香港和内地社会企业发展概况研究

吉林大学　丁连涛

摘　要：残疾人、智障者以及生产能力弱者等弱势群体的生存状况令人堪忧，随着社会的进步和经济的发展，这类群体也应该得到更多的关怀和帮助。政府应该倾注更多的精力并整合各种资源，来帮助他们自立自强，而办好更多的社会企业能够有效地发挥作用。什么是社会企业，社会企业的发展状况及其作用，香港和内地的社会企业发展的相互比较，以及社会企业发展的意义等，会给我们带来有益的启示。

关键词：社会企业　社会福利　慈善

随着当今社会经济的迅速发展，残疾人、智障人士以及各种类别的弱势群体的生存和就业，日益受到多方的关注。怎么用可持续的方式和载体让这些人群有尊严地生存，乃至幸福地生活，很多地方和大量的爱心人士想出并实施了很多措施，其中办社会企业是最高效也最合理的解决方式。

一、什么是社会企业

尽管从官方角度和学术方面都没有具体明确什么是社会企业，但大家统一对社会企业的认知都是企业，而不是慈善机构，并且带有社会目的。“社会企业”可以代指一系列现象，比如非营利组织获得收入的战略，以社区福利为目标并采取民主治理的组织，同时也限制投资者获取利润分配，利润用于再投资和分配给雇员、使用者、顾客、地方社区团体和社会投资者；谋取公共福利的营利性商业机构等等。欧洲社会企业研究网络和英国社会企业标志公司提出了认定社会企业的标准，包括4个经济指标、5个社会指标和6项标准。然而并不是一定要符合这些标准才能成为社会企业。

在世界各地，由于背景文化的不同，对社会企业的定义也是不同的。欧洲地区在最初对社会企业的定义是合作社，由社会合作社提供工作机会或特定公共服务。在欧洲，社会企业的定义分为两种不同倾向，一种是专注于提升生产活动的社会影响力，强调非营利组织用创新的方式来解决社会需要，但同时也包括营利性组织，后者一定程度上与企业的社会责任有关；另一种是将社会企业限定在第三部门领域内，这是由欧洲社会企业研究网络的研究人员提出的，是欧洲的主流观点。这种倾向的社会企业定义产生于集体主义传统，因为合作社是欧洲社会企业的前身，所以影响了社会企业定义的总体方向。欧洲学者特别强调社会企业是由利益相关方构成的，认为社会企业重视的是民主参与管理，决策过程要遵循“一人一票”的原则。这些人强调社会企业处于市场、公共政策和公民社会的交叉点，尤其强调了社会企业收入来源的混合性，例如商品销售收入、公共资金和私人捐赠等。而且这些原则已经在欧洲国家的社会企业相关法律规定中有所体现。

美国的社会企业则是更多强调非营利组织的创收战略。无论是“社会企业杂志在线”还是“社会企业联盟”都将社会企业定义为：社会创业家个人和非营利组织开展的任何形式的创收或创造工作机会的项目组织。

二、社会企业在中国的发展史

（一）萌芽期

我国的社会企业是在新中国成立初期开始发展的。新中国成立初期，由于受战争影响，城里滞留了大批等待救济的贫民。为了从根本上改变这种现状，党和政府成立了一批群众互助性的生产自救小组——“以工代赈”，发展手工业、饮食业、小型工业生产等，吸收大量闲置劳动力，解决了大批贫民的生活问题，如疏浚河道、修路等。长沙市从1950年到1952年间共组织了近5万名无业人员参加建设工程，发放工资100余万元，解决了将近20万人口的生活问题。这些生产自救小组带有社会企业的社会目的性和经济性，可以认为是我国社会企业发展的萌芽期。

