防范财政资金风险的特效密码

湖南省平江县财政局　凌浩　苏丙根　黄卫国

财政资金安全是财政部门的生命，也是做好财政工作的基础和根本。如何管好用好财政资金，确保财政资金安全，不仅是财政部门的主要职责，也是从源头上预防腐败的重要环节。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和完善，财政收支规模的不断扩大，财政资金使用的安全性问题就越来越凸显。加强财政资金管理，切实防范资金风险，已成为财政资金使用规范性的当务之急，成为财政资金使用有效性的基本保障。

一、创新管理初显成效，把握资金安全“生命线”

创新管理方式，是防范资金风险的特效密码。近年来，平江县财政局围绕防范资金风险，大刀阔斧地进行了一系列改革，紧紧地把握了资金安全的“生命线”，概括起来，主要是六项举措。

1.全面实行国库集中支付改革

从2006年7月起，平江县按照“先试点、后推广，先入轨、后规范”的思路，首先在全县31家单位试点，然后分5批次将203个单位逐步纳入了国库集中支付改革范围；将预算单位预算内资金、预算外资金、其他往来结算资金和财政专户资金纳入了国库集中支付，实现“改革单位、改革资金”双覆盖，达到“横向到边、纵向到底”改革目标。同时，执行原始凭证送审制，加强对财政直接支付的审核，将财政监督贯穿于事前、事中、事后全过程。做到了部门预算是什么，财政执行的就是什么；预算单位什么时候用款，财政就什么时候将钱拨付到位。五年来，撤销预算单位实有资金账户313个，通过国库集中支付累计支付财政性资金72.3亿元，财政直接支付比重超过90%；累计拒付不合规支出2502笔，金额3891万元；退回不规范开支2986笔，金额3655万元，做到了“业务零差错，资金零风险，网络零故障”。

2.创新公务消费模式

为了解决传统公务消费现金支付管理方式透明度低、风险大、管理难等问题，2010年，平江县又在县直预算单位中全面推开了公务卡结算改革。共举办培训班4期，350人次，发放《致商户的一封公开信》600份，编写、印发《平江县公务卡使用指南》1700册。督促银行新增POS机具137台，现城区已有POS机具379台，公务卡受理环境得到了较大程度的改善。到目前为止，纳入改革的203家预算单位共办理公务卡5235张，实现公务消费3660笔，刷卡金额850多万元。公务卡的全面推行，让公务消费信息更多置于公众、媒体的监督之下，强化了公务消费的财政监督和动态管理，从源头上堵住了漏洞。

3.创新资金监管模式

（1）资金出口协同监管。为了杜绝专户资金管理部门和开户银行出现联合违规操作行为，平江县财政创新管理模式，按照“责任分明、风险共担、违约惩处、安全至上”的原则，就国库管理的38个财政专户，与开户银行逐个签订了《财政性资金银行账户监管协议》。在协议中明确了监管的内容和责任。如银行管理不善或未严格按规定进行操作，造成财政专项资金错拨、误拨或经济损失的，由银行承担相应责任，从而为财政专项资金在支付末端把住了最后一道关口。

（2）授权支付协同管理。委托代理银行各营业网点对预算单位违规办理授权支付业务的行为进行协同管理，制定了《代理银行协同财政管理预算单位国库集中支付业务有关具体操作规则》，并对银行具体经办人员进行了业务培训，发现违规疑点，及时与违规单位和国库集中支付局联系，从源头上对授权支付业务进行监管。五年来，银行柜台共拒付资金372笔，金额896万元，有231笔授权支付业务通过预算单位改正后实行了直接支付。

4.改革和完善银行账户管理

账户是现金的口袋，只有管住了账户，才能从源头上管住资金。

（1）改革了财政专户管理。2009年对财政各业务股室的34个财政专户动了一次“大手术”，撤销13个，合并2个，转归国库17个，暂保留2个。2011年3月以来，按照《湖南省财政厅关于清理整顿财政专户有关事项的通知》（湘财库［2011］4号）文件精神，通过精心组织、周密部署、扎实清理，共清查出各类财政专户62个，随后，重点对存在的问题和不符合管理要求的24个财政专户进行了严格处置：撤销15个；归并8个；转归1个。目前，平江县本级仅有财政专户38个。同时进一步严格了开户银行的选择：国库集中收付制度改革时，通过政府采购公开招投标形式选择财政专户开设的代理银行；国库改革后，对有国务院、财政部、省政府、财政厅“四类有效文件”依据新开设的财政专户开户银行选择，在充分考量开户银行的资质、运营情况、内控制度、服务水平的基础上，严格执行局党组集体决策制度，增强了开户银行选择的公开性和透明度。

