吉林省农村信用社改革

一、吉林农信改革的历程

（一）改革之前的吉林农村合作金融

1949年，吉林省就分别在汪清县和永吉县的两个供销社建立了信用部。积累一定经验之后，吉林省开始在本省各地积极推广，此后各个地区的本土信贷组织如雨后春笋般涌现。最早的供销机构信用部通过向下建立“信用点”办法，将业务扩大到较大的农村地区。同时通过向本社社员出售这些股份扩大自身资金规模，以此支持由供销合作社向信用合作社的变化。

1951年5月的第一次全国农村金融会议上，人民银行决定大力发展农村信用合作社，从严打击高利贷，以此促进农村金融的良好稳定发展。随后公布的《农村信用社合作社章程（草案）》中更是明确了“以调剂农村资金为目的，开展各式各样的信用合作组织”的发展目标。

1955年3月，中国农业银行成立。在《草案》对农村信用社的大力支持下，吉林省新成立的农业银行接管了现有的信用合作社，农村信用合作社开始转向统一管理，风险管理和控制也得到了一定增强，同时将以往还未够资格的信用部全部转变为信用社。农村信用社这一阶段由政府主导，这也留下了信用社逐渐转变为“官办”的隐患。

受到1959年人民公社运动的影响，同年1月，人行长春中心分行在柳河县三源浦公社进行试点，主要内容为结合农村信用社与银行营业所信用部，隶属人民公社管辖。这个试点仅持续到同年6月，银行营业所便撤出了信用部，并把业务扩张和新增信用分部经营的任务交由人民公社全权负责。人民公社“一大二公”制度和“政企合一”治理模式和农村信用社服务于弱势群体农民产生利益冲突，在人民公社末期更是失去了其合作制的原则，出现了基层干部“只手遮天”以及挪用、盗窃等一系列问题。缺乏监管机制和成员质量不均衡形成了人民公社的独统地位，大多数农民只能把钱投入信用合作社但贷款难度难以想象。鉴于试点的失败教训，吉林省开始走上建立农村信用合作社的道路，从磐石县吉昌公社试点开始，一直到1963年才基本实现将信用部恢复到独立信用社的目标。

“文化大革命”时期，吉林省信用合作社又与吉林省人民公社财政部兼并，吉林省信用合作社的信贷管理权再次全部归属于人民公社，由公社举党委统一行使。虽然中国人民银行长春中心分行通过建立了信用合作社管理机构，试图以制度设计来重新掌握管理信用社，却受到贫下中农组织的强烈反抗，继续干预信贷合作社的运作，信贷合作社的发展再次停滞，信贷合作社逐渐走向官办。

1977年底，《国务院关于整顿和加强银行工作的条例》指出，“信用社是农村金融机构的所有成员，也是中国人民银行发行的基层金融机构。”在此之后到十一届三中全会之前，农村信用社又经历了几次权力更替，治理模式循环反复，“民主性、自愿性、扶农性”的服务宗旨被抛在脑后，政策与金融市场之间产生了巨大的摩擦。

（二）1978-2004年的农信发展

1978年中共十一届三中全会以来，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济改革在全国推行，农村资本需求从集中化转而下放。同年6月，中国人民银行长春中心分行重新将信贷合作社管理变为自行管理，并将其分配给人民银行业务部。人民银行业务部负责其损益，信用社也就再次搭起了人民银行和农村信贷需求的桥梁。

1979年7月，中国农业银行吉林省分行得到恢复，借助这个契机重新夺回了信用社的主导权，实现了对农村储蓄业务的控制。1980年，中共中央进一步指出农村信用社应该采用独立核算，自筹资金的经营方式，吉林分行及时抓住政策方向，除了建立相当数量的信贷分行和储蓄网点外，也积累了大量的管理和发展经验，这些都成为农村信用合作社进一步发展的良好条件。

从1984年开始，国务院更是积极提倡通过改革来恢复农村信用社的群众性，民主性和灵活性，这标志着农村信用社开始了新的转型。吉林省农村信用社在1984年进行企业化管理改革，其治理结构、内部控制都更符合时代要求；1986年开始实施经营责任制，要求信用合作社实行绩效工资，大大提高了员工的责任感和工作热情。这一时期，农村信用社改革虽然有商业改革的萌芽，但并没有改变农村信用社的下属地位，使“行社”一体化更加严重，“三性”还没有得到有效实施。

