探索建立农民土地持有产权制度

探索建立农民土地持有产权制度

徐汉明^[1]

在前面一段论坛当中，我们非常高兴地听到很多学者提到制度转型问题，我非常赞赏。60多年前，我们的发展经济学大师张培刚老先生在《农业与工业化》这部发展经济学奠基之作中为我们提供了一个非常好的分析工具。他把经济社会的发展抽象为五个要素，其中经济社会的发动因素包括资本产权和企业家才能，限制因素是土地和人口，制度被视为一把双刃剑，即一项好的制度会为经济社会发展提供动力，反之则会阻碍。

现阶段我国的社会发展面临着一系列问题，包括国富民不富，城乡二元经济结构不能有效破除等，其源头性、根本性的原因在于制度构建不完备。

一百年来，中国农业农村发展的一个重要方面就是围着农民土地产权配置的不断变革而展开的。中国是一个农业大国，要国富民强，其中一个关键的问题就是要实现对农村土地产权的科学合理配置。为此，历代领导集团作出了诸多尝试和努力，可以概括为几个阶段。第一阶段，孙中山的梦想。清朝末年，孙中山先生提出“耕者有其田”的主张，因国民革命失败未能实现。第二阶段，中国共产党人在三次国内革命战争和抗日战争中始终把土地革命、使农民“耕者有其田”、没收或限制地主土地、限制或保存富农土地所有权作为支持革命战争、政权建设、发展战时经济的一种重要手段，调动了农民的革命积极性，实现了革命胜利。第三阶段，1950年到1952年全国范围的土地改革，确立了农民对土地的所有权及其使用权，农民表现出极大的社会主义热情，我国农业迅速得到恢复。第四阶段，1955年“合作化”运动之后，强调“一大二公”，农民对土地失去所有权，也没有真正意义上的使用权，农民的劳动积极性受到极大的挫伤。第五阶段，1978年以来推行的家庭联产承包责任制改革，农民获得了对土地的一定时间、一定范围内的有限使用权，调动了农民的生产积极性，激活了农业发展，工业化、市场化、城镇化、信息化和现代化建设不断推进，农民收入和生活水平有了较大改善。

改革开放以来，我国经济发展突飞猛进，与此同时诸多社会问题伴生并日益凸显。我们可以进行一个初步的描述：第一，“城乡二元经济结构”这个旧中国留下的大包袱，经过60多年尤其是改革开放30多年的发展并没有卸掉；第二，城乡收入差距不断拉大；第三，教育、医疗、卫生、文化及公益设施建设严重滞后；第四，社会保障体系十分脆弱，保障水平十分低下；第五，国家对农民在土地资本产权方面过度剥夺的政策没有得到根本的扭转。

我做了一个统计，2004年以来，国家每年减免农业税约300亿元，给予各种农业补贴699亿元，农民在这方面得到了实惠。另一方面，国家为加速发展每年低价强制征收农民土地资本产权达1041.67万亩（1996年至2007年全国耕地由19.51亿亩减少到18.26亿亩，1亩＝667m²）；按每亩10万元计算，约每年低价调用农民土地资本产权高达10410亿元。据有关资料统计，2004年至2007年，全国公开招拍挂出让土地436.65万亩，仅占出让面积的36.3%，出让价却高达20177.21亿元，亩均价为47.4万元，2008年，拍卖亩均价上升至55万元；2004年至2008年政府因土地财政收入为3万亿元，年均6000亿元，占财政收入的十分之一左右；另外，自1994年国家实行大学生自费以来，农民子女年均读大学支付费用为346亿元，每年扣除农业税及补贴近1000亿元，农民土地资本产权与可支配收入产权用于教育投资每年达5346亿元。在万亿土地资本产权初次分配中，5000亿元进入了各级公共财政，4000亿元一部分以零地价出让，为不同性质的开发商、垄断行业，市场竞争性的公共事业单位，医院、大学及机关部门分享，从而使一些政府靠土地财富过上了小康日子，交通、电信、公益部门产权收益分配居高，一些房地产开发商成为暴发户。这既加重了城乡居民收入分配的失衡，又导致城乡二元经济结构裂痕拉大；城乡因征地、拆迁、企业改制，职工安置引发的群体性上访、突发事件增多，甚至成为社会不稳定之源。

