新型农民集体土地产权制度创新构想

时间：2022-04-03 百科知识版权反馈

【摘要】：孙仲彝党的十八届三中全通过的《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》提出：“产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。”现行农民集体土地产权制度存在着缺陷。尽管《土地管理法》经过多次修订，但农村土地归集体所有

孙仲彝

（上海交通大学）

党的十八届三中全通过的《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》（以下简称十八届三中全会《决定》）提出：“产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。”^[1]还进一步提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”^[2]“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作社，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点。”^[3]还提出：“在符合规划和用地管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股、实行与国有土地同等入市、同权同价。”“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”^[4]要落实上述决策，必须先修订现行多重与土地相关的法律法规。

现行农民集体土地产权制度存在着缺陷。首先，农民集体土地所有权行使的组织制度安排有缺陷。《物权法》规定：“农民集体土地所有权的行使代表，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织行使所有权。”^[5]其次，农民集体土地产权没有明确必须以集体经济组织为组织主体，如村民委员会这个村民自治组织、村民小组这个农民自治小组也可以代表集体行使所有权，这些缺陷比较突出。再次，农民集体土地包括国有土地以外的农村和郊区的土地、宅基地和自留地、自留山，农民作为集体经济组织成员，但没有明确农民在集体土地产权中应有产权份额。因此，中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（以下简称2014年中央“一号文件”）提出了“深化农村土地制度改革”的重大任务。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话提出：“我们全面深化改革，是要使中国特色社会主义制度更好；我们说坚定制度自信，不是固步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们制度成熟而持久。”^[6]贯彻落实十八届三中全会《决定》和2014年中央“一号文件”精神，深化农村土地制度改革，创新构建新型农民集体土地产权制度，既坚持农民集体土地所有权的产权，又实现农民在集体土地所有权中应有的产权份额，按照习近平总书记的讲话精神，很有必要对创新新型农民集体土地产权制度进行前瞻性的理论探索，供决策研究参考。

一、我国农民集体土地产权制度的历史与现状

土地产权是指存在于土地之上的排他性完全权利，包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权等多项权利。土地产权像其他财产权一样，必须有法律的认可并得到法律的保护^[7]。土地产权体系一般包括以下各项基本权能：^[8]

从以上图示的土地产权所包括的各项基本权能来看，我国农民集体土地产权制度现状是土地产权体系不够完整，农民的土地权益当然也不完整并保障不够。

新中国成立前，农村土地是封建和半封建的土地所有制，地主和富农凭着掌握的土地产权行使对广大农民的剥削，严重阻碍了农村生产力的发展。新中国成立后，通过土地改革把地主和富农的土地产权转变为农民个人土地所有的产权制度，约占农村人口60%—70%的农民无偿得到7亿亩土地，大大激发了农民发展生产的积极性，推进了农村生产力的发展。1952年底全国土地改革基本完成，接着通过农业合作化，对个体农民土地所有制进行社会主义改造，经历了组织农业生产的互助组、初级社和高级社。在土地农民个体私有制和分散经营的基础上，建立农业生产互助组，农民在自己的土地和互助组内其他农民的土地上劳动互助，劳动范围的扩大，产生了集体所有制的社会主义萌芽，有利于避免发生贫富两极分化现象。为了引导农民走发展生产、共同富裕的社会主义道路，实行农民个体私有土地作价入股，土地产权仍归农民所有，土地使用权归集体经营管理，采用土地按股分红与劳动力按劳动数量分配相结合的分配制度，这种土地所有权和使用权相分离，实行集体统一经营管理的农业生产初级合作社，具有半社会主义性质，很适合比较落后的农村生产力水平和农民群众的觉悟程度，极大地推动了农业生产和农村经济的发展。到1955年开始，根据《高级农业生产合作社示范章程》规定：“入社的农民把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转变为合作社集体所有。”这种将农民个体私有土地产权和主要生产资料无偿归集体所有的农业生产高级社，取消土地按股分红，完全实行按劳分配，具有社会主义性质。到1957年，全国有97．5%的农户加入了农业生产合作社，其中加入高级社的农户占全国农户总数的96．2%，全国耕地基本上由农民个体私有产权转变为高级社的集体所有产权制度，从而使农民失去了土地产权。

