我省农村信用社“第二棒”改革思路研究

我省农村信用社⁽²⁾“第二棒”改革思路研究⁽³⁾

农村信用社“第二棒”改革是指，这一轮农村信用社改革的第二阶段。以2003年7月初的《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》(下文简称《通知》)为标志，这一轮农村信用社改革正式启动。经过三年多的努力，第一阶段即“第一棒”改革业已结束，第二阶段即“第二棒”改革即将开始。

我省“第二棒”改革的路应当如何走?本文拟作一探讨。

一、概述

(一)“第一棒”改革的成就

在“第一棒”中通过“花钱大修理”，我省农村信用社初步恢复了活力，成效明显，主要如下:

1.产权制度改革及法人治理架构建设取得重大进展。到目前为止，我省已组建农村合作银行26家，一级法人制县级联社42家，仍保留二级法人制的县级联社仅剩13家。在农村合作银行和一级法人制联社中，都实现了董(理)事长和行长(主任)的分设，初步建立了法人治理框架。

2.金融风险得到有效控制。2006年末，全省农村信用社按四级分类的不良贷款率为2.70%，并有13家县(市)级机构按五级分类的不良贷款率低于3%。全省农村信用社合计，资本充足率已达13.24%，计提风险拨备达40.58亿元，拨备覆盖充足率达到117.64%。

3.经营活力明显增强，经营效益明显提高。2006年，全省农村信用社的各项存款增幅达18.66%，这一增幅超过了同期全省金融机构各项存款的平均增幅(18.39%)。进而，市场份额也已微有回升。2006年，全省农村信用社实现了净利润24.67亿元，资产利润率达到了0.57%，这是一个相当不错的业绩，超过了温州市商业银行(0.53%)和金华市商业银行(0.32%)。

4.涌现出一批优秀机构和优秀经营者。近三年来，优秀机构不断涌现，其中有化解不良资产、防范金融风险的典型，有“眼睛向下”、努力发放小额贷款的典型，有大刀阔斧改革内部体制、增强活力的典型，有全面开拓创新的典型等。在这些优秀机构中，无不具有优秀的经营者。

5.省联社管理不断走向完善。省联社成立三年多来，由于自身的领导班子力量要比原来的“信合协会”强得多，因而领导管理的有效性大大增强。省联社在管理全省农信社中，负责抓班子、抓制度建设、抓风险防范、抓市场定位、抓业务发展，并且努力提供服务，成绩明显。

(二)有待解决的主要问题

农村信用社改革是复杂的系统工程。“第一棒”过后，尚待解决的问题仍然很多。当前，最突出的问题在于“省级管理机构”方面。

现行的省联社集“金融企业、政府管理、行业管理”三位于一体，体制上的缺陷是明显的。现行省社的管理行为上更存在着偏重于抓“人、财、物”管理，集权倾向过大等问题。总之，急需解决好“定位”问题，即省级管理机构的性质定位、职能定位问题，进而处理好行政化导向与服务化导向的关系，做到既尊重与维护下级独立法人的经营自主权，又帮助下级独立法人增强自我约束、拓展业务经营。与此同时，进一步完善与各级政府的沟通与协调，以促进各级政府支持农信社发展业务、防范风险的积极性。

在县(市)级农信社机构方面，有待解决的问题也很多。主要有:各地农信社的发展还不够平衡，还存在一些活力不足、风险仍然偏大的机构，怎样才能令后进机构尽快地“赶上去”;如何拓宽优秀机构的发展空间;如何使信贷服务进一步深入低端客户，使更多的农户获得服务;如何完善法人治理、真正实现“政企分开”和“四自”;如何实现金融产品多样化;如何进一步提高竞争力，尤其是使市区机构的竞争活力上台阶;如何进一步发挥优秀经营者的作用;如何造就更多的优秀经营者并进一步造就金融企业家等。

(三)“第二棒”改革中的指导准则

1.深入理解并坚持《通知》中的“四项原则”。《通知》是一个很好的文件，其中最有价值和生命力的部分便是“四项原则”:要按市场经济一般规则要求把农信社改造成“四自”的市场主体;不断改善与增强支农金融服务;因地制宜、讲求实效，寻找最适合各地实际的产权制度与组织形式;分清中央与地方的职责，将农信社主要交由省级政府管理。其中，第一条是农信社产权制度改革的大方向和长期目标;第二条是农信社改革的根本目标及评价改革成败得失的基本标准，一切改革措施都应当有助于促进这一目标;第三条给农信社改革留下了广阔的探索、创新空间，既是实现最佳改革方式的必要条件，又赋予各级领导负责人以展示其改革视野、智慧、胆识的舞台;第四条是落实“因地制宜”原则、实现灵活决策、节约管理成本的必要条件。