（二）发展期

20世纪50年代后期，民政部门对自救性生产单位进行了全面的规划，把相当一部分单位改为专门安置残疾人的企业单位。1956年7月发布《关于整顿和组织城市烈属、军属和贫民生产的通知》，到1957年底，全国烈属、军属以及贫民生产单位共有8000多个，参加生产人数多达58万，全年生产总收入约为1.59亿元。全国福利生产单位资金共有1700多万元，其中政府用以安抚救济465万元，群众自筹资金52万元，生产累积1260万元。1958年第四次全国民政会议明确肯定了群众性生产自救，此后社会福利企业发展逐步兴起。1959年第五次全国民政会议对生产自救小组和以安置残疾人为主的生产单位进行了分类定型，把以安置残疾人为主的生产单位正式划为社会保障性的福利生产单位，真正意义上的社会福利企业开始形成。直至1978年，在中国的社会福利生产企业定义逐步明确。发展战略上强调群众主体的自力更生，逐步发展；收入分配上规定首先保证生产人员工资水平及企业生产，有盈余时上交，基本体现了社会企业的利润分配原则。第六次全国民政会议之后，进一步规定了福利生产单位收益分配标准等。这时中国的社会福利企业已经初步具备社会企业基本特征。

在1959—1960年的反右倾运动中，许多地方从各福利生产单位中抽调资金，用来开展街道的福利事业或者支援其他单位，最终导致一些福利企业严重亏损或倒闭；甚至不少地方把合作福利社生产单位无偿改为地方国营。至1961年底，全国27个省、自治区、直辖市只剩不到原来三分之一的福利生产单位，约12万职工，还有许多单位处于半停工和停工状态。从1963年开始，全国许多省市才又相继恢复和建设新的一批社会福利企业。

（三）转型期

改革开放以后，随着中国经济发展的转型，社会福利企业同时得到了转型发展，实现政企分开，变行政管理型为经营服务型，走向企业化管理；利润分配上坚持多留少提的原则。福利企业减免产品税、营业税、增值税等，原则上不参加分成，全部作为企业生产发展基金以及新产品开发基金和福利基金。到1982年，全国已有8590多个街道社会福利生产单位，职工23.1万余人，安置残疾人和救济对象6.77万余人，如辽宁、北京、天津等地开始厂长负责制试点工作和试行经营承包制。1981年创办的武钢附属服装福利厂的100多名残疾人，开创了企业举办福利生产的先例。

2000年前后，中国的经济与社会发生了结构性的变化，社会结构变迁进入一个新的时期，这为现代社会企业的发展提供了时代契机，经济与社会转型对社会建设和管理提出了更高要求。日益凸显的政府、市场、志愿失灵，促使社会企业成为一种恰当的存在方式和补充性的制度安排，促进了社会企业的快速发展。据统计，到2007年，我国社区就业实体达到20多万个，实有就业人数达248万。

三、社会企业在中国的发展现状

由于我国的社会企业发展受到了政府、市场和社会等多方面的影响，发展模式与西方国家略有不同。由于社会企业发展迅速多样，致使相关法律制度滞后于实践发展，没有形成明显的品牌效应和公众形象。我国学者将国内的社会企业根据发展历程、社会使命、组织形态、运作模式、法律地位、社会创新分类展开。主要分以下几类：

第一，残疾人就业的就业导向型社会企业。代表企业——深圳残友集团。残友集团从1998年的5个残疾人、一台电脑开始的打印小作坊，发展到现在成为拥有一家基金会、9家社会组织和33家社会企业，安排超过3700名残疾人就业的一个国家级高新技术企业，是目前世界上唯一一家通过美国SEI CMMI五级认证的中小企业，被授予2012年度首届“国际社会企业奖”，成为国内乃至世界上非常典型的社会企业代表。残友社会企业以基金会为组织顶端，社会组织与社会企业为发展双翼，三位一体共同推进的运作机制，有效保障了残友集团作为社会企业产权的社会公益性，同时企业化的运作机制保障了组织发展的可持续性。残友社会企业实践发展中形成的三位一体的治理模式成为残友发展的重要保障，推动残友在市场竞争中稳步快速发展。

第二，养老领域的服务型社会企业。代表企业——天津鹤童。成立于1995年的鹤童是一个由民间发起、投资和运作的社会企业，如今已经发展为包括鹤童老年福利协会、鹤童民办非企业系列单位、鹤童老年公益基金会三位一体的中国民间组织，为老年社会服务的品牌&鹤童老年福利协会现有登记会员单位20个、会员3000余人。17年来，鹤童已经建立起了一个年收入突破3000万元、较有规模的养老社会服务的产业集团联合体，包括院舍养老、卫生医疗、老年餐饮、老年用品、居家照料、清洁管家、护理教育等七大领域，坚持服务和产品创新，把社会效益放在首位。鹤童在发展中通过社会企业产权公益性和明确的社会服务目标保证了社会企业发展的社会目的性，养老服务产业集团的发展也保障了鹤童发展的可持续性。

