关于十堰市公共财政建设的实践与探索

湖北省十堰市财政局　吴先锋

我国公共财政体制建设目标自提出以来，经过近十年的探索与实践，目前具有中国特色的公共财政体系框架已具雏形，公共财政的目标日趋明朗，作用范围与力度不断拓展和延伸，对社会生活都产生了积极而深远的影响。尤其是在基本公共服务均等化和改善民生方面，其变化之大，受惠面之广，是以前任何时期都无法比拟的。本文以十堰市公共财政体系构建为例，对全市构建公共财政现状进行评估分析，并结合十堰市经济社会发展趋势，围绕全市的区域定位和发展战略，着力探讨构建支持十堰区域经济社会发展可供选择的公共财政政策，为促进十堰区域经济社会发展提供坚实的财政支撑。

一、十堰市公共财政体系构建的探索与实践

自2000年11月，中央明确提出“建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”以来，十堰财政结合全市经济社会发展实情，进行了构建适应十堰经济社会发展的公共财政体系建设探索，多项财政改革全面展开。

1.优化财政支出结构，保障社会公共需求

按照公共财政的要求，坚持“有所为、有所不为”原则，调整和优化支出结构，退出“越位”，即逐步减少盈利性、经营领域投资；弥补“缺位”，即健全应由政府提供的公共服务产品或代表国家所有者权益；充实“不到位”，即已经开展的公共服务和保障不够到位的领域或方面。

（1）保障公共服务与公共安全。自2000年以来，十堰财政用于全市公共服务和公共安全的支出累计达107.7亿元，仅2010年度公共服务与公共安全支出就达21.5亿元，占财政总支出的14.6%，年均递增幅度为22.5%。不仅保障了地方政府的正常运转，也有力地保证了全市公共安全，促进了社会和谐发展。

（2）促进科教文卫事业快速发展。2000年全市教育经费为3.113亿元，占当年地方一般预算支出的20.6%，2010年教育费支出达17.56亿元，比2000年增长5.64倍，占当年地方一般预算支出的11.94%，年均递增幅度为21.2%；科技事业经费支出也由2000年224万元增加到2010年9600万元，年均递增幅度为50.4%，支持建立市级以上科研机构和技术研发中心共25个；文卫广播事业支出由2000年4846万元上升到2010年10.95亿元，增长22.6倍；到2009年底，全市各类卫生机构达2832个，从业人员20302人，分别比2000年增长47.7%和10.4%。

（3）构建起了覆盖城乡的社会保障体系。十堰市社保财政专门机构成立于1994年，到2010年，全市已初步建立起了由基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育五大保险为主，以及社会福利、优抚安置、社会救助、促进再就业、城乡居民最低生活保障、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗等多项制度构成的城乡社会保障体系。其社会保障覆盖面进一步延伸到了各种所有制企业和事业单位。2010年全市用于社会保障支出达20.75亿元，较2000年2.58亿元增长8倍，年均递增率为26%。截至2010年，全市52.9万名城镇居民纳入了基本医疗保障范围，参加失业保险人数39.3万人，有9.1万名城镇居民享受最低生活保障，有1.5万人享受了再就业财政各项补贴政策；农村居民最低生活保障人数24.5万人，新型农村合作医疗实现全覆盖，有229.93万人参加合作医疗参合率达96.24%，城乡大病医疗救助3.8万人次；国家抚恤、补助各类优抚对象3万余人。

2.转变支持方式，促进区域经济发展

（1）支持城乡基础设施建设。在城区基础设施建设方面，十年来十堰财政共筹措各项资金40多亿元，支持城市美化、绿化、亮化，重点对人民路、北京路、甘肃路、丹江路、武当路、天津路和东风大道、凯旋大道等20余条道路进行了新建、扩建和改造，先后建成城镇污水处理厂10个、垃圾处理场6个、公厕30座，同时对文化广场、市体育中心、市博物馆、火车站等十堰标志性建筑给予了重点倾斜；在农村重点改善交通、生态环境及文化基础设施建设，全市所有乡镇和98%的村实现了公路畅通，广播电视“村村通”和央视无线覆盖率达97%；全市共兴建农村沼气池近20万口，改厕13.2万座，改建省柴灶60余万个。