2.充分利用我省的有利条件，加速推进改革。目前，我省农信社的有利条件相当多，也相当突出。首先，外部经营环境良好。我省县域经济的实力普遍较强;农村居民人均收入较高，在全国各省(市)中仅次于上海、北京;个私经济发达，民间创业动力强，企业家成长快，民间资本实力较雄厚;农村工业化进程快，第二、三产业较为发达。其次，农村信用社自身体条件较好。资产质量、经营效益均列全国各省、区农信社之首;省内各地的农信社发展虽然还欠平衡，但是相对于其他地区，却是平衡程度最高的;已出现大批优秀机构与优秀经营者，这更是一笔宝贵的财富。再次，省内各级政府的行为较为开明，对农信社经营的不当干预少;同时由于地方财力较为充裕，因而对农信社的扶持力度也居各省区前茅。显然，如果充分利用上述有利条件，一定会加速推进农信社改革。

3.要从改革大局出发，更多地考虑长远发展目标，突破部门利益、小团体利益和眼前利益的束缚。

(四)“第二棒”改革的目标与任务

遵循前述指导准则，针对当前面临的迫切问题，我省“第二棒”改革主要应当完成下列任务:

1.组建机构性质定位为金融事业单位的“浙江省农村合作银行”，继而理顺关系，完善省级管理。这是“第二棒”中的重头戏。

2.主要通过市场方式重组、联合、控股，减少县(市)级机构，进而调整组织体系。

3.不断改善与增强支农金融服务。业务规模要有重大拓展;市场定位要进一步“下行”;金融产品要努力多样化;金融竞争力要“上台阶”。

4.在县(市)级机构中进行“政企分开”，真正实现“四自”的试点。

二、组建性质为金融事业单位的“浙江省农村合作银行”

(一)“江苏模式”不宜效仿

欲理顺现行的省联社管理体制，出路无非是三种:企业道路，失业道路，行政机构道路。江苏省选择了“企业道路”，即“股份化”与“彻底商业化”。具体方案是:首先，将省联社改组为由省政府持大股的并吸收民间资本参股的股份制省农村商业银行;然后，由省农村商业银行以最大股东身份入股20家县(市)农村商业(合作)银行，再次，由这20家县(市)农村商业(合作)银行去控股、兼并其他县(市)农村联社。这样，便可以股权为纽带，将省政府——省农村商业银行——县(市)农村商业(合作)银行——其他县(市)农村联社有机地联系在一起了。同时在上述产权制度基础上，完善各级法人的“三会一层”，并推行“彻底的商业化改革”。

“江苏模式”确实能有效地解决现行省级管理体制的“不顺气”问题，使“省级管理”有了充分的“法理依据”。但是，“江苏模式”最终形成的是由省政府控制的政企不可能分开的地方国有商业银行集团公司。这样，势将带来两大问题:一是由于商业银行集团公司的规模庞大，要实现“政企分开”、真正“四自”会更加困难;二是由于这样做后，垂直管理力度增强，加上又不是彻底“姓商”，从而对低端农户的服务便有可能削弱。总之，短期看，有助于理顺管理体制;而长远看，则不符合《通知》中的第一条和第二条原则，因此不宜效仿。

(二)机构性质应当由机构职能决定

如同“因事设人”那样，机构的性质应当由其职能来决定，而机构职能则由客观需要来决定。从客观需要上说，农信社的省级管理机构应当同时扮演两个角色:省农村金融管理局、省农村金融服务中心。

农信社是预算软约束的“体制内”机构，远未实现“政企分开”和“四自”。只要这种体制状况没有根本性改变，那么，“指令性”行政管理便不可缺少。即使上述体制状况有了根本改变，也仍需要“指导性”行政管理。这就是说“省农村金融管理局”职能不可或缺。

单个农信社机构的规模有限，资金实力和技术力量薄弱，往往难以独立完成现代行业健康发展所需的技术设施和金融产品开发，因此十分需要有一个全省性的机构来专门为之服务，代理完成这些工作，这也正是他们要入股组成一个全省性的“联合体”的重要原因。并且，这个专门服务机构所提供的服务还能产生巨大的凝聚力，把全省的农信社紧紧地联系在一起。也就是说，“省农村金融服务中心”是不可或缺的，它不仅要提供优质服务，而且还要使“服务”成为联系上下级法人的最重要的纽带。

