建立现代出版产权制度

二、建立现代出版产权制度

1.建立出版国有资产出资人制度

对于经济转型国家来说，建立国有资产出资人制度的必要性源自经济转型引起的国有资产地位的变化。就中国而言，“这种变化主要表现在两个方面：一是由单一国有制（公有制）经济向公有制为主体、多种所有制经济共同发展的变化；二是由国有独资企业向混合所有制企业的变化”^[23]。我国出版业的转型也面临着同样的问题。前文所述的出版产权模糊产生不少弊端，其根源就是国有资产管理体制不完善。所以，建立现代出版产权制度的基础就是要建立一个人格化、专业化和制度化的，能够真正代表国家行使所有权职能的出版产权主体，并借鉴国有企业国有资产管理模式，结合出版业的特殊属性，建立出版国有资产出资人制度。^[24]

所谓出资人，就是向企业投入资本的人，即企业资本的拥有者。任何人（包括自然人和法人）的财产（资本）一旦投入企业，就变成企业的法人财产，投资者只享有出资人的权利。这些权利主要包括资产受益、按照法定程序参与企业的重大决策和聘请经营者、转让股权等。在市场经济条件下，企业不应当有其所隶属的行政上级，但必须有明确的出资人。国有资产投入企业，代表全体人民的国家就成为企业的出资人，但国家不能直接行使国有资产所有权，必须将其委托给政府代理。政府又是由各个部门组成的，不可能都作为国有资产出资人代表，因而必须成立专门的国有资产出资机构代表政府（国家）行使国有资产出资人的权利。上述问题，都需要通过建立健全国有资产出资人制度加以解决。^[25]

国有资产出资人制度是国有资产的资产代表制度、经营管理、奖惩和收益等一系列制度安排的总和。中共十六大报告提出“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”的国有资产管理体制的要求，之后国务院国有资产监督管理委员会和省市两级地方政府国有资产监督管理委员会相继成立。2008年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人民共和国企业国有资产法》，自2009年5月1日起施行。这表明我国国有资产出资人制度已经建立起来，它包括三个层次的制度：一是成立国有资产代表机构，把分散在各行业主管部门的出资人管理职责统一，由一个部门行使“管人、管事、管资产”、责权利相统一的国有资产管理职责；二是构建国有资产的管理体系，即国资委——资产管理控股公司——国有企业的三层国有资产委托授权经营体系，或者是国资委——国有企业的两层国有资产管理体系，对授权企业进行产权和资本管理，而不直接干预经营；三是通过企业内部和外部治理来规范企业运作。经过授权的国有独资企业，代表国家对授权范围内的国有资产行使出资人权利，并在国家工商部门登记注册。

中国的国有出版资产也必须纳入国家的国有资产管理体系，按照2009年5月实施的《中华人民共和国企业国有资产法》规定，中央政府和地方政府的国有资产监督管理机构分别对国家出资的中央出版企业和地方出版企业履行出资人职责。2008年底，中央宣传部会同中央组织部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、文化部、税务总局、工商总局、广电总局、新闻出版总署等部门联合下发了《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2008〕114号）的文件，于2009年开始实施。文件指出：国有文化企事业单位要遵守国家现行有关国有资产管理的法律法规，建立健全资产管理机构和规章制度。财政部门、文化行政主管部门和党委宣传部门等要加强沟通和协调，共同做好国有文化资产管理工作。其中，国有文化资产管理的内容为：明确经营性文化事业单位转制为企业后要同原主管主办单位脱钩，其资产财务关系在财政部门单列，由财政部门履行文化企业的国有资产与财务管理职责。同时也强调，凡涉及重大国有文化资产变动事项，须经同级党委宣传部门同意；已授权由国有资产监督管理部门负责监管的国有文化企业，资产管理关系是否需要变动，由地方党委、政府决定。^[26]可见，出版的意识形态属性决定了国有出版资产出资人制度具有一定的特殊性。这表现在两个方面：第一，基于行业特殊性，在国有资产管理框架内，财政部门对新闻出版和文化产业的国有资产进行“单列”管理；第二，同样基于行业特殊性，国家对新闻出版和文化产业的国有资产实行双重的监管体制，即由政府国有资产管理部门和党委共同进行监管。国有出版资产的这一制度设计废除了以前出版单位的主管主办制度，国有出版企业直接接收国有资产管理部门和党委宣传部门在资产和政治方向两方面的监督和管理，有利于出版企业市场主体地位的确立。