（2）完善了预算单位银行账户管理。主要是严把“开设”、“年审”、“清理”三关：首先是开设关。对预算单位银行账户的开设执行“统一归口国库部门管理，由一把手签字审批”硬性规定。预算单位没有财政国库部门开户审批依据的，商业银行及其他金融机构一律不予受理开户；人民银行没有财政部门的审批依据的，一律不得审批开户。其次是年审关。从2007年起，每年12月会同人民银行下发账户年检年审文件，并在次年3月底前完成年检年审工作。对没有开户许可证等手续的，不予年检年审，并限期销户。没有年检年审的单位，停止所有用款计划的审批。再次是清理关。每年5月底前，对所有银行账户的开设情况进行检查和清理，对不符合管理要求，或政策执行已到期，或一年内没有发生业务的账一律予以撤销。2010年共清理银行账户222个，撤销账户34个。

5.强化内控制度执行力

（1）加强风险排查。结合实际，对财政资金管理风险点进行逐一排查，深入分析风险源，全面排查风险点，科学制定风险防范措施，构建起切实有效的风险防控机制，实现对财政资金的动态防控管理。

（2）健全内部监督制度。结合实际，平江财政从制度保障、内外工作程序衔接及内控管理机制等方面加强建设，制定和完善了《平江县财政专户管理暂行办法》、《财政专项资金拨付内控制度》、《财政直接支付管理审批权限制度》、《内部审计制度》、《内部稽核制度》、《票据管理制度》、《印鉴管理制度》、《对账制度》、《信息网络系统管理制度》等一系列管理制度。并严格执行内部定期检查与财监不定期检查相结合的高效顺畅工作协调机制，强化对每个环节、每个岗位制度控制，做到按制度办事、用制度管人。

（3）合理设置岗位。根据岗位分工不同，明确不同的岗位权限，避免一人多岗，具体做到“四分离”：即业务用章与重要空白凭证的保管、使用相分离，资金的审批与支付相分离，资金的支付与核算相分离，前台业务操作与后台监督相分离，强化各岗位之间的制衡监督，杜绝了业务办理“一手清”现象。

（4）建立资金安全管理责任制。严格执行财政资金安全管理工作“一把手负总责”制度；分管领导按照分工负起分管范围内的责任，做好具体领导工作；部门（单位）合理安排岗位分工，明确岗位职责，细化落实到人。对财政内部每一个账户月底资金安全情况控制实行“经办人上报——第三方对账监管——国库负责人审核——主管局长确认——把手审阅”的层层负责制度。

6.加强思想政治教育

重点是加强干部思想教育，构筑思想道德防线。

（1）经常教育。针对财政人员的思想、工作实际，在干部职工中开展“三品”财政文化建设、“两个忠诚”、创先争优等活动，促使干部职工形成“管好每一分钱、拨好每一笔款、做好每一笔账”良好习惯。

（2）素质教育。加强对财政干部的政治素质教育，帮助他们树立正确的世界观、人生观、价值观，自觉抵制灯红酒绿、纸醉金迷等种种诱惑，形成生活正派、情趣健康、操守严格的良好风气。

（3）警示教育。利用北京昌平、江西鄱阳等多起资金安全重大案件作为反面教材，加强对干部职工的警示教育，自觉抵制和纠正各种不正之风及违法行为。

二、资金管理有喜有忧，管好民生政府“钱袋子”

资金安全管理，是一长期而艰巨的工作，任重而道远。通过调查，我们发现资金安全管理还存在以下五个方面的问题。

1.国库集中支付改革有待深化

实行国库集中支付改革五年来，逐步暴露出现行制度下掩盖的一些矛盾和问题，也由此对财政资金使用管理提出了更高的要求。

（1）财政授权支付中容易出现违规问题且现金难以监控。2006年以来，虽然实行国库集中支付改革的资金中财政直接支付占90%以上，授权支付占不到10%，但其中95%的授权支付资金是提取现金。部门一旦提取现金，支出就失去了财政监督。2010年财政部门通过检查，发现有的单位违反《现金管理暂行条例》的规定使用现金，有的还存在使用虚假发票报销、白条抵账、以劳务费等名义套取现金私设小金库现象。

（2）部门结转资金较大。实行国库集中支付后，部门支出公开透明，但结余资金较大。2010年，实现国库集中支付单位结转资金40868万元，占纳入国库集中支付资金的18%。结余资金较大的原因较多，有预算安排方面的，有未完工项目结余的，有实行政府采购节约的，有预算追加较晚未及时支出的等。

2.公务卡结算改革难以推进

（1）县级财力有限，单位运转艰难，实行部门预算后，如我县预算单位公用经费定额标准仅为1600元/人，公务用车运行经费2万元/辆，经费极为紧张，有的单位一时难以支付已刷卡的公务消费费用，影响个人信用。

