四川省政府城市化战略的推进

第二节　四川省政府城市化战略的推进

四川的城市化战略在邓小平城市化理论指导下得以全力推进。十一届三中全会后，四川掀开了其城市化的新篇章；邓小平同志“南方讲话”后，四川积极投身城市化建设，城市化进程加速发展；全面建设小康社会阶段，四川着力解决“三农”问题，大力推进城乡统筹。

一、十一届三中全会后，四川省城市化战略推进

1．1978年至20世纪80年代后期，城市化战略的推进

十一届三中全会后，四川城市化进程迎来了春天。1979年，四川省开始组建省一级的城市规划设计机构。1980年国家建委召开的全国城市规划工作会议，确定了控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市的城市建设方针。1983年重建了四川省规划设计院，相继在成都、重庆、自贡等市也都成立了规划设计院，承担全省的城市规划、乡镇规划、风景区规划及城市园林的规划工作和相关课题研究。同年省政府组织了对成都、重庆、自贡、攀枝花等市的城市规划进行评审，省相关部门又组织了对绵阳、西昌等市的规划评审，使全省的城市规划发展总体编制质量得到了提高。1985年省城乡建设环境保护厅和省农委政策研究室一起系统地总结了集镇规划经验，提出了“先粗后细”的建议。在“六五”期间，先搞“四定”（定路、定场、定区、定点），从县（区）经济社会的总体发展部署出发，确定集镇性质、规模和今后的发展方向，到“七五”期间再加深加细。全省的集镇建设初步规划确定后，工作进展明显加快，到1990年全省已累计完成集镇规划6177个，其中建制镇685个，集镇人口增至1134万人。

1984年国务院颁布了第一个城市规划的国家法规——《城市规划条例》，明确了城市的性质、规模和布局，统一规划，合理利用城市土地，综合部署城市经济、文化、公共事业及战备等各项建设，保证城市有秩序地协调发展。

“七五”时期，四川省城市建设有了新进展。为了贯彻中央《关于经济体制改革的决定》和“七五”计划的会议精神，1986年省政府发出了《四川省人民政府关于加强城市建设的通知》（川府发[1986]3号），要求提高对城市建设地位，加强对城市建设的工作的领导。基于四川城市发展和分布不平衡，缺乏大、中、小不同层次的合理配置的城镇体系，提出在今后的规划中要加强区域分析，认真研究各城市处于所在区域城市体系中的地位和作用，准确定位城市性质和规模。省辖市要做好包括所带县的市域城镇体系规划，逐步建立以大城市为中心、以交通要道为依托、规模不等、分布合理、各具特色的城市网络。随着撤县建市、以市带县及设市城市的增加，江油、都江堰、乐山、内江、遂宁等市的经济得到较快发展。1987年颁发了《四川省人民政府关于加强城市基础设施建设几个问题的通知》（川府发[1987]41号），明确列入在城市建设中要贯彻“统一规划、突出重点、量力而行、逐步实施”的原则。1989年5月省建委在温江召开了全省的城市规划工作座谈会，提出继续进行市、县域规划，加强对城市宏观控制，进行动态管理，要适当地补充、修改和调整，同时加强专业性、文化性，保护好古城风貌，突出城市特色。到1989年底，全省192个市县总体规划完成了182个，审批了168个，23个城市都建立了规划管理机构，其中有30％的市县进行了修改和调整，同时对城市道路、绿地、防洪、抗震、人防及历史文化名城进行了专业性的规划。同时四川省制定了《四川省〈城市规划法〉实施办法》，为城市规划的法制化、规范化打下了基础。

邓小平同志从中国的国情出发，制定了“三步走”发展战略，即“第一步，从1981年到l990年国民生产总值翻一番，解决人民的温饱问题；第二步，从1991年到二十世纪末使国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平；第三步，到二十一世纪中叶人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。”这三步走的战略目标，不仅是从人民生活水平不断提高的角度来描述发展过程，更是希望通过实现现代化来带动城市化的进一步发展。这一时期，四川在第一步跨越上交出了满意答卷，完成了阶段性战略目标，全省全部200多个县城以上城市均编制完成了城市总体规划，全省城市公用事业投资共计16.55亿元，占同期全省基本建设投资总额426.12亿元的3.89％。