（2）支持企业提高自主创新能力。一是支持新型工业化。“十五”期间，市财政围绕推进新型工业化发展，逐年加大资金扶持力度，尤其是2006年以来，年均落实本级新型工业化资金2000万元，重点支持了重型商用车、微型车、客车、特种专用车以及高科技绿色农产品加工项目和生物医药等一批骨干企业项目建设。二是支持企业科技创新。2000年以来，年均共安排本级科技专项基金近千万元，支持企业科技创新与发展。到2010年底，全市已建成省级高新技术企业20家，省级以上企业技术中心11家，国家级产业基地1个，国家“火炬计划”、“863”计划项目达6个，从事应用研发人员近3万人。三是支持工业园区，汇聚产业集群。工业园区既是科技企业的“孵化”基地，又是产业链延伸的扩散地。先后共投入20多亿元，重点支持了普林、温州、万向通达、皇马等工业园区的基础建设，吸引了500余家企业入驻。四是支持“双亿工程”建设。自2007年市委、市政府确立实施“双亿工程”战略以来，市财政多方筹集资金近亿元，重点支持入选“双亿工程”企业发展。到2010年，全市入驻“双亿工程”企业达66家，实现工业产值达380亿元，比2007年增长3.45倍，成为全市财源建设的新亮点。

（3）支持新农村建设。一是坚持多予少取放活方针，逐年加大对“三农”投入。特别是“十一五”以来，随着国家惠农政策的力度加大，市县财政对“三农”的投入也逐年递增，到2010年，在全市地方一般预算支出中，农林水事务支出26.3亿元，为历年之最。二是扶持农业产业化，推动科技兴农。近几年，市级财政每年安排农业产业化专项资金100万元，主攻农业产业化特色基地建设、支持龙头企业做大做强和农业特色产品品牌认证。到2010年底，全市市级以上农业产业化龙头企业达115家、发展茶叶、柑橘、魔芋、烟叶、木瓜、中药材等特色产业基地420万亩；扶持发展农村专业合作社404家。三是整合支农资金，扶持支柱产业发展。自2006年全省实施支农资金整合试点工作以来，十堰市有郧县、竹山县被列入试点县范围，另有竹溪县自主实施整合，其效果十分明显。截至2010年底，全市已实现支农资金整合达2亿多元，新建和扩建茶叶基地1.7万亩、柑桔基地6.15万亩、木瓜基地5.3万亩，为农民增收1.47亿元。

（4）支持环境保护，建设生态十堰。十堰市是南水北调中线工程的核心水源区，生态环境保护十分重要。为此市财政自2003年起专门设立环境治理专项基金500万元，重点用于水源区的生态工程项目建设、节能减排和环境保护。到2010年，全市已累计落实退耕还林195万亩，共筹措投入财政性资金5.6亿元，支持市政府强制关闭63家黄姜加工企业和130家“十五小”企业。仅2010年全市地方一般预算支出中，环境保护支出达15.1万元，同比增长39.8%。

3.推行财政改革，规范公共财政管理

围绕公共财政体制的建立，重点实施了部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线管理等四项改革为主要内容的财政制度改革，全市财政管理和财政运行机制均发生了深刻变化。

（1）实现了部门预算的全覆盖。自2001年试行部门预算改革以来，按照依法、规范、分步实施的原则，规范了部门预算编制制度和程序，逐步建立起了预算编制、执行和监督相互制约的“三位一体”运行机制。于2001年开始在市县分别选择试点，到2010年底全市已初步建立了较为完整的部门预算编审标准体系。

（2）国库集中收付全面施行。自2004年起实施以国库单一账户为基础的国库集中收付改革制度的快速推进，全市财政资金调度能力空前提高，运用信息网络技术搭建实现国库动态监控平台，财政资金使用效率明显提高，管理透明度也大大增强。截至2010年，市直309家预算单位全部实现了国库集中收付，县（市）区覆盖面亦达100%。

（3）政府采购制度逐步完善。通过完善实行管办分离的政府采购监管体系和一系列相关政府采购制度、管理办法，促使全市政府采购规模的不断扩大，采购范围得以拓展，取得了显著的综合效益，为从源头上治理预防腐败起到了积极的促进作用。2010年全市政府采购总额为14亿元，节约资金1.5亿元，资金节支率为7.59%。