1988年吉林省分行开始组建县级协会，这也就意味着吉林省分行并没有完全实现与县级管理层的脱离。县行共同治理导致管理民主和灵活性并没能得到有效发挥。万幸的是从1989年起，县联社开始独立开展贷款业务，这开启了信用合作社内部结构的改革之路。

1993年，国务院把改革目标转向建立农村合作银行，与此同时不改变原有的民主性质。先后在全国建立了2392个社联来，为脱离农业银行做好了准备。1996年8月，国务院提出要“建立和完善农村金融体系合作财政，商业金融，政策，金融分工”。同年，吉林省农村信用社积极开展自我管理，目标和农业银行再次脱钩。同时开始建立农村金融体制改革小组，其组织结构如下（见图4-1）：

图4-1 吉林省农村信用社改革组织结构

与上图所示结构相匹配的，是三大主要改革措施：一是农村信贷合作社完全独立于农业银行，恢复大会成员制度，秉承合作精神；二是加强中国人民银行对信用社的日常监管力度，规范经营条例；三是通过建立农村信用社行业自律组织，实现信贷合作社的自律自主，维护信用社成员的合法权益，这也成为我国农村合作金融体系的不可或缺的一环。

1997年，中国人民银行长春中心分行将信用合作管理部门收归麾下，并更名为合作金融机构监管处，以此展开第三次监督管理。着重点放在吸收与规范政办钱庄。1998年，吉林省农村信用合作社落户中国人民银行沈阳区行统一调度，重点剥离国有银行中含有信用合作社性质的资产。1999年，长春中心支行开始设立信贷合作管理办公室，用以管理下属信用社。同年，农村信用社纷纷开始了股份制改造并积极开展小额贷款业务，管理水平有所提高，合作制度优越性初步体现。

2003年，吉林省银监会成立，新监管、新改革时代到来。2004年5月，吉林省农村信用合作社联社诞生，同时县级联社改革试点也开始推行。至此，吉林省农信社第二阶段完成。在这一阶段，信用社改革逐渐走向正轨，大量基础设施得以建立，但仍保留着一定的局限性。

（三）2004年以后的吉林农村信用社改革

2003年6月，国务院发布《关于发布〈深化农村信用社改革试点方案〉的通知》，吉林省被宣布成为首批八个试点省份之一。这份方案侧重以下两个方面：

一是以法人为单位进行信用社产权制度改革。即通过明晰信用社所有权，计提风险准备，处理亏损信用社等方式来综合改善公司治理，建立不同的服务方式，如股份制合作等；二是让省政府直接负责信贷合作社的管理，做到贯彻国家金融方针政策、依法进行人员组织构成、清理不良贷款和加强内部控制。

然而，吉林省信用社艰难的改革史使得它在彼时承受巨大的压力，2004年资不抵债总额一度达到102亿元，所有者权益规模达到-526.4亿美元，多年亏损挂账63.8亿美元，是第一批试点省份名副其实最困难的一个。此外在2006年，吉林省农村信用社根据省级政府和省级人民政府的要求，又认购了资不抵债金额超过25亿元的39家城市信用社，改革环境雪上加霜。随着改革脚步不断推进，随着改革进程不断深入加之政府的大力支持，在各项财政厅专项扶持资金和国家税务减免等政策之下，信用社的历史包袱逐渐减轻。坏账水平不断降低，同时盈利能力不断增强，至2014年末总盈利已达到59.4亿元的水平。

二、吉林省农村信用社商业化改制

（一）吉林农村信用社的商业化改造情况

2006年起，吉林农信社商业化改革取得了不小的成就。区区五年时间，2家农村合作银行（公主岭，延边）和6家农村商业银行（九台、长春、延边、舒兰、榆树、长白山）相继成立。截止到2016年，吉林省共成立了32家农村商业银行，总资产达到6201亿元，两项均居东北三省榜首。其中九台农商银行和长春农商银行以1160亿元和811.4亿元资产居全国第21和34位。吉林省以其对于农村金融的重视程度和发展力度，在农村信用社商业化改造领域走在了东北地区前列，并在发展中呈现如下特点：

1.存款余额顺差，规模不断扩大

截至2015年末，吉林省主要农村金融机构（农村信用社、农村商业银行）人民币贷款余额2219.82亿元，比年初增加312.13亿元（见图4-2）。增速平稳，逐步上升，占全省信贷净额的比重也逐步增加。

