业和外籍人员使用的政策规定，还一直沿用1951年政务院颁发的《城市房地产税暂行条例》，这不仅给税务部门的管理带来难度，还严重影响地方政府组织财政收入的能力。现行房产税制存在的缺陷主要是：

一、纳税主体的确定不合理

现行房产税的纳税人仅限于中资企业、单位和中国公民，对外资企业和外籍人员一直沿用1951年政务院颁发的《城市房地产税暂行条例》。这种内外有别的两套税制，不利于征收管理和税政统一。

二、征税范围不合理，税基覆盖不全

1986年国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》第一条规定，房产税的征收范围仅限于城市、县城、建制镇和工矿区，位于农村的房屋不征收房产税，这显然不公平。目前，一些地方城乡结合部的土地开发明显加快，导致大量耕地被征用于非农用目的，不利于严格耕地保护制度的实施。同时课税管辖权有效地域狭窄，纳税人的范围覆盖面小，过窄的征税范围影响了其公平性，也容易形成“合法”避税，极大地限制了市场主体间的不平等竞争。另外，对外资企业城市房地产税的征收范围是全市的行政区域内（包括行政乡范围内的房产），这又和内资企业存在着不同，有违国民待遇原则。

三、税率不统一，且缺乏弹性

现行房产税按“从价计征”（以房产原值为计税依据）和“从租计征”（以租金收入为计税依据）分别设计1．2%和12%两个税率。房屋账面价值体现历史成本，一般变化比较小；而房屋租金的高低则取决于市场供求，二者税收负担差别很大。同时，依“从价计征”的固定税率征税，使得房产税收入不能随经济发展、物价变化和房产价值的上升而相应增加，限制了税收调节机制作用的发挥。当前的现实是：在房地产市场启动之前购买的房屋价格比较低，“从租计征”的应纳税额明显高于按“房产余值”计征的税额。如有一居民1990年在市内繁华地区用3万元买了一套70平方米的住宅（当时的房价很低，大约400元／平方米～500元／平方米），现在出租每年可获租金收入36000元。若以“房产余值”为计税依据，该居民每年只需缴纳房产税252元［30000（1－30%）×1．2%］；如以租金为计税依据，则该居民每年应纳的房产税是4320元（36000×12%），是前者的17倍多。但在近两年购买同样的房产，房价已大幅度上涨，而新旧房屋的租金却相差不大。

四、计税依据很难控制

现行制度规定，“从价计征”的房产按账面原值进行征税，而企业的账面原值是否真实反映企业的房产价值却很难认定。“从价计征”中的价为原值，若为十几年或20年前的房屋，则价值极低，于现实造价相去甚远，不符合实际情况。同时，从全市角度看，房产账面价值相对稳定，导致房产税收入的大小与经济发展、物价变化的相关程度低，使房产税收入增长幅度不大，难以适应地方财政收入的需要，并影响着市政建设的正常发展，也使政府在环境改善方面所投入的资金难以形成良性循环。而“从租计征”则对实际租金难以把握，且对经营行为征税与营业税有交叉。

五、缺乏健全的法规和严密的财产登记制度

我国的财产登记管理制度不健全，尤其是私有财产登记制度，还没有明确的法律规定，缺乏一个权威性的申报和登记档案。房产等管理部门与税务部门的协作配合不够，造成房产税税源大量流失。

可见，房产税的改革势在必行，改革的时机也趋于成熟，对此，我们建议，房产税的改革应体现“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则：

1．扩大房产税的征收范围。把房产税的纳税人扩大为“在中国境内拥有房屋所有权的单位和个人”。随着经济的发展，农村的概念和20年前早已发生了彻底的变化，城乡之间的差别越来越小，同样的生产经营单位由于坐落的位置不同，有的征税，有的不征税，税收调节力度不平衡，不利于企业之间的公平竞争。改革后的房地产税，应借鉴国际上的一些通行做法，规范税收减免，清理税收优惠政策，从而达到公平税负的目的。

2．加快合并内、外两套房地产税制的步伐。如外资企业的土地使用费与内资企业的土地使用税、外资企业的城市房地产税与内资企业的房产税。并统一实行国民待遇原则，营造公平竞争的良好环境，以适应我国加入世贸组织后的新情况。

3．统一计税依据和税率。要将现行的按房产原值征税和按租金收入征税改为统一按房产的评估价值征税，并将税率统一。具体税率可采用国家定幅度，各省、自治区、直辖市确定本地区具体适用税率的办法。这项改革体现了税制的科学化原则，使房产税仅对房屋财产征税，而不去调节土地收益分配关系。根据经济形势发展的要求，以房产评估值为计税依据有较大的优点。房产评估值即房产现值或市值，而房产的现值不仅受地理位置、房产或制度影响，一定时期的政治经济因素也起了很大的作用，通过3～5年对房产进行评估来测定其计税依据比较合理。这不仅有利于房产所有者的利益，也可为税务部门提供可靠的征管依据，还可以向国际惯例靠拢。

按评估值征税是西方国家房地产税法中一条很重要的原则，客观地分析，按评估值征税有如下优点：①税基具有弹性，随着房地产市场价值的上涨，税基扩大，财产税的收入也将相应增加。②市场价值反映纳税人的纳税能力，有利于实现税收公平原则。但以市场价值为税基要定期对财产进行评估，税收征管成本较高。因此，大多数以市场价值为计税依据的国家都设立专门的房地产评估机构，实行严格的财产登记制度，同时税务机关从不同渠道搜集纳税人以及市场的信息，注重与各部门的协调配合，强化征收管理，堵塞税收漏洞，减少税收流失。按评估值征税还可以较好地调节土地级差收益，保护土地资源，也可以促使纳税人合理利用房产、土地，规范房地产市场交易和促进房地产资源的有效配置。

房地产评估需要一套较为严谨的评估程序，我国的房产估价刚刚起步，估价制度很不完善。我们应建立一套适应市场经济发展的房产专门估价机构和一支富有实践经验的专职估价人员队伍，提高专门估价人员的业务素质和职业道德。加强对房产评估方法的研究，逐步形成一套符合我国国情的房产评价方法体系，为房产税的计征提供科学的依据。

附表　　单位：元