1958年，农业生产高级社过渡到农村人民公社，建立农村土地的农村人民公社所有制，由于超越了农村生产力水平和农民群众的觉悟程度，导致对农业生产的大破坏。1962年通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有”。确立了农村土地公社、大队、生产队“三级所有、队为基础”的集体所有制。1978年以后，破除了农村土地的农村人民公社所有制，建立了将集体土地承包给农户的联产承包责任制。1982年通过的《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。”1986年通过的《土地管理法》规定：“农民集体土地依法属于村民集体所有。”尽管《土地管理法》经过多次修订，但农村土地归集体所有制一直没有改变，同时，农民作为集体经济组织成员，土地产权在集体土地所有制中没有法律规定农民应有的份额。因此，十八届三中全会《决定》提出“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，2014年中央“一号文件”提出“深化农村土地制度改革”的任务是势在必行的客观要求。

二、深化改革，创新新型农民集体土地产权制度的构想

深化农村土地制度改革，创新新型农民集体土地产权制度并完善产权保护制度，必须修订相关法律法规。但是，首先要从理论上把土地产权问题搞清楚，再从中国社会主义初级阶段的基本国情出发，以中国特色社会主义理论为指导，在社会主义市场经济条件下，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，探索创新新型农民集体土地产权制度改革的构想，修订好与土地相关法律法规，稳步推进、逐步构建新型农民集体土地成熟而持久的产权制度。

土地产权制度是指一个国家土地产权体系构成及其实施方式的制度规定，是土地财产制度的重要组成部分。^[9]《牛津法律大辞典》把产权定义为：产权即财产权。“财产权是指存在于任何客体之中或之上的完全权利，包括占有权，使用权，出借权，转让权，用尽权，消费权和其他与财产有关的权利……不要把财产权视作单一的权利，而应当把它视作若干独立权利的集合体。其中的一些或甚至其中的很多独立权利可以在不丧失所有权的情况下予以让与。”^[10]建立完整的土地产权体系，明晰土地产权关系是我国土地立法的紧迫任务，为深化农村土地制度改革，创新新型农民集体土地产权制度提供法律依据。

创新构建新型农民集体土地产权制度理论探索的构想如下：

（一）赋予农民集体土地所有制中国特色社会主义的科学内涵

2008年10月12日党的十七届三中全会通过的《中共中央关于农村改革若干重大问题的决定》（以下简称十七届三中全会《决定》）就提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”^[11]党的十八届三中全会《决定》又进一步提出：“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点……建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范进行。”^[12]

根据十七届三中全会《决定》和十八届三中全会《决定》的精神，在“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”^[13]的前提下，深化农村土地制度改革，进一步解放思想、解放和发展社会生产力，解放和增强社会活力，从理论探索到法律法规的修订，在巩固和完善我国社会主义以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的基础上，农村土地所有制或劳动群众集体所有制，以及集体经济组织，可以赋予中国特色社会主义集体所有制的科学内涵，即实行按份共有和共同共有相结合的集体所有制，集体经济组织的不动产或者动产实行按份共有和共同共有相结合、劳动者的劳动联合和资金联合相结合的集体经济组织。赋予这个科学内涵是依据《民法通则》、《物权法》中关于共有概念和共有形式的规定：按份共有是按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权；共同共有是共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。对与农村土地相关的法律、法规作相应的修订、补充是比较科学、合理的，既符合我国社会主义初级阶段的基本国情和最大实际，又符合生产关系适应生产力、上层建筑适应经济基础巩固和发展的客观规律，有利于解决好农业、农村、农民这个“三农”问题，为全面深化改革推进中国特色社会主义现代化建设、实现中华民族伟大复兴的中国梦发挥关键性作用。^[14]

（二）赋予村级集体经济组织代表集体行使所有权的组织主体

2007年12月31日发布的《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（以下简称2008年中央“一号文件”）提出扎实推进农村基层组织建设方面明确要求：“加强以村党组织为核心的村级组织配套建设，充分发挥基层组织的战斗堡垒作用。”还提出要“完善村民自治制度”。“完善村民民主决策、民主管理、民主监督制度，充分发挥农民群众在村级治理中的主体作用。有条件的地方村党支部书记和村委会主任可交叉任职。”^[15]2008年10月12日党的十七届三中全会通过的《中共中央产关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称十七届三中全会《决定》）提出加强农村基层组织建设方面明确要求：“改革和完善农村基层组织领导班子选举办法，抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，领导和支持村委会、集体经济组织、共青团、妇代会、民兵等组织和公镇企业工会组织依照法律法规和章程开展工作。”^[16]党的十八届三中全会《决定》重申“创新基层党建工作，健全党的基层组织体系，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用”。^[17]

根据2008年中央“一号文件”、十七届三中全会《决定》和十八届三中全会《决定》的精神，农民集体土地由村级集体经济组织作为行使所有权的组织主体为宜，尚未建立村级集体经济组织的应加快建立、村民小组尚未建立集体经济组织也可以建立，农户和农地分散的并规模较小也可不建立村民小组范围的集体经济组织，有条件的地方可在乡镇建立集体经济组织的联合组织，由乡镇政府土地管理部门、村委会、村民小组代表集体行使所有权的行为应予以取消，使农民集体土地由集体经济组织作为市场主体行使所有权。自留地、自留山、宅基地也应由集体经济组织与其成员行使共同共有与按份共有的土地权利。