（4）收支两条线管理日趋规范。全面推行了“单位开票、银行代收、财政统管”的非税收入征管体制，实行执法部门与收款机构彻底分离，从制度上杜绝了截留、坐支和挪用政府收费和罚没收入现象，强化了财政部门对资金使用的监管力度。截至2010年底，全市应纳入非税收入管理的单位971家，已全部进入统管“笼子”，管理面达100%；当年实现非税收入150094万元，入户率达100%。

（5）农村综合配套改革卓有成效。自2002年实施农村税费改革试点后，逐年减轻农民负担，到2006年全市全部免征农业税，彻底结束了上千年来的农民纳粮缴税历史。全市按照“机构设置一体化，领导干部精干化，干部编制类别化，人员分流多样化”模式，进行了卓有成效的实践探索。到2010年，全市开展的农村乡镇综合配套改革，共精减乡镇协调机构203个，较改革前精减了35.7%；分流有编人员1654人。

（6）财政与编制政务公开透明。根据公共财政的公开、透明原则，十堰财政建立了涵盖部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线管理等各个财政业务系统的财政与编制政务公开网络，及时上网公开财政各项专项资金、补贴项目及政策、接受咨询投诉及答复，将财政各项业务置于人民群众和社会监督之下，努力打造“阳光财政”。仅2010年上网公开资金项目38项，资金达2.68亿元；答复处理投诉20件，回复率达100%。

4.强化财政法制监管，不断提高理财水平

（1）国有资产管理逐步加强。十堰财政部门国有资产真正进入系统化、规范化管理始于1999年。截至2010年，全市共进行了七次大规模国有资产清产核资工作，不仅核实了所有行政事业单位占有的国有资产，而且进一步明确界定了所有企业占用的国有资产。一是结合企业改制工作，实施对国有资产资本化管理。自2000年9月，结合全市新一轮企业改革的推进，实行国有资本全部退出或大部分退出竞争性行业，通过对改制企业国有资产的科学界定，采取国有股权由财政代表投资主体，行使资本管理权，有效遏制了国有资产的无为流失。二是核实行政事业单位国有资产，探索实施“非转经”。2000年3月开展了地市合并后首次对行政事业单位清产核资工作，共核实市直300多家预算单位拥有国有资产达43.7亿元，已经规范实施国有资产“非转经”管理，年度经营收益全部进入收支两条线笼子。

（2）强化财政监督，维护财经秩序。2001～2010年，先后对行政事业单位执行财经纪律、财务管理、专项资金使用、预算执行、收支两条线管理、会计信息质量、政府采购等情况实施检查，共查补偷漏逃财政性收入累计13.69亿元；查处各类违纪支出17849万元；开展政府性投资评审项目17个，送审投资总额为42370.57万元，审减额8888.4万元，审减率达21%。

（3）狠抓会计管理工作，提高会计工作水平。夯实会计基础工作，扎实推进会计法律法规、准则和国家统一会计制度的贯彻执行，财政部门从加强会计从业人员管理入手，建立起了一套会计培训、从业资格认定、执业人员绩效考核等一系列管理制度，定期或不定期地开展会计执法检查，有效遏止了会计造假行为，提高了会计工作总体水平。截至2010年，全市共有会计专业技术资格人员33918人，其中具有专科学历以上人员达到18031人，占53.2%；中级会计人员3726人，占11%；高级会计人员195人，占0.6%；另有272人已取得注册会计师资质。

5.坚持以人为本，创建财经文化，构建公共财政支撑体系

坚持人本理念，全方位提升财政干部队伍综合素质，始终是十堰财政常抓不懈的重中之重。特别是近几年来，围绕公共财政构建要求，十堰财政致力于培育一支业务精通、技术过硬、廉政高效的财政干部队伍，不断开创十堰公共财政工作新局面。

（1）以创建学习型机关为抓手，着力培养干部队伍综合素质。重点通过建立较为完备的学习激励机制和制度保障体系，鼓励干部职工优化知识结构，提升学历层次。全市财政系统干部队伍中，具有专科以上学历的2134人，其占比由2000年的50%上升到2010年的88%。