第三，扶贫开发和少数民族文化发展的政策倡导型社会企业。这类社会企业的发展一般是社会服务和政策倡导同时存在的，扶贫开发主要针对贫困地区和少数民族地区展开，其中比较典型的有羌绣帮扶计划、Shokay公司、采桑子文化艺术发展中心等。羌绣帮扶计划是“5·12汶川大地震”灾后重建项目之一，由阿坝州妇女羌绣就业帮扶中心负责实施，帮扶计划由研发、培训、生产、销售、推广、回报六大环节构成，目的在于广泛发动灾区的妇女从事羌绣手工劳动，鼓励和帮扶其就业，同时保护民族文化。帮扶中心制定“3年3万人次就业培训规划”，至2010年底完成30000人次的羌绣技能培训。

第四，绿色农业的农村合作社和公平贸易。比较典型的有浏阳荒野牧蜂人合作社、智耕农、上海乐创益公平贸易发展中心等。

第五，教育文化培训及倡导的倡议型社会企业。如百特教育，专注于青少年理财和社会教育；北京福平学校、北京农家女文化发展中心等。

还有环境保护、流动人口、小额贷款等方面的社会企业，但这些企业规模不大，历史不长，社会效益不明显，社会影响力较小。我国新起的社会企业都是由民间发起、具有明确社会目的和自主管理的，大多数社会的发展规模较小、时间短，社会影响力有限，存在资源、资金以及人才的困境（题目为《我国社会企业的历史演进及制度性角色》摘抄）。

四、香港社会企业发展现状

与中国内地不同的是，香港因为受到了西方社会思想的影响，在19世纪60年代就成立了福利服务，如嘉诺撒修会弃婴收容所主要从事实物救济工作。在20世纪90年代，由扶贫委员会、社会福利署及民政事务总署推动成立了一些较为专业化的组织，根据香港社会服务联会统计，目前香港拥有200多家社会企业，超过1100人在社会企业部门工作。按照社会组织机构性质，社会企业可以分为6种类型：

（一）慈善及服务型，其中包括教育与研究、福利服务、医疗服务，其服务重点是提供社会福利，让有需要的人得到相应的福利。

（二）意识型，包括环境、公民及倡议、政治、法律及法律服务，服务重点是改变政策或提高关注，主要为妇女、残疾人等争取权益。

（三）地区型，包括社区组织，服务重点是为地方社区市民提供服务。

（四）文娱活动类型，包括艺术与文化、体育。

（五）工会及专业型，包括专业协会及工会，服务重点是为会员提供培训，建立专业认证机构及游说政府。

在2003年的“香港第三部门的现状研究”表明，香港第三部门2002年全年平均产值为229.74亿港元，约占总值的1.8%。

尽管社会企业为香港经济以及其他行业做出了贡献，但是在民间香港的社会企业发展同样遇到了挑战。早期的香港社会组织大多是有宗教背景的，资源来源主要是靠海外捐赠。到了20世纪六七十年代，由于人口数量激增，社会服务组织企业也在不断增加，尤其在近20年中，社会企业的财政资源较为依赖政府的拨款，为政府带来了巨大的经济压力；由于社会企业种类繁多，难以协调统一，相关的法律政策不能及时跟上调整；企业组织内部充满消费主义、文牍主义特色与决意改善成本效能的管理主义与社会工作专业的手法、工作理念、工作方式的冲突；2000年推出“整笔拨款”（Lump Sum Grant）福利改革方案，对各服务支出是否“物有所值”，各服务组织需对支出提出合理解释，在心理上为行政人员带来了巨大的压力；随着社会经济的迅速发展，社会大众对服务品质和服务内容的要求不断在提高，社会组织需要不断地采取积极主动的态度来迎合顾客，迎合服务使用者的期望；虽然社会企业的数量在增加，但资源是有限的，服务发展的空间也受限制，因此由原来机构与机构之间的合作和资源共享转变成了现在的资源竞争。