究其根源，我国农村土地集体所有制存在缺陷。由于农民在土地资本产权上主体缺位，其改善地力，运用先进技术，提高土地生产力的积极性受挫，农村推动集约化经营，农业工业化发展亦受到严重阻碍。

那么，农民集体土地产权的缺陷体现在什么地方？

要解决这个问题，须以马克思土地股份产权理论为指导，改革现存制度。马克思、恩格斯在创立科学社会主义三大科学理论的过程中，十分重视财产权利与土地产权的理论研究，指出所有制是一个事实，是一种经济存在，其本质是人们在生产、分配、交换、消费过程中形成的利益关系；而所有权作为一种权利，属于上层建筑范畴，是一种法律规范，其本质是对这种利益关系在法律上的确认和保障。马克思还从使用价值形态和价值形态两个方面对所有权的权能结构进行考察。在实物资产使用形态方面，马克思以土地作为考察对象，指出土地的所有权包括所有、占有、支配和使用诸权利，并可以发生权能的分离运动；在价值形态方面，马克思在分析资本主义市场机制基础上，指出股份公司作为一种资产权利委托代理制，其所有权呈现所有、代理、管理三权分离的局面，从而建立起了股份制及其产权制度的基本理论。主要内容为：一是股份制是对私人资本的扬弃；二是合作工厂和股份制是对私人资本的积极扬弃和消极扬弃；三是在股份公司中资本所有制与资本的职能、劳动过程相分离；四是股份是资本主义生产方式向联合生产方式的过渡点；五是股份制是向新社会过渡的形式。

在小农经济占主导的国度，如何有效地配置土地资本和劳动力等资源？恩格斯提出了这样的解决办法：他认为对于农民的任务，首先是把他们的私人生产和私人占有变成合作社的生产和占有，但不是用强制的办法，而是通过示范和为此提供帮助的方式。他同时列举了丹麦的计划：一个村庄或教区的农民——在丹麦有许多大的个体农户——应当把自己的土地结合为一个大田庄，共同出力耕种，并按入股土地、预付资金和所出劳动力的比例分配收入。我们可以概括为“丹麦模式”或“丹麦计划”。在如何实现由资本主义生产到社会主义生产转变问题上，马克思指出：把为个人或股份公司谋利的资本主义生产转变成为全社会谋利或按预先拟定的计划进行的社会主义生产，这个转变所需要的物质条件和精神条件，正由资本主义本身创造出来，唯有通过这样一种转变，即工人阶级的解放，从而没有例外的一切社会成员的解放才能得以实现。

马克思、恩格斯关于“小农经济导入社会主义”的理论模型所蕴涵的思想是：①把私人占有与私人生产变成合作社的生产与占有，其性质为土地股份联合体，其目标之一是提高农业生产的社会化组织程度；②通过示范逐步推开，而不是强制搞“一刀切”；③为这种土地股份联合体的推广提供社会帮助；④带土地入股，即作为社员在入社前后，其土地等初始财产产权的区界始终是明晰的；⑤按入股土地、预付金、所出劳动力分配收入，即是按生产要素分配与按劳分配相结合，而不是单一的按劳分配，且可以计量；⑥把较大的个体农户的土地结合为大田庄，即注重规模报酬与规模效应；⑦共同出力耕作，即强调团队的技术、人力、物力的协作配合；⑧具备资本主义本身所创造的物质条件和精神条件，即离不开两个文明建设的社会条件，等等。

改革开放以来，邓小平同志明确提出证券、股份、股市这些东西，允许看，但要坚决地试。中国共产党第十五次代表大会明确把股份制、股份合作制作为我国社会主义市场经济条件下公有制的一种有效实现形式。党的十六大进一步指出，要进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，积极推行股份制，发展混合所有制经济，按照现代企业制度的要求……继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。党的十七大在强调坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济的发展，坚持保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局的同时，明确提出“深化国有企业公司股份制改革，健全现代企业制度”，“推动集体企业改革，发展多种形式的集体经济，合作经济”，“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济”，“深化农村综合改革”，“改革集体林权制度”，“健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”，“探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织”，等等，这些都是马克思主义中国化的最新成果，是中国特色社会主义事业建设中的伟大实践，也是中国特色社会主义理论体系的重要内容。因此，我们重温马克思、恩格斯关于土地股份制产权的基本理论，对于高举邓小平理论伟大旗帜，坚持“三个代表”重要思想，全面贯彻落实科学发展观，大胆探索实践社会主义公有制多种实现形式，探索农民集体所有权新的实现形式，创建农民土地持有产权制度，解放和发展农村社会生产力，推进农村社会文明进步，仍具有重大的现实意义和深远的历史意义。马克思和恩格斯关于股份制、土地股份产权的论述及其“丹麦模式”理论，仍闪耀着理论的光芒，是我们探索与创新农民土地持有产权制度的行动指南。