图4-2 吉林省各年金融机构本外币存贷款余额（亿元）

2.治理结构不断完善

商业化改造一个直观的优势在于可以将商业化经营管理模式引入农村合作金融中，是农商行既具有合作的优势，更能加强风险规避和内部控制。同时全省各合作社也在稳步推进产权改革，用股份制、合作制等企业制度代替原有治理结构。此外，吉林农信社商业化改造也不忘注意节奏，不光注重改革的质量，更注重已有的成功经验的再利用，这种思想得到了很好的成效。截至2014年，17家农村合作信用社已经开始着手股份制改造，其中已有一家成功改制成农村合作银行；32家县（市）为单位统一法人社。这些成功案例带来的不仅仅是法人制度的丰富，也使其更加符合现代化经营要求，与时代紧密联系起来。

3.农商行配合农信社助力扶贫攻坚

近年来，在省委省政府正确领导下，吉林农村信用社将扶贫作为服务农村经济发展的重中之重，充分利用信用社的合作优势，促进信贷资金向相对贫困县合作社流入，同时稳步推进贫困县信用社治理制度改造，将信贷资源优先分配给贫困县以供其各产业发展。此外，通过大力扩大普惠金融服务范围和金融基础设施建设来优先支持贫困县公益事业发展，金融扶贫主力军作用有效发挥。

（二）商业化改造的主要困境

近年来由于金融市场的激烈竞争，以及农村金融的复杂性等原因，部分大型股份制商业银行纷纷选择从农村金融市场退出，这也就造成了农村金融领域出现了一个极好的战略机遇。吉林农信社很好地利用了这个产业机遇，在一些县城甚至实现了相对垄断的局面。然而这种战略契机很快就被农村金融利好政策所关闭，越来越多的城市企业，小型股份制银行开始进入农村金融领域；新型农村金融机构借助农村金融供给侧改革的一系列利好政策下稳步推进。面临新时代的契机和挑战，农村信用合作社差距明显。即便是改制后的农商行，面对新型农村金融机构时机制灵活不够灵活，面对国有大型银行的雄厚资本也相形见绌，左右夹击的情况下，能否发挥农村信用合作社的合作宗旨和制度优越性，成为推进农信社商业化改制进程中要思考的问题。

农村信用社激励机制不完善，绩效评估体系不健全，薪酬分配和内部监督机制不完善完善使得原本吸引力就欠缺的农村金融，在管理制度的缺位下，使得农信社缺乏商业化改造的积极性。首先，高管远见的缺乏将导致农信社缺乏足够的改制动机，而自我发展能力的薄弱导致即便进行商业化改造，也不能将已有的先进经验与利好政策相结合，从而导致商业化进程受阻。此外，执行人员的生活惯性与工作习惯可能成为商业化改制中非常重要的一环，传统的绩效考核让老员工产生了旧体制下的工作观念，这种观念上的改变不仅仅是“一刀切”就能马上解决的。而新时期下国民金融需求日益增加，种类也愈加繁多，即便是在网络不发达的农村，互联网的普及程度也以令人惊讶的速度发展着，如果不能尽快进行商业化改造，潜在农户就会流失，合作资金利用效率就会不足。

此外，由于历史遗留和经营竞争所带来的不良贷款问题仍然存在，吉林省各县级联社虽然一直在努力削减，但仍有部分难以剥离。此外，不良贷款存量难以解决的同时，增量也持续存在。主要原因在于吉林省严重信息不对称导致的农村信贷环境脆弱且个人信贷责任意识淡薄，容易出现恶意债务违约甚至是群体性违约。此外，部分县级机构在贷款业务过程中盲目扩大经营规模，风控不足的情况下强推个性化新产品，导致个别产品资产质量严重恶化，这也就间接影响了商业化改制前后的资产质量，且为商业化改制加大了操作难度和实现成本。

（三）促进农信商业化改革的思路

1.加速产权改革，朝商业化迈进

省政府对当前农村信用社县级行政职能的行政，是行政干预金融运行的产物，在特定的历史时期起到了它应有的作用，但转移责任才是总体发展趋势。同时，基层法人社应坚持贯彻以股份制为主导的改革，着重优化农村信用社股权结构，使资本结构、投资参与者保持结构上的多元化。通过对现有股权结构进行调整、进行社会公开发行和引入战略投资者等方式，逐步增加投资主体。争取办成产权明晰、资本充足的合作金融和村镇银行体系，解决所有者缺位问题，更好的避免经营中可能出现的低效率现象。