2．20世纪90年代期间城市化战略的推进

1992年邓小平的南方讲话指出了下一阶段深入改革的方向。他把中国20多年的改革开放划分为前后两个阶段，在那以前的整个20世纪80年代，是中国改革的第一次浪潮；从那以后，直到2001年，是中国经济发展的第二次浪潮。南方讲话指出：“不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，就没有出路。革命是解放生产力，改革也是解放生产力。改革开放的胆子要大一些，敢于试验，看准了的，就大胆地试，大胆地闯。要提倡科学，靠科学才有希望。要坚持两手抓，一手抓改革开放，一手抓打击各种犯罪活动，这两手都要硬。”

邓小平南方讲话后，成为中国经济又一次加速发展的动力。四川省在讲话之后半年，即设立各种开发区235个，总面积达4000平方公里，约为当时全省城镇建区总面积的3倍，从1992～1994年开发区规划成为城市规划的重要任务，同时也成为促进城市化的又一途径。成都、重庆、绵阳的高新区，江油、德阳的经济开发区都在原城市规划用地范围内，紧邻建成区发展，今日已成为各市的重要经济增长点。

1994年，为了促进农村第二、第三产业的合理布局，推动劳动力和人口的转移，实现农村工业化，城乡一体化，加快发展县域经济，四川省选择了100个有代表性的小城镇进行规划建设试点，以后又陆续扩大到300个。要求把小城镇建成经济繁荣、文化发达、交通方便、设施配套、功能齐全、环境优美、城乡渗透的现代化小镇。提出规划中要“三面向”，面向市场、面向未来、面向现代化；“三有利”，有利于合理利用土地、有利于经济发展、有利于方便群众生活；“四集中”，乡镇企业、市场、专业户、服务设施适当集中等原则。根据以上目标和原则，按照四川省建委1992年颁布的《四川省村镇规划编制与审批办法》和1995年的补充规定的内容、要求，所有试点城镇都编制了规划。通过这次试点，使四川省小城镇规划上了一个新台阶，对改变城镇面貌，促进城乡一体化起到了良好作用。

1996～1998年，全省城市建设继续发展，省政府于1996年发布了《关于加强城市规划、建设和管理的通知》（川府发[1996]86号），该文提出了筹措城市建设资金、增加城市建设投资的一系列政策。省内城市基础设施建设大大增强，城市特色更加突出：成都市按期完成府南河综合治理工程，获得联合国颁发的“人居奖”；绵阳市网状道路覆盖全市，打造了“明星城”；广元初步建成山水园林城市。这一时期，全省城市公用事业投资共计92.17亿元，占同期全省基本建设投资总额1451.18亿元的6.35％，远远超过以前任何时期。“九五”时期四川省国民经济和人口情况如表7-5所示。

表7-5　“九五”时期四川省国民经济和人口情况

二、快速发展时期的四川省城市化战略推进

1．“十五”期间的城市化战略推进（2001～2005年）

在着力培育城市集聚带（区）对于城市空间组织方面，早在2000年四川省有关部门曾做出规划，四川将建设成都平原城市群、川南城市群、攀西城市群。成都平原城市群以成都为中心，以成绵高速公路为轴线，发展成都一个特大城市，绵阳一个大城市，德阳等10个中等城市。川南城市群以泸州、宜宾为中心，以隆大、内筠高速公路、铁路和长江为轴线，发展泸州、宜宾两个大城市，合江、叙永、筠连、珙县4个小城市。攀西地区将实行点轴开发，以攀枝花为中心，西昌为片区中心，发展攀枝花一个大城市，西昌一个中等城市。

《“十五”城镇化发展规划》，是四川省国民经济和社会发展第十个五年计划的重点专项规划之一。本规划从四川省实际出发，提出了“十五”期间城镇化发展的指导原则、目标、重点任务和主要的政策措施，体现了政府推进城镇化的战略意图，是对城镇化进行宏观调控和政策指导的纲领性文件。规划期为2001～2005年，主要目标展望到2010年。规划中指出推进城镇化的基本方向和重点任务。