按照现代的产权制度安排，土地产权制度的功能可以概括为以下几条。第一，明晰产权功能，它可以对土地及土地产品的归属权（所有权）、控制权（持有产权）、利用权有序分离，明晰其归属、控制与利用的性质、范围与秩序，使土地及土地产品资源的配置效率与效益最大化。第二，激励约束功能，即根据现代市场经济的需要，在坚持土地国有、农民集体所有的前提下，按照公平与效率结合原则，对农民赋予土地控制权，即土地持有产权（根据社会主义性质的决定论不宜赋予其所有权），亦近似于现代企业家的“股票期权”或“年薪分红产权”、国有企业的“法人财产权”，其实质上是国家禀赋农民一种“恒定”的“资本产权”，以建立起激励约束机制。第三，有序交易功能，可以促进便捷交易，降低成本，减少风险，优化土地资源配置，有效地防止败德行为，提高土地资源利用效率与效益。

那么缺陷呢？第一，表现在土地公有产权制度实现形式机械单一，农地资源配置效率不足，产权主体系“三类所有”的集合体范畴，未细化到农民（农户）本体层面。第二，土地承包经营权的性质不明晰。土地承包经营权制度实质是一种对集体（国有）土地使用权承包经营的生产组织制度。其性质不甚清晰，引发经济学、法学界的“债权说”、“物权说”、“准所有权说”、“使用权替代说”等热烈争鸣，成为理论创新的前置问题与难题。第三，集体土地所有权主体虚置。目前，我国法律尚未禀赋农民（农户）控制持有层面的土地产权。这种土地初始产权界定缺位的后果之一是，土地控制或利用中的“搭便车”现象滋生，掠夺性经营行为盛行，土地肥力呈贫瘠化、荒漠化趋势，土地征用过程中的腐败持续易发高发。第四，市场主体的缺位。由于农民（农户）不能作为对土地控制利用权层面的独立产权主体，在土地划拨、征用等场合，其不可能平等地同土地主管机关、用地单位尤其是投资商、开发商就土地产权交易中发现或制定价格、利益补偿、土地价值潜在收益的现实分配等进行谈判、缔约、履约，或诉诸法律对其相关土地产权权益予以强制性保护。而且往往要分摊集体组织法定代表人或土地主管人员因渎职所带来的额外成本或隐形成本，间接承担开发投资商盲目开发农地所转嫁的高风险，有的农民甚至因为失地而生活无着落！第五，土地产权保障制度不配套。农民的土地资本产权（土地肥力级差）、植物（生物）性产品产权、新型物质性产品（房屋、工作物、地上堆放物）产权、土地发展权“四类产权”权益在被征用等若干场合难以实现等价合理补偿，相关产权权益严重受损。土地用益物权制度存在严重缺陷，即：地上权、地役权制度安排长期缺位，比如，利用人与他人的役地产权边界不确定，需役地人与供役地人双方的权利与义务不明晰，导致需役地与供役地双方的产权激励与约束不足，成本收益机制尚未建立。土地划拨范围宽泛，给国家、集体与农民相关产权权益带来损失，是农业同其他产业发展与分配差距急剧拉大的产权制度缺陷之一。农民教育、退休、医疗、保险等保障制度亦难以建立与健全。