五、香港发展的成功经验

（一）政府推行官商民合作。政府支持民间组织的成立，所以在民间成立社会企业的过程高度透明，相关的法律程序及手续也并不复杂。对于政府来说，社会企业在公共服务领域中发挥着越来越大的作用，并与政府有着共同的责任和目标。与此同时，社会企业也提供了可能的成本节约和更广泛的合作思维。对于企业而言，在获取利益的同时也应该担负一定的社会责任。对于民众来说，社会企业为民众提供了慈善帮助和其他接收福利等的平台，而社会企业也需要民众的支持才会获得更进一步的发展。

（二）鼓励民间社会组织创新。以服务商品化的概念推广到中层人士中，服务开始走向“自负盈亏”的“自我资助”模式，以确保服务能够继续维持。香港现有的社会企业大多数是由本地的非政府机构营办的，这些企业针对不同的对象成立了不同的就业整合工作队。通常这些工作队在财政上都是独立于所从属的非政府机构，不同的工作队各自有不同的财政来源。比如，社会福利署推行的“深入就业援助计划”和“创业展才能计划”，食物局和卫生署推行的“社区投资共享基金”等，是由政府营运的主题性资助计划所资助成立的；一些工作队是由社区现有的企业或私人基金会所资助的；还有一些则由该工作队本身所属的非政府组织支持。另外，部分工作队是由参与者自我筹资成立的。

（三）推广确认公众认同的社会企业价值理念。香港的社会企业发展仍然处于初级阶段，社会企业的定义还未被广泛认识，因此香港特区政府采取了一系列的措施宣传社会企业。如与具备营办社会企业经验的非政府机构及私营机构合作；挑选模式优秀和影响力大的社会企业，鼓励其他社会企业进行效仿；举办论坛，邀请各界人士参加，加深公众对社会企业的了解等。在2006年4月与2007年4月扶贫委员会举办了社会企业会议，2007年民政局也举办了社会企业高峰会等一系列活动。

（四）培养高素质的社会企业人才。香港社会服务联会率先联同多所具有商业管理和社会企业专才的高等教育学校，合作并发展一个社会企业中高层在职人员培训需要的培训课程。此外，政府计划到高校中宣传社会企业相关知识等。

六、对内地社会企业发展的启示

自改革开放以来，我国经济快速发展，与此同时地区间的贫富差距也逐渐增大，地区发展严重失衡，困难群体增多，外部社会环境的不成熟、法律基础社会不完善、文化缺位、缺乏资金来源、运行经费没有保障等，这些问题除了需要政府发挥现代公共社会管理的核心作用外，还需要社会企业参与其中。香港成功的社会企业发展经验很值得我们学习和借鉴。

（一）积极推进“政府、企业和社会”的三方合作。与内地相比，香港特区政府一直对社会组织采取不干预政策，对一些海外团体或者宗教团体打开门户，允许其自由发展，政府在其中扮演次要角色。另一方面，香港特区政府允许私人市场提供福利性质的服务，政府用购买的方式来为需求者提供服务。在中国内地，可以借鉴其总体模式。建立合理分工，积极发挥政府的主导作用，转变传统的行政模式和行政职能，确立政府、企业和社会三者之间的平等关系。缩小和分解政府的管理范围和权限，为社会企业的发展创造和谐、宽松的制度环境，适当地推进社会组织的自主性和自治化发展。通过构建阳光、责任、法治、服务、效率的政府，与非政府机构形成良性互动合作机制，为公众提供更方便、快捷、高效和优质的服务。

（二）积极构建适合中国内地实际情况的社会企业理念。与其他国家相比，尽管我国的社会企业已经有了很大的发展，但是仍处于较低水平。由于公众对社会企业不了解，导致在日常生活中人们不信任社会企业。因此可以效仿香港的做法，通过电视专辑、报纸、网络、论坛会议等向公众、企业等各界人士宣传社会企业。只有让公众认识、理解了社会企业的概念和理念，才能更进一步地推进社会企业发展，才能更好地为公众服务。

（三）提高社会企业竞争力，培养社会企业人才，拓展品牌效应。我国内地的社会企业发展还处于初级阶段，这样更需要培养自己的人才队伍。通过培养的高素质人才来加强社会企业的影响力，提高社会企业的整体竞争力。发展既适应自身又符合社会要求的业务，同时要在发展中努力尝试建立自己的品牌效应，树立良好的社会公众形象，赢得公众的信任和社会的认同。