（2）以培养财政人才为着力点，不断完善选拔干部机制。始终坚持年度考核、群众评议、测评打分、登记入档，营造“想干事的有舞台，能干事的有机会，干成事的有地位”的良好氛围。仅2000年以来，市财政局系统内部通过民主测评公开选拔近百名干部走上中层以上领导岗位，其中9名走上副县级领导岗位，向外输送副县级以上领导干部10名；内部干部轮岗、轮训160余人。

（3）以培育财政文化为切入点，营造和谐财政发展氛围。随着社会进步与经济发展，十堰财政与时俱进，不断丰富和完善山区财政文化建设，逐步形成了具有十堰特色的财政文化理念，即始终坚持“勤俭、理财、为民”，始终奉行“公开、公正、公平”，始终做到“廉洁、责任、思危”。

通过公共财政体系的构建，十堰财政在这个转型过程中，理财思想、方式和手段都在悄然发生着质的变化。

二、制约十堰公共财政体系构建的因素分析

从目前十堰市财政运行模式看，与真正意义上的公共财政体制建设目标还有相当的差距。这里除了十堰财政自身势单力薄外，还有束缚公共财政建设更深层次的矛盾和问题。主要表现在：

1.资源外溢，补偿缺失，转移支付制度不配套

十堰地处南水北调核心水源保护区，导致赖以生存与发展的优势资源外溢，国家对资源外溢区的横向转移支付制度不够完善，造成十堰缺乏足够的财力促发展，与受益区相比，应享有的公共产品和公共服务均等化显失公平。

2.产业准入门槛高，财源建设发展难

根据《国务院关于编制全国主体功能区规划意见》（国发［2007］21号）文件之规定，十堰属于被限制开发或禁止开发区域，除了强行关闭或淘汰部分已提供财源产业外，新上项目或替代产业的准入门槛抬高，使地方财源本来匮乏的十堰财政更是“雪上加霜”。

3.地方政府债务风险犹存，防范与化解步履维艰

一方面，地方各级政府为了发展经济、改善环境、招商引资，在地方财力不足的情况下，大都采用举债方式，有些债务尚处于隐形状态，有不少地方已经远远超出了地方政府的承受能力。另一方面，国家举外债，由地方政府担保而形成的担保债务。

4.社会保障体系建设不完备，财政应急反应机制待加强

十堰突出的城乡二元结构矛盾，以及所辖县（市）有2/3的国家级贫困县，农村人口比重大、收入低，城乡社会保障体系建设任重道远。加之，城乡公共卫生、公共环境等突发应急反应机制，因受制于客观环境及财力所限，亟待上级财政扶持和自身加强。

5.各级政府间事权与财权不匹配，公共服务均等化难落实

1994年以来的分税制改革，虽然在一定程度上规范了中央与地方的收入分配关系，但是由于行政体制改革滞后，政府间事权划分没有新的实质性变化，致使分税制财政体制改革仍维持了原有的中央与地方的事权及支出划分，因此，现存的政府间事权划分不清、财权与事权不统一的矛盾没有得到根本解决，导致地方政府很难提供均等化的公共品和服务。

6.财政体制改革与行政体制运行不配套，公共财政体系建设路径不畅通

实行财政体制改革，要建立与市场经济完全适应的公共财政制度，必须实现财政的法治化和民主化，它要求要有与之相适应的行政体制。而目前行政成本在财政支出中所占比重居高不下，挤压了用于改善民生的支出空间。就现行省管县财政体制而言，只是财政管理方式的单项改革，行政权、审批权、人事权等均没有同步改革，市级仍然承担着多方面的全市性事权，导致市县的财政关系比较复杂。

7.部门利益阻碍公共财政改革的推进

部门不仅是一个行政主体，而且还是一个相对独立的经济利益主体。公共财政体系的建立，势必触及部门利益调整，因此，其他经济体制改革应配套进行，倘若仅以财政体制改革单兵突进式的推进，尚难取得预期效果。