针对以上缺陷，我们可以通过创新农民土地持有产权制度来加以有效矫治。

第一，需要把握土地产权制度创设的规律。既具有由土地私人占有与生产向土地股份联合体、合作社的生产与占有的变革与转变的历史跨越性，又可能出现“一大二公”的超越阶段性；既具有对小生产与私人占有的扬弃性，又可能出现俄罗斯全盘“私有化”或否定股份合作制的抛弃性；既具有吸纳、借鉴人类社会创造的优秀文明成果的开放性，又可能出现拒绝学习、借鉴、吸收的封闭性。马克思在指出人类社会发展必然规律的基础上，曾对未来社会设计了两种理论模式。一种是“西方模式”，另一种是“东方模式”。160多年来，社会主义作为一种运动，经过艰难曲折的实践，至今未能在“文明国家”实现，而东方经济文化比较落后的中国等国家却跨越了资本主义的“卡夫丁峡谷”成功地建立了社会主义。在土地产权制度创设过程中，中国曾于20世纪50年代中期尝试初级与高级合作社，但其后出现了脱离国情、超越历史阶段的“一大二公”错误实践等严重偏差。

历史上的经验与教训告诉我们，在坚持中国土地社会主义公有制性质问题上，我们必须以继承和发展着的马克思主义土地股份产权理论为指导，落实科学发展观，在若干重大问题上分清理论是非。①破除把所有制实现形式视为社会主义制度属性的误区，确立公有制、公有产权（包括农村土地公有产权）实现形式可以而且应当多样化的观念；②破除农村土地农民集体共同所有即姓“公”，农民（农户）作为主体持有（控制）利用即姓“私”的观念，大胆进行以“不求所有，但求持有，重在利用，讲求效率，追求绩效”为目标的农民土地持有产权理论创新、体制创新与机制创新，为建设社会主义新农村提供科学的土地产权制度安排；③破除封闭保守、因循守旧的观念，确立大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果的开放思想，大力发展以农民土地持有产权为基础的现代家庭业主公司化经营、股份合作制经营、现代股份公司经营、“公司＋农户”协作联合经营、现代农科工贸一体化集团公司经营等，推动农业产业化与现代化，提高农业生产力，引导农民全面实现小康社会的奋斗目标。

第二，要完善公有产权的结构体系，明确农民土地持有产权的法律地位。用“农民土地持有产权”替代“土地承包经营权”，以此作为农村土地公有产权新的实现形式之一，并从法律制度层面予以确认、规范与调整。其公有产权体系结构包括：国家土地所有权，农民集体土地终极保有权，农民土地持有产权。只有明晰国家、集体、农民三者相应的产权主体地位，并从法律制度安排上予以确认、规范和保障，明晰相互间的权利与义务关系，才能从产权制度层面落实农民在土地控制与利用方面的经济权利，使农民享有宪法、法律所赋予的广泛的政治、文化、社会权利。