“省农村金融管理局”可以是行政机构，也可以是金融行政事业单位。“省农村金融服务中心”可以是盈利性的金融企业单位，也可以是非盈利性的金融事业单位，并且从省级机构是下级机构的“联合体”来考虑，或者更为妥当。综合上述这两重要角色所提出的机构性质要求，“交集”是金融事业单位。因而省级管理机构的性质应当定位为省政府直属金融事业单位。

(三)省级管理机构应当定位为“浙江省农村合作银行”。

省级管理机构的定名，既要切合机构性质，更要有助于履行职能。从这两个方面要求考察，定名为“浙江省农村合作银行”不失为恰当的选择。

从机构性质看，“合作银行”不同于“商业银行”，“商业银行”铁定只能是企业;“合作银行”则既可以是企业，也可以是仅面向成员单位服务的非盈利性事业单位，而这后一种情况正好吻合于现实需要。

从履行职能需要看，“浙江省农村合作银行”是一块响亮的银行品牌，无论是吸引人才、加强自身建设，还是向成员行提供有限优质的服务，都十分需要这样的品牌。同时，“浙江省农村合作银行”虽则不是正值意义的“合作制”金融，但是，带有某种意义的“合作”还是可能的、必要的。这个名称，正好能为其组建与运作方式提供一定的依据。比如，资本金有各成员行入股筹集，银行理事会由各成员行选举产生，为成员行提供服务及必要的管理等。

(四)“浙江省农村合作银行”成功的关键

目前，我省的省农信联社是组织形式为81个成员机构的自律性“联合体”(尽管很不完善)的、执行省政府赋予的行政管理职能的机构，因此，改组为“浙江省农村合作银行”在技术上并不困难，但要真正成功、改出良好成效，也非易事。最重要的问题是要抓住两个关键:职能与任务、“班子”。

1.从两大职能出发确定任务。虽则现行的农信社认为预算软约束机制不能没有上级，但是不能沿用管理国有企业的办法，而应当按照改革目标去管理;不仅仅要管牢，更要管好、管变，既要促进业务发展和风险防范，更要促进机制转变、预算约束硬化。也就是说，现在的“管”，要为将来的“少管”、甚至“不管”做准备。从这点认识出发，具体管理任务主要是:

(1)管理班子。遴选、考核、薪酬。在实现政企分开、真正“四自”前，这是绝对必要的，是防止“内部人控制”、(工商企业)大股东控制的必要措施。同时，通过在广阔空间选拔，能使优秀经理人都能获得更多的展现身手的机会。我省不少县(市)级机构，都是通过从外调入经营者而成为优秀机构的。如联合银行、温岭合行等。

(2)管理风险。检查、发现、防范、处置。这也十分重要，但要注意，角度应当有别于监管部门，应当首先从“三性”出发，而不是简单地从现有规章出发。

(3)指导、帮助。要指导与帮助下级法人，完善有关制度，发展与开拓业务，推进内部改革。尤其要帮助下级法人建立“市场化”的用工与薪酬激励制度;同时积极支持下级法人开拓创新，包括产权制度创新。

(4)沟通与协调。努力做好与省内各级政府的信息沟通，向有关政府汇报情况，使各级政府能够及时了解农信社的经营状况，进而提高政府支持与帮助农信社的积极性。

(5)努力发现、选拔、引进优秀的经营者，并且积极创造条件引导与帮助他们成为金融企业家。

还要切实注意下列问题:

(1)尊重下级法人的自主经营权。在“人、财、物”处置上，省农合行不应当直接审批、干预，而应当在帮助下级法人完善制度的基础上，加以监督检查。

(2)做好“区别对待”。要根据下级法人不同的产权制度形式，不同的风险与经营状况，不同的“班子”状况，实行力度有区别的行政管理。尤其应当看到，我省目前的一些优秀农村合作银行，规模和整体素质都已超过部分城市商业银行，为什么不能多“放”些权力给他们呢?