第一，完善城镇体系，促进大中小城市和小城镇协调发展，主要任务是：

继续完善和增强特大城市功能，把成都建成西部战略高地，适度扩大成都市的城市规模，发挥其集聚、辐射和综合服务功能，尽快建成以成都为中心的成都平原大城市群。

加快发展一批大城市，培育区域经济增长极。巩固攀枝花大城市人口规模，加快培育和发展自贡、绵阳、南充3个人口规模接近50万人的中等城市，并使其首先进入大城市行列，发展成为各具特色的区域性中心城市，尽快成为区域经济的增长极，宜宾、泸州、乐山、内江、南充、德阳5个城市也要向大城市的目标迈进一步；积极发展中小城市，强化对县域经济和小城镇的辐射功能；以县城和中心建制镇为重点，大力发展小城镇。

第二，大力调整和优化产业结构，增强城镇经济辐射带动能力。“十五”期间，城镇产业结构调整的重点是：加快城镇工业调整布局，推动结构优化升级，大力发展服务业，提高其在城镇经济中的比重；重视建筑业和房地产业的发展；积极发展城郊型农业。

第三，加强城镇建设和规划管理，大力增强城镇功能。加快基础设施建设，提高城镇承载能力；加强城镇生态环境建设，创建优美、舒适的人居环境；大力发展各项社会事业，提高城镇文明水平。

“十五”时期，推进城市化的政策措施中值得我们关注的是“调整和改革户籍管理制度”。坚持积极稳妥的原则，有步骤、分阶段地推进户籍管理制度改革，逐步建立有利于人口合理有序流动的户籍管理制度。四川在《“十五”城镇化发展规划》明确提出：（1）认真贯彻落实中发〔2000〕11号和国发〔2001〕6号文件精神，在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，凡有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。（2）放宽城市户口的入户限制。对具有一定学历或职称的人员在城市落实了工作单位的，允许其本人及配偶、未成年子女在城市落户。允许在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同生活的直系亲属在城市落户。（3）调整户口迁移政策，让市场来调剂人口迁移，促进人才的合理流动和劳动力资源的合理配置。

“十五”时期四川省国民经济和人口情况如表7-6所示。

表7-6　“十五”时期四川省国民经济和人口情况

在2005年初，四川省政府与重庆市政府再次召开经济社会发展情况交流座谈会。会议提出，四川、重庆将携手发展，共同建设成都—资阳—内江—江津—重庆、成都—遂宁—南充—广安—重庆、达州—广安—重庆以及重庆—泸州—宜宾四大沿江经济走廊。要建设四大经济带，其支撑是相应城市的城市密集带。因此，四川应该有两个基本认识。其一，跨出行政区域限制。客观的自然地理基础与近两千年的历史使四川盆地形成了一个紧密的社会经济联系体，重庆直辖以后，不可能割裂这个早已形成的社会经济联系体。这次的倡议，应该是一个认识误区的正确回归。因此，四川城市密集带的规划与建设，也应该打破行政区的框架制约，统一规划川渝两地城市密集带或城市群。其二，跳出传统的成都中心论的认识。成都经济圈是四川经济的核心地带，在四川经济发展中具有举足轻重的作用，这是无可非议的。

“十五”期间，全省生产总值年均增长11.2％，2005年达到7385.1亿元（现价，下同），人均生产总值达到9060元，提前实现跨越式发展的第一步战略目标。地方财政一般预算收入达到479.5亿元，在2000年基础上翻一番。经济结构调整取得重要进展，农业基础地位得到巩固和加强，工业化、城镇化进程加快，旅游等服务业发展迅速，第一、二、三次产业结构由2000年的24.1∶36.5∶39.4调整为20.2∶41.6∶38.2，城镇化水平由2000年的26.7％上升到33％。2005年城镇居民人均可支配收入8386元，农民人均纯收入达到2803元，分别比2000年增加2492元和899元。科技、教育、文化、卫生等社会事业全面发展。精神文明与民主法制建设得到加强，民族团结，社会稳定。这些都为“十一五”的发展奠定了坚实基础。