（2）刷卡环境有待改善。全县POS机不到400台，不能保证公务消费刷卡需要。

（3）现金付费习惯一时难以改变。

（4）公务卡支付系统不够完善。部分在POS机上刷卡的消费记录下载不到，信息不全；单位支付到还款过渡户上的款项不能及时归还到个人公务卡账户，资金滞留在过渡户上；公务卡跨行消费记录重复，只能通过人为识别和手工方式进行删除，存在资金安全隐患。

3.财政专户管理存在冲突

（1）控制开户与实际需要有冲突。为了加快城市建设步伐，促进地方经济发展，地方政府对资金的需求量增大，相应对商业银行依赖程度增大。近年来，地方政府为了鼓励县域金融机构增加对地方有效信贷投入，出台对金融机构的存贷挂钩考核办法，从而导致财政专户在中、农、工、建、邮政储蓄、汇丰村镇银行等金融机构中多头开设。

（2）上级有关文件与现行国库管理体制有冲突。部分专项资金如交通救助基金、生育关怀基金、巩固退耕还林资金等，上级明文规定要专户专账，有的还指定开户银行，导致多头开户。特别是2011年按照湘财库［2011］4号文件对财政专户进行清理整顿并统一归口到国库部门管理后，湖南省财政厅又以联合发文的形式，要求将新型城镇居民养老保险试点资金在农业银行单独开户，这种自相矛盾的指令给下级操作和管理带来相当大的难度。而现行国库管理体制是在不开设新的账户的情况下能满足这些专项资金管理要求，只需做到分户专账核算。

4.信息系统存在漏洞

（1）软件设计上存在安全漏洞。方正春元的支付软件和账务软件，在客户端程序里提供了数据库连接参数设置程序，在任意一台连接国库支付网络的计算机上很容易得到数据库的完全控制权，一旦有人对数据库进行非法操作，会扰乱整个国库支付网络。

（2）系统管理员权限过大。系统管理员能够调用系统的所有功能，可以随意修改数据。

（3）防病毒、防攻击的能力不强。网络操作人员安全意识不高，经常使用没有经过严格杀毒的外接设备（如U盘、移动硬盘）直接接入国库网络，甚至随意设置完全共享，很容易导致专用机被恶意软件或病毒修改，造成病毒感染、软件不能正常使用，甚至蓝屏、死机。

（4）机房防灾能力弱。因投入有限，机房在建设过程中没有较为完善的防火、防盗措施，一旦机房失火或被盗，服务器中的数据损坏，就需要用备份光盘较长时间恢复。

5.手工开单留有隐患

现行国库管理制度要求，资金支付通过支付系统办理，实现信息透明、跟踪监督，但由于财政专户分散开设在各商业银行，有的上级指定开设银行，有的银行又不是国库集中支付代理银行，收支只能通过手工开票，短时间难觅资金走向的踪迹。

三、深化管理未有穷期，当好财政资金“铁算盘”

防范资金支付风险，必须建立完善有效的资金管理机制，要按照建立现代财政国库管理制度的要求，创新管理方式，建立可靠、行之有效的管理新机制。

1.进一步深化国库集中支付制度改革

将所有财政资金全部纳入国库集中收付制度改革范围，财政部门管理的账户归口国库部门统一管理；同时，要进一步优化国库集中收付制度业务流程，与部门预算管理、政府采购、投资评审等制度改革协调配合，形成完善有效的资金安全机制。

2.进一步加强财政专户管理

减少财政特设专户的开设，逐步将财政专项资金纳入国库集中支付。现行国库集中收付制度能够确保财政专项资金做到专款专用，不必再增设新的银行账户而人为增加管理难度。

3.进一步加强资金支付信息系统建设

将所有财政性资金收支纳入信息系统管理，敦促软件公司完善信息系统控制体系，充分利用现代电子信息技术，实现资金收付各环节的有效制衡，提高资金运行的安全性和透明度。

4.进一步加强国库动态监控

建立健全国库集中支付监督制约机制，以监控财政资金支付为重点、以现代信息网络技术为支撑、以国库集中支付系统和动态监控系统为手段、以内控管理和外部监管制度为基础，综合运用多种监管方式，强化事前事中监管的现代财政国库动态监控体系，保证预算执行科学化、规范化、透明化。

5.进一步完善内部控制制度

按资金支付的流程划分为账户管理、指标控制、计划审核、资金支付、会计核算等业务岗位，建立专业化、程序化的管理流程，形成各岗位之间相互独立、相互配合、相互制约的工作机制。同时，加强内部审计与监督。国库部门应有专门的审核监督人员，负责对资金支付流程各个环节业务事项的日常监督，定期实施第三方对账，查找支付漏洞和违规行为。

实现财政资金的“零风险”，根本在于创新，出路在于创新，希望在于创新。只有不断改革创新，才能堵塞漏洞，消除隐患，化解风险。