2.通过授权经营明晰出版产权

国有资产经营授权是我国出版改制的核心工作。按照市场经济体制和现代企业制度的要求，拥有资产的所有权和支配权，企业才能拥有完整的经营自主权，进行生产和经营。出版社作为国有企业，只有通过授权，明确国有资产的归属和经营权利，才能成为独立的法人和经营主体，才能建立规范的现代企业管理体制和法人治理结构，建立董事会、股东大会、监事会等完善的现代企业组织模式。授权经营是指由政府或国有资产管理机构按照有关规定，将国有资产授给一些新成立或由其选定的机构，使其能够代表国家持有一般企业中的产权和股权，并相应地行使资本投资、营运和管理等权利，承担国有资产保值增值责任的一种国有资产经营形式。国有资产授权经营建立了出资人制度，从而使产权得以明晰。按照相关法律法规规定，我国国有资产授权经营的公司须具备四个基本条件：一是必须是具备一定规模的大型集团。集团必须有核心公司，核心公司的股本不能少于5000万元；核心公司以外至少要有5个以上的企业法人，且其资本综合不少于5000万元。二是要有很好的经营业绩。三是企业的领导班子强有力，具有驾驭市场、开拓市场、占领市场的能力。四是在清产核资、资产评估基础上进行授权。^[27]到2004年为止，国家授权经营的大型企业集团也不过一百多家，主要是集中在资产5亿、利润5亿元以上的大型企业。新闻出版行业作为一个例外，没有按照大型企业集团的这个标准去授权，所以也已经先后有一些授权。^[28]

目前，我国的一部分出版集团和出版社在经过转企后，已经实行了国有资产授权经营，总体来看有四种模式。其中前三种模式是由出版集团实行的：一是中央政府授权，例如中国出版集团就是国务院授予集团公司对所属成员单位占用的经营性国有资产行使出资人权利；二是地方政府授权，主要是各地方出版集团所在省（区、市）政府的授权，例如广东省出版集团、辽宁出版集团、湖南出版控股集团、江苏凤凰出版传媒集团、湖北长江出版集团、中原出版传媒投资控股集团等；三是国有资产有限责任公司授权，例如中国科学出版集团。而上海世纪出版股份有限公司则比较特殊，其由世纪出版集团与上海大盛资产有限公司、精文投资公司、联和投资有限公司、东方网股份有限公司、浙江出版联合集团等国有投资主体共同发起设立，是国内出版领域第一家股份有限公司。^[29]最后一种是针对没有加入出版集团的独立出版企业采用的，这类出版社的出资人一般是其主办方，由出版社的主办方对国有资产进行授权经营，如高校系统的经营性出版社的出资人是“学校或学校资产经营有限公司作为出资人，其资产由学校资产管理委员会进行管理与监督”^[30]。

但是，我国出版国有资产授权还存在一些问题和操作上的障碍。首先，相当多的规模较小的出版社没有资格获得国有资产授权，只具有政府授予的资产使用权，“这种情况下，要遇到结构调整，要遇到资产重组，要遇到兼并、收购怎么办？按照国有企业的一般作法，要向上级主管资产的部门事先打报告、请示批准，才可以进行资产的重组”^[31]。其次，从出版集团的情况来看，一方面，中国出版集团和有些省市的出版集团虽然获得了授权，但产权关系和市场主体地位依然不明确，还不能依法自主经营；另一方面，有的集团对所属的出版社不进行二次授权，只是以被授权人的身份对出版社的国有资产进行管理。按照这种方式，出版社的国有资产授权经营问题还是不能得到根本的解决。可见，要最终实现出版产权明晰，还需要更加完善、细致的制度安排予以保障。

出版界人士认为，解决出版国有资产授权问题的一个可行的办法是建立出版业国有资产管理委员会。首先在国有资产管理委员会设立专门的出版业国有资产管理机构，专门负责出版社转制中的国有资产授权；其次，尽快制定相关法律法规，指导和规范出版社转制中的国有资产授权；第三，尽最大可能使出版社获得直接授权或享有真正的资产支配权；最后，对出版社转制中的国有资产授权，应根据具体情况，分类对待。^[32]