“十五”时期四川省各地区非农业人口统计如表7-7所示。

表7-7　“十五”时期四川省各地区非农业人口统计

2．“十一五”城市化战略的推进及规划

在2007年全国经济体制改革工作会议上，四川省研究选择部分市县开展城乡发展综合配套改革省级试点，探索全省统筹城乡发展的多种模式。四川省深入推进成都市统筹城乡发展改革，并分批开展全省不同区域、不同层次的试点；开展统筹城乡规划、投资、产业、基础设施、市场体系、就业、社会保障、社会事业、户籍管理等专题调研，研究制定全省改革指导意见，力争用3～5年初步形成统筹城乡发展的体制机制，走出一条以城带乡、以乡促城、城乡互动共荣的新路子。《四川省社会主义新农村建设规划纲要（草案）（2006～2020年）》已由四川省委、省政府审议通过。《四川省社会主义新农村建设规划纲要（草案）》指导思想可概括为：一个统领，即以科学发展观为统领，构建和谐社会；两个方针、两个创新，即实现工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，加速体制机制创新和科学技术创新；三个重点，即大力推进现代农业建设，强力构建农村公共服务体系，着力培育新型农民；实现传统农业向现代农业跨越；全面推进经济、政治、文化、社会和党的建设这五大建设。

在四川省“十一五”期间建设工作思路中，提出围绕城乡统筹谋发展，加快建设社会主义新农村。首先，要统筹、完善城乡规划体系，创新规划管理制度。按照统筹城乡发展的要求，把推进城镇化进程和解决“三农”问题作为城乡规划的根本出发点和重要内容，提高规划水平，编制完成川南城镇密集区、攀西城镇发展区两个区域规划，制定成都平原城镇连绵区、川东北城镇发展区两个区域规划纲要，加快县域城镇体系规划、新一轮城市总体规划和控制性详细规划编制工作，全面完成新一轮城市近期建设规划。切实加强历史文化名城和风景名胜区资源的保护，加快国家级、省级风景名胜区规划和历史文化名城（镇、村）保护规划的编制。强化规划监督管理，进一步健全和完善城市规划管理的法规体系，加强与土地利用规划、产业发展规划和环境保护的衔接、协调，提高规划质量和审批效率。进一步改进和规范城市规划督察工作，切实加强规划管理和效能监察。充分发挥规划督察员的作用，强化事前、事中监督。加大对违法违规典型案件和群众关心的“热点、难点”问题的查处，促进城乡规划依法行政，提高规划的科学性、权威性和连续性；其次，要继续加强城镇建设，完善城镇功能，引导城乡空间合理布局。加强城镇与周边地区的经济社会联系，充分发挥区域中心城市的辐射功能，带动周边乡镇的建设和发展，提高城市对农村的服务水平，大力推进农村交通、能源、通信、供水、污水和垃圾处理等基础设施的建设。通过统一规划、统一布局，促进有条件地区的城市基础设施向农村延伸，形成以区域中心城市和县城为核心，以重点镇、中心村为基本连接点，新农村为载体，覆盖城乡的教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业网络体系，努力实现公用设施、资源的城乡共建共享；再次，要重视发挥城镇化对统筹城乡发展的带动作用。对四川来讲，工业反哺农业、城市支持农村，尤其需要加快城镇化进程。要坚持大中小城市和小城镇协调发展的方针，着力构建包括特大城市、大城市、中小城市、中心镇在内的现代城镇体系，着力构建特色突出、优势互补的成都、攀西、川南、川东北和川西北“五大经济区”。坚持大中小城市并举，走多元化的城镇发展道路，促进城镇集约化发展。要以规划为依据、功能培育为基础、产业为支撑，提高城镇综合承载能力，增强对农村富余劳动力的吸纳能力，着力抓好101个重点镇建设，鼓励有条件的小城镇建立融资平台，拓宽建设融资渠道，加快重点镇供水、排水、道路、绿化、环卫等基础设施建设，改善投资环境，促进经济发展。充分发挥重点镇和示范镇对全省小城镇建设的影响和带动作用，提高对农村经济社会发展的带动力，推进城镇化健康发展。