三、支持十堰经济社会发展的公共财政政策研究

1.建立适应十堰市情公共财政的指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展统揽全局，以建立小康社会和构建和谐十堰为目标，坚持务实创新，实施科学理财，做好做大财政经济“蛋糕”，做强公共服务职能，做优财政供养系数，继续深化财政管理改革，完善公共财政体制，围绕“一城两带”（区域性中心城市、竹房城镇带、汉江生态经济带）和“一统三分”（统筹城乡发展、分区域规划、分产业布局、分类型指导）发展战略，着力推进新型工业化、农业产业化、社会城镇化，为把十堰建设成为现代汽车城、水电城、旅游城、生态城和区域中心城市做出新的更大贡献。

2.十堰公共财政建设目标

（1）公共政策人性化。按照党的十七大提出的“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”改善民生目标，国家公共政策将以解决民众疾苦、促进人的全面发展为核心，保障每个公民都享有教育、劳动、就医、养老、生存的基本权益。公共政策的人性化导向，将引导公共财政逐步降低经济建设支出的比例，循序渐进、分步实施提升民生支出比重。

（2）公共管理人本化。坚持以人为本，统筹全社会协调发展，逐步缩小工农差别、城乡差别、行业差别、脑力劳动和体力劳动的差别。重点在实施公共管理上，充分体现一视同仁，为广大民众创造和提供公平发展的人文环境，既注重所有社会成员的公共发展，又要兼顾个人自身的发展，促进社会公共管理向着无差别、均等化、人性化方向迈进。

（3）公共服务均等化。以满足社会公共需求为目标，以基本公共服务均等化重要原则为导向，加大财政支出结构调整优化力度，实现财政资金进一步向基本公共服务领域倾斜，支持义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障、环境保护等一系列有关制度的改革和完善，支持建立城乡统一的公共服务制度。

（4）公共资源均衡化。长期以来，由于国家公共资源配置受计划经济体制的影响，呈现出配置不均衡导致了社会分享公共服务的不均衡。突出表现为城乡分割和基本服务的歧视性政策。今后公共财政资源的配置以公共利益为己任，重点扶助社会弱势群体，保障城乡居民中低收入阶层利益，实现公共产品和公共服务普惠性最大化。

（5）公共支出透明化。公共产品和服务的供给，是各级政府运用公共权力对社会财富进行的再分配，作为社会财富的提供者，社会公众应理当拥有知情权和话语权，有权对公共支出进行必要的监督。要建立政府公共支出信息公开、公示制度，搭建与民众了解、沟通、传递公共支出信息的渠道，定期或不定期利用媒体或听证会方式，接受社会民众的监督。

3.支持十堰经济社会发展的公共财政政策对策

十堰是因车而建、因车而兴、因车而发展起来的新型现代化工业城市，曾经经受过汽车产业战略调整的阵痛，就目前而言，总体仍处于产业优势雄厚、资源优势富集、发展机遇良好，但是应该看到，城乡二元结构反差大、经济结构单一和经济优势不明显的问题还非常突出，这就是十堰的基本市情，十堰发展的出发点和落脚点必须基于此。为此，市委、市政府立足十堰实际，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，适时确立了“一统三分”发展规划和大力实施“汽车城、旅游城、生态城、水电城、区域中心城市”的发展战略，力争把十堰建成国际知名生态文化旅游区、国家级汽车产业集聚区、国家级生态经济示范区、区域性现代服务和交通枢纽中心。这既是全市经济社会发展的宏伟蓝图，更是为政府实现宏伟目标提供财力和服务的公共财政政策研究对象。

（1）以公共财政政策作用为导向，灵活运用财政政策工具，促进市域经济增长和社会全面发展。

首先，要转变理财理念，创新工作方式，着力构建有利于科学发展的财政体制机制。一是更新理财观念，创新理财方式。要彻底更新理财理念，从传统的“安排”、“给钱”、“拨款”等旧思维方式中走出来，主动为民生服务，着力解决好人民群众生产生活的突出问题。二是健全完备的投入体系，落实“四个倾斜”。按照公共财政的要求，科学地编制符合十堰市情的财政预算投入体系，重点向四个方面倾斜，即向基层和困难地方倾斜、向困难群众倾斜、向社会发展的薄弱环节倾斜、向“三农”倾斜。通过落实“四个倾斜”，真正让全体社会成员平等地享有社会资源和改革发展的成果。三是健全和完善相关规章制度，构建科学的公共财政运行机制。依据公共财政的法制性特征，设计安排公共财政运行制度，重点是综合预算管理制度和绩效评价审计制度，通过制度的建立，来保证各项预算支出的严格执行，实行“刚性”约束。