2.强化内部控制，增强风险防范

内部控制涵盖农村金融机构的各个环节，是防范系统及非系统风险的前提与保障。加强业务流程中的内部控制，实行更为现代化的管理模式，从制度设计上减小商业化改制过程中可能存在的摩擦成本。而加强风险防范工作农村信用社以及农商行可持续发展的客观要求。做好不良贷款管理，进行农民小额贷款创新实践、严格控制流动性指标，建立一套行之有效的内部风控体系。配套制度的完善和员工综合素质的提高，是商业化改制并能长久经营的必备条件。

3.完善团队建设，增进绩效考核

商业化改造的核心前提是能否更好完成对“服务三农”使命的支撑，这种金融过程是要靠团队来实现的。一个良好的团队能够保持先进的思想，更能在工作中发挥农商行应具有的先进性。从高级管理层从开始，自上而下学习先进金融知识，深入实地调查农民农户需求，加强发散思维和合作能力的培训，并利用区域经济特色，把握市场态势，更好地为服务三农提供金融支持。此外，还要加强对基层工作人员的素质培训，严把入门条件，加强业务培训，进行价值观教育，使得整体服务水平得到由内而外的提升。

三、省社联体制改革探索

（一）省联社体制的历史性贡献

省信用联社成立后，致力于完善规章制度，整合现有资源，与周边机构进行协调沟通，励精图治，领导辖区内农村信用合作社不断解决困难，抓住经济政策，使吉林省合作金融迈入有史以来最好最快的一段时期。这种成就主要表现在：

首先，省联社指导各级农村信用社积极发挥合作金融配套作用，通过创新金融产品，建立综合信息系统，机理坚持配合“三农”发展，促进了县域经济和小微企业繁荣发展。

其次，在省联社体制下，农村金融产权制度改革取得重大成果。截止到2016年，吉林省共成立了32家农村商业银行，总资产达到6201亿元。省联社帮助各级农村信用合作社获得税收减免，不良资产置换等风险补偿政策方得到省，市政府的优惠政策和政策。吉林省信用联社近年来通过收集处置不良贷款，保障索赔流程，加强吉林省社会诚信建设，以舆论来引导农村信用合作社，从而建立了良好商业氛围，加快了农信社商业化改革的步伐。

此外，公司治理结构和管理制度得到明显完善，通过指导各级农信社建立现代公司治理框架，明晰工作流程和权责范围，从制度中寻找监管与自控的平衡，建立了良好的信息披露机制和审计流程，完善了风险防范体系，并在过程中积极解决历史遗留下来的资本分散和坏账问题。为农信社创造了良好的社会形象，综合实力得到明显改善，为商业化改制提供了良好的土壤。

（二）省联社体制的主要问题

一是政府管理与依法管理之间存在矛盾。省联社不是严格依照法律设立的机构，这就决定了其不属于政府的定位，然而现行管理体系和惯例决定了政府不得将权力下放给省社联的客观事实。因此，由于其特殊身份，省社联有着金融机构和权力机关双重身份性质，是有着行政性质的市场主体。这也就导致省社联在面对不同问题时，可能会先考虑自身利益再进行决策。

二是权力结构的上下颠倒。各级信用合作社保持从下到上持股的关系，基层联社才是是省联社财产的真正所有者。因而权力机关设计和利益分配应由县联社决策，而现有省联社体制是这种自下而上的股权控制变成行政上的自上而下，管理决策制度的逆转，自然不符合资本市场的客观规律，也就产生了弊端。

三是省社联管理和县社联管理之间的矛盾。实际上，省社联掌握着基层管理人员任免权。这也就意味着下级社联管理人员直接向省社联高层报告，为合作金融而设立的基层董事会、监事会形同虚设，委托代理问题加剧。

（三）省联社体制改革的方向

第一，寻求各级联社合作经营路径。此模式一心追求服务最优的经营目标该而非利润优先，这可以使管理层最大程度的保持决策民主，一人一票。合作银行主要通过自然人，企业法律合作融资，按照合作协议的有关规定建立新的合作制企业。这种发展路径最大限度地保持了所有者的利益，但也一定程度上成为信用合作系统发展的桎梏。

第二，寻求股权改革路径。股权改革要求建立以追求最大化利润为目标的股权制度，这种资本结构的特点即在投票时按照持股数非投票数，相关法律问题均应按照“公司法”有关规定办理。通过股份制改革，可以深度明确产权关系，解决所有者缺位，从而从资本结构角度来尽量避免低效率决策。更能实现管理的现代化、高效化，有利于农信系统的发展和优化。