（四）健全相关法律、法规制度。社会企业的多样化发展，致使我国相关法律、法规始终落后于社会企业发展。为了保证社会企业健康有序地发展，政府要制定相关的法律、法规来规范社会企业。明确社会企业应该由谁来监管、如何监管；减免哪些经过认定的公益法人组织的财税，对公益组织提供财力支持；规范统一监管体制，避免对中小企业造成不正当的竞争，而导致削弱社会企业的竞争精神。要在确保社会企业健康竞争的情况下，建立有利于社会企业的运营环境。

（五）提高第三部门效率，推动民间机构、组织的市场化。政府采用采购服务的方式为非营利组织提供财政支持，是经过各国实践证明的既能公平、有效地提供财政支持，又能保证非营利组织独立性的良好机制。香港特区政府通过政府采购的方法，把一些公共物品的供应职能转移给了非政府组织，不仅营造了有利于非政府组织发展的制度环境，而且使用了公共资源支持非政府组织活动。根据塞拉蒙的调查表明，国家的非政府组织的收入没有一个是靠私人慈善支撑起来的。非政府组织的慈善收入仅是总收入的1%，而公共部门的支付却占了非营利组织收入的40%。我国已经在2002年通过了《政府采购法》。但是在目前的实施过程中，非营利组织向社会提供的公共服务并没有被纳入到政府的采购范围内。当务之急，是确定政府需要购买的并且能够从非营利组织购买的公共物品范围；确立政府采购非营利组织服务的原则；明确可以适用于政府采购的方式；以及非营利组织的资格审查；确立必要的评估机制，并对非营利组织进行评估，同时对非营利组织所承担的提供公共服务的项目进行评估。

七、社会企业发展的意义

新中国成立初期，在“生产自救”方针的指导下，从“以工代赈”的具体劳动、组织方式到烈军属和贫民生产单位的出现，再到专门安置残疾人就业的福利工厂，都蕴含着社会企业的思想。各种具体的组织模式是早期实务者们实践智慧的结晶，它为今后发展中国特色的社会企业模式提供了有益的借鉴，是改善公共服务能力的有效途径。

（一）发展社会企业能够激活供给机制，补充政府公共物品供给不足。

第一，社会企业能够供给更广泛的公共产品。社会企业通过市场机制的运作，可以高效地提供政府不能提供或者提供不好的公共产品。英、美等国家的实践经验说明，社会企业能够在职业培训、环境保护、教育、医疗、社区发展、文化保护等多个方面创造出更加高效的公共产品。社会企业因为承担着社会使命，所以会更加专注、致力于开发商业企业不能或不愿意介入的市场领域，从而弥补政府功能上的缺失，缓解政府的压力。第二，社会企业可以提供成本低、效率高的公共产品。因为社会企业具有明确的商业性，所以在提供公共产品时，社会企业会充分考虑到成本，并且尽可能地实现成本最小化。社会企业会本着解决“社会问题”的目的，充分考虑到供给对象，以生产成本为基础，制定相应的价格，从而提高公共产品的供给效率。第三，社会企业能够做到以需求为中心来提供公共产品。过去政府供给公共产品时，常常会出现供给不足或供给不合理等现象。这主要是因为供给是自上而下的，作为“上”的政府对于“下”的供给需求无法做到确切了解，进而导致供给不合理。而社会企业供给公共物品，能够充分了解到人们对公共产品的真实需求，做到以需求为中心，大大增强了公共物品供给的合理性。第四，社会企业不用承受外部股东利润最大化的经济压力，能够更加充分地平衡和协调公共产品的供需关系。社会企业在运作的过程中，很少依赖政府和慈善机构组织等传统的外部资金支持，因此大大地减轻了财政负担。

（二）“志愿失灵”是传统的第三部门发展过程中遇到的一大难题，其现象主要表现在资源短缺、狭隘性、依赖性强、家长作风严重等方面。而社会企业作为一种新的组织形式有助于解决这些难题，并成为推进第三部门改革的新方向。