其次，综合运用财政工具，支持市域经济发展。一是明确发展重点，财政优先扶持。以提高汽配产业市场竞争力为核心，加强地方汽车工业与东风公司的关联配套，巩固和强化以商用车的开发、生产、市场优势，把十堰打造成中国内陆现代制造业中心；积极扶持水电、生物医药、绿色食品加工以及电子信息、旅游服务、房地产和现代物流等新兴产业；要借助构建鄂西生态文化旅游圈和建设竹房城镇带示范区平台，运用财政政策、资金双向引导，加快发展十堰旅游产业，重点从整合旅游资源、科学编制规划、完善配套设施、开发旅游产品、增强推介力度、打造精品旅游等方面入手，除市级财政每年设立2000万元扶持旅游发展专项资金外，坚持“政府主导、社会参与、市场运作”管理模式，引导和鼓励社会资本参与投资开发经营旅游项目，形成主业优势突出、特色产业共同发展的多元支柱产业体系。二是实施财税优惠政策，加速推进产业结构优化升级。扶持高新技术产业发展，提升企业自主创新能力。通过建立风险投资基金、风险担保基金、产业结构调整援助基金、生态环境治理专项基金以及企业研发创新奖励基金等方式，促进全市产业布局合理化、产业结构最优化、产业效益最大化。三是实施财税优惠扶持，大力支持民营经济。按照市委、市政府《关于突破性发展民营经济的决定》精神，凡是符合辖区产业政策和投资政策的，不论是下岗失业人员、外出务工人员、分流或返乡创业人员、大中专毕业生、复退军人，还是吸引客商投资的各类企业，均可同等享受市财政提供的各项财税优惠政策和资金扶持政策。

第三，坚持以人为本，推进全市社会事业可持续发展。一是优先保证公共服务与公共安全，加强基层政权建设。重点对基层乡镇的公共经费和人员待遇，必须足额落实，同时加强基层政府及公检法等部门的硬环境建设，提高行政效率。二是优先保证科教文卫事业发展，服务人才强市和科教兴市战略。以基本公共服务均等化为导向，实现财政资金进一步向基本公共服务领域倾斜，全力支持科技事业、义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障、环境保护等一系列有关制度的改革和完善，支持建立城乡统一的公共服务制度，推进全市城乡社会事业全面发展。

（2）以优化政府财力结构为目标，进一步完善公共财政收入体系，促进地方政府财力可持续增长。一是努力优化税收收入结构，做好做大地方财政收入“蛋糕”。密切关注国家税制改革，加强税源管理，及时掌握税源变化情况，根据税收管理权限，配合地税部门不断拓宽地方税的征管范围。及时掌握国家对税制改革的政策思路，准确地评估税制改革对地方财政收入的影响，积极预备应对措施。二是不断创新扶持方式，继续强化财源建设。围绕全市产业发展目标，财政将加大对“双亿工程”、重点项目、高新科技企业、农村特色产业基地、生态旅游等方面的投入力度，帮助解决发展环境建设、市场体系建设和服务体系建设，继续开展乡镇“13581”（财政收入目标100万元、300万元、500万元、800万元、1000万元）财源建设竞赛活动，切实缓解基层乡镇财政困难，确保全市“主体财源明显、骨干财源突出、后继财源不断”的财源建设目标实现。三是强化非税收入管理，增强财政统筹能力。一方面，要构建全市统一的财政收入体系，将所有的政府收入完全归集于财政“笼子”，实行全面预算管理；另一方面，将纳入财政综合预算的政府非税收入实行统筹安排，集中财力努力提供基本公共服务。