第三，寻求股权制度路径。根据定义，股权制度既能考虑到股份制利润最大化的市场经营特点，还可以充分发挥合作制的先进性，保障每一位社员的基本权益，吸引更多的社会资金入社，二者兼顾，稳步发展。然而，合作制和股权制从制度设计到经营手段都不尽相同，归根结底，阻止二者相互结合的症结在于市场化的利润最大化与非市场化的服务至上的经营理念之间的水火不容，这也就导致了股权制度路径终归不能避免，有一些操作上的隐患。

在产权制度改革中，要着重梳理两个方面的关系：首先是省政府与省社联的关系。虽然省政府并不直接管理农村信用社，但委托省协代表行使管理职能。但按照改革文件的要求，省政府对管理活动的经营风险和潜在风险必须承担无限责任。在这种情况下，省级协会在管理和管理工作管理下的农村信用合作社不能完全实现自己的事业；省政府对农村信用合作社不具有特定的经营活动负责，但不能合法转让担保责任，这种安排不能有长期的效果。省级协会只有通过行政，改变企业，真正的自我管理，自筹资金，独立经营，省政府从农村信用合作社摆脱行政管理，放弃“政企”有利于实现农村信用合作社健康稳定发展。

此外，必须明晰省协会和县级协会的产权归属问题。县级协会是省社联的权益持有人，然而在管理和决策上，则是省社联指导县社联进行经营活动，这并不符合市场运行规律和所有权配置对等。最好的做法是省社联从制度上与控股股东或最大股东建立合作机制，共同参与县级行政机关股权制度，对县级联社进行现代化管理，以达到资本约束的效果。通过资本约束，省协会可以逐步完善县级行政机构的治理结构，逐步成为市场的主体。

（四）吉林省农信联社改革的路径

省联社是农村信用合作初期，政府所采取的利用行政命令指导干预金融市场的临时手段，客观来看是不可能在未来金融发展中留存的。学界普遍认为农信联社改革主要有金融控股公司、资产管理公司、行业协会、农村金融投资集团、农村金融服务集团等。上述模式基本可以分成三种，优缺点如下表所示（见表4-1）：

表4-1 吉林省农村信用社省联社改革方案对比

综合来看，金融控股公司模式具有较好的性质。吉林省农村信用社改革，应当采用这种路径。不仅仅因为其符合国家“做实县域”的要求，更重要的是相对松散的管理更能符合当今金融市场的创新需要，利用市场化手段，引入战略投资，进行企业化改革，最终建立省级金融控股公司。这种省级金融控股公司不再具有之前的行政气质，二是通过对县级农村商业银行控股或入股形式发挥大股东作用，符合资本市场运行规律，更能发挥平台管理和服务信息优势，还能对县级机构进行督促，完善其治理水平，提高整体经营效率。

四、支持农信社改革和农村商业银行发展的措施

首先，坚持县域法人地位与放松民资管制。县域法人地位是信用联合的合作宗旨所赋予的，必须贯彻改革的始终。突出县级法人地位，必须要以增强自主管理能力为前提，否则省联社将迟迟不能“断奶”。充分发挥广大农民和群众的民主监督作用，从而促进农村信用社自身管理水平的进步，切实维护农民合法权益。放松民资管制，则是解决农村资金不足问题的一剂良药。在农民不能从现有金融机构获得足够的信贷支持时，可能会寻求非正规金融机构提供的“援助”。而这种游资事实上不占少数，放松民资管制，能够有效地使这些游离于金融系统之外的民资重新合法化，增加农村信贷供给，是农信改革的重要着力点。

其次，结对帮扶促进商业化改制。商业化改制任务漫长而艰巨，不能一蹴而就。在进行商业化改造的同时，一定要尽量发挥地区优势，利用已有的先进经验，让已经发展起来的农商行利用其制度建设和改制方案的成功案例，对正在或将要进行商业化改制的合作社进行结对帮扶，在改制过程中注意质量，不能一味追求改革进程的速度，结对帮扶则可以很好地避免揠苗助长现象的发生。

再次，完善农商行法人治理结构。农商行法人治理结构在各级信用联社已有的“三会一层”的基础上，更要注重对治理结构多元化的需求。在省联社体制下所产生的极其严重的委托代理以及县域法人形同虚设不能再次重演，建立符合现代银行要求的治理结构，平衡股权与经营权的关系，并在服务三农的基本宗旨下追求最大化利润。好的治理结构是农商行长久发展的充分条件，这种自上而下的先进性能够保证农商行经营不偏离原有的健康轨道。