1．社会企业能帮助第三部门解决资源短缺问题。根据统计，我国有将近一半的第三部门企业面临着资金短缺的问题。

由于第三部门的特殊性质，再加上资金短缺，很难吸引相关专业人士的加入，因此只能依靠义工和志愿者来提供业余服务，这样既导致了人才资源的短缺，又导致了组织活动效率低、组织管理水平低等问题。社会企业在市场经济的制度下参考企业的运行模式和发展经验，实现了市场资源和非市场资源、货币资源和非货币资源之间的合理化整合，改变了仅仅依靠捐赠和志愿参加的单一方式，进而获得了越来越多的资源和发展机会。与此同时，社会企业建立的现代化企业管理制度模式，吸引了大量的有志于社会事业的专业人才，有效地解决了第三部门资金短缺和人才短缺的问题，为第三部门的可持续发展提供了新的发展方向。

2．社会企业能够帮助解决第三部门依赖性强的问题。传统的第三部门因为资金、人才等资源不足而需要依赖政府或企业的人力、物力、财力等方面的资助，同时就会对这些企业或者政府等组织产生依赖性，而正是这种依赖性，阻碍了社会企业的独立决策、计划、执行的能力，甚至导致这些社会企业偏离原来的轨道发展方向，影响到第三部门的自主发展。社会企业采取商业化、市场化、企业化的运行机制，有很强的独立性，可以独立选择竞争策略、独立选择服务对象、独立支配收入而不必受外部制约，可以保证组织自主健康的发展。

3．社会企业有利于解决第三部门的服务狭隘性问题。传统的第三部门服务对象和内容都表现出明显的狭隘性特点。其服务对象大多是一些特定的社会群体，例如特定的宗教群体、地域居民、弱势人群等。这样的服务结果，最终致使部分群体能够享受到一定的服务，而部分同样需要帮助的群体却被忽视了，其结果是加剧了社会的不平等性。同时，由于资源的缺乏，传统的第三部门服务的内容往往是比较固定、单一的，很难满足大众对服务的多元化需求。社会企业采用了企业化的运作模式，以追求社会效益为目的，以人们的实际需求为中心，既摆脱了服务狭隘性的问题，又使其服务对象范围逐步拓宽，服务内容更加广泛。

4．社会企业能帮助解决第三部门家长作风严重的问题。在传统的第三部门中，掌握组织经济命脉的资助单位或资助人对如何使用资源有较大的发言权，其工作内容缺乏透明度，会计制度缺乏严密性，社会和公众很难对其形成有效的监督。而服务对象作为受惠者，不仅缺乏发言权，而且难以在组织的决策中发挥影响，因此形成了严重的家长作风问题。社会企业具有社会性和企业性的双重特性。其社会性是鼓励所有的社会成员积极参与其中，增强了社会成员之间的相互信任与沟通。其企业性是拓展了服务的内容，改革创新了服务的形式，获得了更多的资源和发展机会，同时也增强了市场竞争力和可持续发展的能力，使第三部门摆脱了家长作风。

（三）发展社会企业是解决社会问题的有效途径。社会企业与传统的企业是不同的，传统企业的本质是营利，而不是以解决社会问题为责任和目标。尽管企业责任使企业具有了非营利性的行为，但是，在股东利益与相关人利益之间总是有先后次序的。社会企业能够为社会提供多方面广泛、高效的服务，具有传统社会组织的特点，并且能够在政府和社会成员之间进行信息沟通，了解、反映诉求，组织公益性、社会性的活动。因此，社会企业通常能够更多地进入众多传统企业不愿涉足的领域行使自己的社会使命，例如社会企业能够及时关注各类社会问题，在文化遗产保护、社区建设、环境保护、弱势群体、医疗、教育等各个领域内提供、创造各种有益的公共产品。另一方面，社会企业的企业化运作模式也使其同时具有组织性、规范性、专业性较强等特点，一改传统社会组织松散、组织性差的状况，能更专业、更规范、更高效地提供公共产品，保证公共产品的供需平衡。此外，社会企业还能创造更多的就业机会。就业是民生之本，社会企业数量的增加使就业机会也越来越多。

总之，社会企业是目前解决社会弱势群体生存、生活问题的最佳方式，通过提供培训、教育和其他支持，来增加弱势群体的就业机会，减轻社会的负担。社会企业还能够增强社会责任感，减少社会冲突和矛盾。社会企业把公益服务、解决社会问题作为主要责任和目标，不以营利为主要目的，有利于培养社会企业内部成员的公益精神，也有利于鼓励刺激传统企业的公益精神，使企业更多地参与到社会公益行动中，更加自觉地承担起社会责任。

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