（3）以优化财政支出结构为核心，进一步完善公共财政支出体系，为把十堰打造成区域性中心城市提供财政支撑。十堰集老、少、边、穷、库于一体，所辖县市均为贫困县，2/3属省级特困县，一方面，地方政府承担着义务教育、基本医疗保障、基本社会保障等事关国家整体利益支出的大头责任；另一方面，因历史原因所限，仅能以“基数法”享受上级财政转移支付政策。因此，迫切需要中央及省级财政对十堰加大转移支付力度，以期实现辖区市、县（市）区政府财政支出水平与事权的责任相匹配。就本级而言，要科学理财，服务发展，优化财政支出结构，全力服务区域性中心城市建设。要围绕市委、市政府“建设区域性中心城市”发展战略，充分发挥财政职能，合理配置十堰优势资源，在全面提升十堰城市功能的基础上，重点扶持能辐射周边地区的优势产业、科技创新、文化传媒、医疗卫生等社会公益事业，公共支出进一步向基本公共服务领域倾斜，扶持建立覆盖城乡的公共服务制度。一是支持建立城乡统一的义务教育体制，促进城乡义务教育均衡发展。在落实保障农村义务教育经费增长机制的同时，还要保障农民工子女接受教育的权利，执行农民工子女与所在市、县（市）区义务教育阶段的孩子享受同等政策。二是逐步建立农村公共卫生经费保障机制，加快建立和推广新型农村合作医疗制度，保障农民享有卫生保健和基本医疗服务。三是支持建立城乡可衔接的农村社会保障制度。逐步建立覆盖全市城乡居民的社会保障体系，包括农村最低生活保障、养老保障、五保供养、特困户救助救济以及失地农民、搬迁移民、进城农民工的社会保障制度。四是支持建立城乡统一、公平竞争的劳动力市场，统一城乡就业政策和管理体制，建立保护农民工合法权益的长效机制，营造公平的就业环境。五是统筹城乡基础设施建设，不断改善农民的生产生活条件。对于公益性的基础设施投入，财政应借助政府投资公司的平台，进行资源置换，吸引社会投资经营；对地方非公益性的基础设施，财政可用政策工具，引导社会资本直接投资经营。

（4）以部门预算改革为抓手，进一步完善政府预算管理体系，提升公共财政管理水平。一是继续深化部门预算改革。按照“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子，管理一把尺子”的基本要求，进一步加强公共财政管理。要完善行政单位定额标准体系，建立行政事业单位定额标准体系；建立和完善资产配置标准，强化项目预算管理，规范预算编制方式，提高预算编制质量，并实行透明公开。二是全面推行财政国库集中收付制度，逐步建立起功能齐全，运行高效的财政国库管理制度。市、县（市）区所有行政事业单位都必须进入财政国库集中收付笼子，在巩固原有推行面度的基础上，要充分利用电子网络技术，搭建起公开、高效的国库收付平台。三是加快推进财政支出绩效评价制度。通过探索评价结果运用机制，逐步建立与公共财政相适应，以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心的绩效评价工作体系，从而推动公共财政支出透明化、科学化、公正化。四是完善政府采购制度。要进一步扩大政府采购范围和规模，拓展政府采购政策功能。政府采购不仅是要统筹有形的实物采购，而且也要拓展到无形的提供服务等领域，既要严格控制人、车、会等刚性支出，又要堵绝低效率的隐形浪费。

（5）以基本公共服务均等化为导向，进一步完善财政转移支付制度，建议国家调整和优化转移支付结构。一是逐步缩小税收返还规模和提高一般转移支付比例，实现转移支付办法的透明化、公式化和制度化。分税制改革实施至今，税收返还占转移支付比重不断下降，建议可将税收返还与政府间财力性转移支付进行整合，实现地方政府有稳定的转移性收入，建立起规范、透明的转移支付制度。同时，逐步加大一般转移支付比重，重点帮助经济欠发达的山区解决财力不足问题，促进地区之间协调发展。二是降低专项转移支付比重，规范专项转移支付制度，强化转移支付的监督管理，逐步建立转移支付监督评价体系，着力提高中央财政转移支付效果。三是进一步加大国家对老、少、边、穷、库地区的转移支付力度，尤其是大力完善以县（市）区为主要对象的财政转移支付制度，不断增强经济势力薄弱的地方政府提供基本公共服务的能力，从而实现全国性基本公共服务大体均等化目标。