第三，要建立农民土地持有产权制度体系，就是说“持有论”替代“承包论”。对于农民土地持有产权的权利结构我做了一个理论模型，所谓农民土地持有产权，是指农民在一定年限内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流转的结构性关系权利。它是在农民集体土地终极保有的基础上，对集体土地在一定年限内动态利用的实现形式，同集体土地所有权处在一个对应关系的层面，其实质是公有土地产权新的实现形式的一种制度创新。其典型特征体现在，首先是权利取得的法定性和继受性。农民土地持有产权的取得，以农民社区成员身份权的取得为前提，以法定要件为规范，经国家层级土地主管机关登记确认为生效要件，同时，由确权登记机关发给农民土地持有产权证明文件。其次是权利存续的期限性。农民土地持有产权的行使期限以65年为宜。①年满65周岁的社区农民，其土地持有产权应依规则交回或由土地层级登记机关予以收回，林地及“四荒地”土地持有产权可比照中国香港地区的做法确定为99年，也可以稍短一些。②在法定取得年限内其产权主体——自然人死亡或宣告死亡而消灭。土地持有产权期限届满，或因产权持有人死亡而交回或收回产权证明的，对其土地资本产权（土地肥力级差）应予确认、评估、折价，由依法承受的产权主体同原产权主体的法定代理人、近亲属或诉讼代理人，通过专业市场竞价而易位置换；因无继受产权主体置换的应由土地登记机关统一收回。再次是权能体系的结构性。①依法承受、持有利用权能。这是农民对集体所有土地依法取得、持有利用的先导性与载体性的权能。②收益分配权能。农民土地持有产权追求分成收益形式可表达为：扣除持有利用土地所缴纳的土地持有产权税（可由国家免除），因持有与利用土地从事涉农生产、投资的收益所缴纳的土地产品税（一般为减免或补贴）、土地资本产权（土地肥力级差）流转收益所得税；土地被征用进行产权交易所缴纳的交易税、增值税；因土地资本产权继承所缴纳的遗产税（这种对土地资本产权的继承权仅仅作为权利形态，而不是以土地实物形态表达）的全部净收益。③有序流转权能。④内部自治权能。表现在：生产经营与风险决策的自主选择权；产品交易自主决策权；分成收益的分配自主决策权与执行权，即在对土地产品及其他收益的分成分配，首先是一种自主决策权，在缴纳税金上则是义务；在购买养老金、医疗保险金上是预期保障选择权。再次是行使主体的确定性。明确农民土地持有产权的主体是市场经济条件下的理性经济人——社区农民个体。最后，土地持有产权的限制性与排他独占性的有机统一。其限定性表现在，它是在农民集体土地所有权之上创设的一种相对独立、具有物权效力的权利，农民集体土地所有权是上级土地公有产权，农民土地持有产权则是下级土地公有产权。其排他独占性在于，持有主体在法定存续期间具有依法定规则对包括所有者主体在内的一切团体或个人的排他独占性。这种排他独占持有权能的规则，是对土地所有者、管理者无序扰动的刚性制度规制，能有效地节省因制度规则缺失、政策规则易变、约束功能失灵导致管理成本的无控制增长；非因法定事由、非依法定程序不得被剥夺、征用、调用与征购。土地持有产权的限制性与排他独占性是有机的统一。一方面，其限制性直接作用于权利排他独占性本身，即土地持有产权是限定的独占排他的权利。另一方面，它又具有一般独占排他权利的特点，双方统一于这一权利本体之中。如果把农民土地持有产权的独占排他性强调到不适当的程度，那就意味着这一产权范畴突破了自身的临界点，使之性质异化。那将堕入“土地私有化”的深渊，有害于土地产权制度的创设与实践！

第四，要完善农地用益物权制度体系。在国家、集体土地终极保有权或农民土地持有产权之上，创设多种土地利用权利，如土壤改良权、种植权、养殖权、放牧权、休（复）耕权、技术实验权、修建权、铺设权、宅基权、培植权、用水权、通风权、采光权、眺望权、通过权、堆放权、取土权、特许采矿权、修筑权、空间权，等等，建立以农民土地持有产权为核心的利用权体系，使利用秩序规范，利用功效安全，努力寻找土地利用权制度的最佳实现形式。

第五，要改革土地征用制度，建立健全土地征购制度。改革土地征用制度的目标是，改传统的“公益目标模式”为“产权平等保护与公益目标相结合”，即除战争、特大自然灾害、军事、国防特别重大情形与特别公益事业外，国家征购国有单位、农民集体组织、农民（农户）与其他建设单位的土地等生产要素产权。坚持两项原则：其一是确因特别公共利益所必需；其二是按照市场价值规律，规范交易、平等保护不同产权主体尤其是农民的产权权益，不因制度缺陷而无视农民的土地持有产权主体地位，损害农民的相关产权权益。重新划定“公益划拨地”范围，明确土地征购的补偿标准，以建立规范的土地产权交易市场体系。当务之急应建立党政机关、人民团体土地征购长期冻结（50～100年）、短期冻结（5～49年）和紧急冻结（1～5年）制度，以及由国家直接审批调控制度。对于除军事机关、非营利性的义务教育、文化、公共卫生、妇幼与老年方面社会福利设施等五类用地仍作为“公益用地”划拨外，其他“公益用地”、“建设用地”一律实行国家垄断征购与市场竞购，以根绝党政机关、社会团体、投资商以“公益”为由，盲目圈地，乱占耕地，搞“形象工程”、“政绩工程”，劳民伤财等问题。既从源头上遏制因土地征用、划拨、转让、利用引发的持续高发腐败现象，又增加国家财源，缓解“反哺”农业财力不足的困境。还要积极创造条件，探索建立农民退休、养老、医疗等相关配套社会保障制度，提高农民的社会保障水平。

谢谢大家！

【注释】

[1]湖北省人民检察院常务副检察长。