（三）赋予农民集体经济组织成员在集体土地所有制中按份共有的土地产权

2008年十七届三中全会《决定》明确“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。十八届三中全会《决定》又重申“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。实质上是承诺作为集体经济组织成员的农民具有长久不变的土地承包经营权，并赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营抵押、担保权能。还赋予农民股份合作社中的农民集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范进行。以上的《决定》精神，表明作为农民集体经济组织成员，农民在集体土地所有制中可以享有按份共有的土地产权。

按照《民法通则》的规定，“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”^[18]，“财产可以由两个以上的公民、法人共有。共有分为按份共有和共同共有。按份共有人按照各自的份额，对共有财产分享权利，分担义务。共同共有人对共有财产享有权利，承担义务。按份共有财产的每个共有人有权要求将自己的份额分出或转让。但在出售时，其他共有人在同等条件下，有优先购买的权利”^[19]。按照以上法律规定，农民应该获得按份共有的土地产权，这是合法合理的举措。当然，未经共同共有人同意，按份共有人不能擅自处分按份共有的财产，否则必须赔偿，这就既使农民获得按份共有的土地产权，又使农民集体土地制度得到巩固和保障。农民的自留地、自留山、宅基地也可采用这个举措，《物权法》第九十三条至第一百零五条都有具体的规定。因此，赋予农民集体经济组织成员在集体土地所有制中按份共同的土地产权是合法合理的。

（四）赋予农民集体经营性建设用地的土地发展权

2008年10月12日，党的十七届三中全会通过的《决定》提出：“农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规则、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”还提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”^[20]2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权、同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规划、多元保障机制。”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”^[21]

根据党的十七届三中全会《决定》和十八届三中全会《决定》的上述精神，在土地产权体系一般的基本权能中赋予农民集体经营性建设用地具有土地发展权，土地收益由集体经济组织和集体经济成员分享，农民按集体土地的按份共有的份额分得，农民集体经济组织按共同共有的份额分得。对于土地增值部分兼顾国家、集体、个人进行分配，合理提高个人收益。

通过深化农村土地制度改革，坚持和完善农民集体土地的现代产权制度，以农民承包经营土地的承包关系保持长久不变为基础，实行按份共有和共同共有相结合的土地产权制度，将承包经营土地数量转变为土地产权份额，成为土地经营管理主体，在行使土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地担保权、土地继承权等方面成为市场主体，这对激发农民发展农业生产、激活农村生产力的活力，推进中国特色社会主义现代化建设发挥关键性作用。^[22]

综上所述，以产权为核心的农村土地制度改革，以按份共有和共同共有相结合的中国特色社会主义新型集体土地制度，以不动产或动产按份共有和共同共有相结合、劳动者的劳动联合和资金联合相结合的集体经济组织，以村级集体经济组织代表集体行使所有权的组织主体，在建立农村集体土地的现代产权制度中创新新型农民集体土地产权制度，使我国在社会主义初级阶段，对农村土地的集体所有产权不过于偏重，对农民集体土地中农民按份共有的产权主体又不忽视，这不仅是深化农村土地改革的迫切需要，又是适应社会发展规律和社会主义市场经济规律的客观要求。

创新新型农民集体土地产权制度，符合健全归属清晰，权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，从理论探索上基本搞清楚后，需抓紧修订现行多重与土地相关的法律法规是当务之急，依法不断革除体制机制弊端，尽快构建成熟而持久的农民集体土地产权制度。

【注释】

[1]《中国共产党第十八届第三次全会文件汇编》，人民出版社2 0 1 3年版，第2 4、39—40页。

[2]《中国共产党第十八届第三次全会文件汇编》，人民出版社2013年版，第24、39—40页。

[3]同上书，第4 0—4 1、2 9页。

[4]同上书，第40—41、29页。

[5]《中华人民共和国物权法》第六十条，《中国土地政策与法律》，法律出版社2010年版，第6页。

[6]《解放日报》，2014年2月18日。

[7]毕宝德主编：《土地经济学（第五版）》，中国人民大学出版社2006年版，第173—175页。

[8]毕宝德主编：《土地经济学（第五版）》，中国人民大学出版社2006年版，第173—175页。

[9]毕宝德主编：《土地经济学（第五版）》，中国人民大学出版社2006年版，第173页。

[10]《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1988年版，第29页。