（6）深化分税制财政管理体制改革，继续完善市级以下财政管理体制。自2004年实行省直管县财政体制以来，十堰市所辖丹江口市、郧县、郧西县、房县、竹山县和竹溪县共5县1市进入了省直管“笼子”，而所辖的茅箭区、张湾区、白浪经济技术开发区和武当山旅游经济特区仍然实行的是市直管体制。在现行体制框架下，是切实加强市、县（市）、乡镇财政建设，提高财政运行效率。其一，要逐步理顺市、区财政体制。重点考虑区级招商引资、发展项目、工业园区建设等投入成本较高与既得利益较少，事权与财权不对称的现实，适当提高除“三东”（东风汽车公司、东风实业开发公司、东风双星）和垂直管理部门外的新上项目税收分成比例，将财力向区级财政倾斜，依此补偿开发成本过高的问题。其二，要进一步完善县乡财政体制。十堰市在实行农村税费改革后，县乡财政体制实行的是乡财县管。鉴于全市县、乡财政体制运行实际，在今后的改革和完善中，应坚持“区别对待”和“规范统一”相结合原则。对经济发展水平较高，财政收入规模较大的乡镇，可探索实行相对规范的收入和支出责任划分体制。对于经济发展水平低、缺乏主体税源，财政收入规模小，主要依靠上级转移支付维持运转的乡镇，可以实行“统收统支加激励”体制。在这种体制下：县级政府作为县乡财政主体，对乡镇实行统一管理、统一预算、统收统支；县财政对乡镇财政收支实行分户核算；县级财政对乡镇核定计划，实行超收按一定比例奖励；对乡镇核定支出后通过厉行节约、压减人员而节余部分留给乡镇自主支配使用。其三，完善村级财务管理体制。村级财务管理体制，要在规范落实村财乡管的基础上，探索实施农村财务委托代理服务制度，即有乡镇财经所具体代理村级财务核算与管理。这种制度必须遵循如下原则：a.自愿委托原则，严禁任何形式的行政命令或强制剥夺；b.民主理财、监督原则，村组织有权了解财务信息，并监督代理机构收支核算；c.平等原则，村组织与乡镇在财务主体上是平等的，而不是行政领导关系。同时，应着力加快村级组织的民主制度和相关制度建设，最终实现村组织的财务管理自主权和村民对村级财务的民主监督权。

（7）加强政府性债务管理，防范和化解财政风险。为了有效化解地方政府性债务风险，确保快速构建农村公共财政体制，笔者认为：一是清理界定债务性质，建立预警机制。县乡政府要组织力量，清理界定所举债务现状，当务之急是要立即遏制债务的扩散和蔓延，在此基础上，建立“零增长”和“债务一票否决制”，纳入乡镇年度综合目标考核之中。二是采取积极有效措施，逐步消化历史债务。结合十堰实际，建议实行“五个一点”的办法，来逐步化解债务风险。即上级补偿一点（教育普九达标、计划生育、外国政府及世行借款等建议由中央和省级承担部分清偿责任）；政策豁免一点（对于放手发展村办经济、兴办乡镇企业借款及财政周转金，建议由省级以上金融和财政部门清查核销，予以政策豁免）；内部清收一点；节约压缩一点；资产变现抵转一点。三是完善相关监管制度，防范财政风险发生。县乡财政要建立相关监管制度，严防随意发生直接举债或隐性举债，要依法规范地方政府举债行为。

（8）积极稳妥地推进行政体制改革和其他配套经济体制改革，确保公共财政体系建设顺利展开。一是理顺政府与市场的关系，切实转变政府职能。在市场经济中，市场对资源配置起基础性作用，那么政府应着力于对市场失灵的领域发挥作用，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，杜绝对企业生产经营的直接干预，切实把工作重点真正转移到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。要树立正确的政绩观，建立体现科学发展观与构建和谐社会要求的经济社会发展综合评价体系，实现政府从经济管理到社会管理的转变。二是坚持效率优先，实行精兵简政。按照公共财政的要求，严防机构和人员的重新反弹，维护已推行的改革成果，尤其是对欠发达县乡需要更为严格的控制标准和控制手段，对那些需要上级政府补助维持运转的基层政府，其机构设置和人员编制审批权必须上移，严禁擅自开口子。三是加大其他经济体制改革力度，使之与构建公共财政体制改革配套进行、同步推动，尽快建立符合十堰市情的、有利于基本公共服务均等化的公共财政体系。