到2010年，四川的城镇布局可基本建成1个现代化大城市，8～10个大城市，16～20个中等城市，33个以上小城市和1000个试点小城镇。基本形成“一核三区四轴”的城镇格局：即形成以成都市为核心，发展成都平原城镇连绵区，攀西城镇发展区、川南城镇密集区、形成宝成、成昆、成达、成渝四条交通干线为轴线的城镇群体。积极扶持少数民族地区的发展，加快建设有地方特色的现代化民族镇。基本建成比较完善的交通、通信、供水、供气、住房、防灾、治污等现代化的城镇基础设施体系。

按照邓小平同志提出的全面建设小康社会的战略部署，根据《四川国民经济社会发展第十一个五年规划纲要》要求，“十一五”期间城镇化进程方面要努力实现：城镇化进程明显加快；社会主义新农村建设取得明显进展；城镇化率达到38％以上；成都市辐射和带动作用显著增强；初步形成成都平原、川南、川东北三个各具特色的城市群；小城镇建设取得新进展；城乡、区域间公共服务、人均收入和生活水平差距扩大的趋势得到控制。

在此纲要中还确定了坚持城镇化与工业化相互促进，优化城镇结构和城镇布局，合理引导人口集聚，改进城市管理，走循序渐进、节约土地、集约发展、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。对全省城镇化工作阐述了四点内容：

第一，优化城镇结构按照规模适度、合理布局、特色鲜明和功能互补的原则，着力构建特大城市、大城市、中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。

发挥成都的核心作用。全面增强城市功能，大幅度提高综合经济实力和现代化水平，努力建成西南地区的科技、金融、商贸中心和交通、通信枢纽以及先进制造业基地，增强对全省经济社会发展的辐射和带动作用。适度扩大城市规模，积极发展组团式布局。

加快发展大城市。强化城市的规模效应，增强城市的综合服务功能和辐射带动作用。继续加快攀枝花、绵阳、自贡、南充4个大城市的发展，努力使德阳、内江、泸州、宜宾、乐山、达州和遂宁7市尽快跨入大城市的行列。

积极发展中小城市。力争使有条件的市（州）政府所在地发展成为中等城市，部分城市加快向大城市迈进。将一批经济基础较好、人口规模较大的县城发展成小城市。

有重点地发展小城镇。按照突出特色、合理布局、科学规划、规模适度、注重实效、保护环境的原则，以县城为重点，加快小城镇建设。

第二，发展城市群适应区域经济一体化要求，以提高区域竞争力，实现经济效益、社会效益、生态效益统一为目标，以基础设施统一规划、产业发展分工协作、社会管理相互协调为标志，形成若干用地少、就业多、要素聚集能力强、人口分布合理的城市群。“十一五”期间，重点发展成都平原、川南、川东北3个城市群。

第三，增强城镇功能统筹区域规划、城市规划、环保规划和土地利用规划，改善人居环境，保持地方特色。健全市场体系，吸引要素集聚。强化产业支撑，增加就业容量。发展社会事业，吸引人口集聚。

第四，健全城镇管理，加强城镇建设管理。完善城镇建设标准，塑造城镇整体形象，延续历史，传承文化，突出特色。稳步推进危旧房改造，保障拆迁户合法权益。

强化流动人口管理。完善户籍和流动人口管理办法，进一步消除各种影响人口集聚的制度障碍。对有稳定职业和住所的进城务工人员，要创造条件使之转化为城市居民，享有平等权利，承担相应义务。

提高综合管理水平。建立和完善城市管理法规体系，鼓励广大市民积极参与城市规划和管理，全面提高市容市貌、道路交通、社会治安和社区管理水平

四川省在城市化战略的制定过程中，以邓小平城市化理论为指导思想，结合自身情况，充分应用理论并进行大胆实践。出台系列的城市建设规划作为政策保证，在通过对城市经济、产业结构、户籍管理等多方面进行调整后，城镇化速度加快，第三产业迅速发展，城市人口大幅度增加，城市化进程取得了阶段性成果。