(3)努力用好用活《通知》中的“因地制宜”原则。要敢于制度创新，大胆探索最适合实际情况的产权制度形式，不搞“一刀切”，使我省农信社改革呈现生机勃勃的局面。

从“服务”职能出发，首先要切实更新观念。要确认“服务”是省农村合作银行联系下级法人的最重要的纽带，要努力做好下级法人需要而又难以独立完成的事，进而产生巨大的“向心力”和归属感，让下级法人中的佼佼者都不但不愿脱离，而且赶也赶不走。为此，必须清除不适应这一要求的各种“惯性”思维，尤其是“长官”作风。其次，在切实更新理念的基础上，应当做好的服务工作有:开发适用的电脑操作系统;开发新的金融产品，供下级法人选择使用;建立与完善结算、清算系统，实现省内通存通兑;调剂资金余缺、协调、组织银团贷款;发展“卡”业务;为下级法人的票据出省提供信用担保;建立风险基金;组织培训，包括下级法人的高管、中层甚至员工等。再次，“服务”平台要适应当时开发的动态的。要欢迎省内其他小银行机构“加盟”。比如，如果某些城市商业银行也被吸引了进来，省农村金融服务中心实际上就变为了“省地方金融服务中心”，这就更显示出省农村合作银行的成功。

2.选配好“班子”，尤其主要负责人。毛泽东同志说:“政治路线确立之后，干部就是决定因素。”这句名言在这里也很适用。在职能与具体任务确定后，决定因素就是“干部”。省政府要为浙江省农村合作银行选配一个有能力的、开拓进取的、顾全大局的优秀“班子”。尤其是主要负责人，不仅应当是经过考验证明是具有良好管理、协调能力的金融专家，而且应具有宽阔的理论视野、高度的事业献身精神、开拓创新精神。在“班子”成员中，还应当有担任过下级法人经营者的人。

(三)“浙江省农村合作银行”的其他重要问题

1.资本金与控制权。资本金数量从满足两个方面的需要来决定:一是银行“门槛”;二是“服务”平台需要。

资本金主要来源于各成员机构的入股，不向社会募集。

省政府有无必要持有1%的有否决权的“黄金股”，但得考虑。虽然从当前情况来看，似无重大必要，但是这是一项重要的“预防性措施”，是用于应对未来可能的“不测”的重要举措。

浙江省农村合作银行是浙江省政府直属的金融事业单位，由省政府主导、控制;其股东权限、理事会权限都不是“绝对”的。这些，都必须经由《浙江省农村合作银行章程》载明。如果同时还能通过一个关于“浙江省农村合作银行”的地方性法规，那就更好。出资人不具有主导控制权是有先例的，如美联储，出资人虽然是美国的大中型商业银行，但却是由美国政府主导、控制。

2.内部机构设置。从实际需要出发，浙江省农村合作银行只设理事会，不设监事会。有关监督事宜由理事会和省政府审计部门承担。理事会成为成员机构的利益代理人，行使“章程”赋予的权力，进而成为联系上下级法人的重要纽带。理事长由省政府提名，理事会通过，再由省政府正式任命。行长的任命程序同样。

要切实加强“服务”部门。关于要不要设营业部的问题，应当由营业部的职能决定。浙江省农村合作银行没有“自营”金融业务，因此，如设立营业部是为了更好地“服务”，以及与其他金融机构“公关”，则是可以考虑的。这样的营业部只需要一处营业用房，不必像天津市农村合作银行那样“吃进”一个农信联社作为营业部。要建立阵容强大的研究与开发部门，主要从事新产品、新业务的开发和下级法人的改革思路调研，以及其他必要的研发工作。

派驻各市的市办事处，是市农合行的派出机构，不能办成一级机构。其主要任务应当是及时掌握情况，与地方政府沟通信息，完成其他省农合行委托的工作。今后，随着县(市)农行机构数目的减少，其功能还将削弱，直至最终撤销“市办”。但这要有一个过程，并且要从各地的实际需要出发，不搞“一刀切”。

3.努力转换内部机制。省农村合作银行在组建过程中，要切实推进自身的劳动人事制度改革，真正实行“市场化”的同工与薪酬激励制度，做到竞争上岗、优胜劣汰、能上能下、能进能出。这样，不仅能大大增强自身活力，提高效率，改善“服务”，也十分有助于促进下级法人的内部机制转变。省农合行在有效改革劳动人事制度，做到竞争上岗、优胜劣汰的基础上，也要注意使员工有合理的薪酬。

三、县(市)农信社机构改革的主要举措

(一)抓好三个大问题

1.加强领导班子建设，尤其是选拔、造就优秀的主要经营者。在现行体制下，领导班子尤其是主要经营者的素质是“决定性”因素，必须把“一把手”和“班子”建设放在首位。要不断发现“好苗子”，并大胆任用，促进成长;要在高管层次更多地引入竞争，提升“更新率”;要加强高管人员培训，不仅要有业务课、理论课，更要有伦理情操课。在处理“法人治理结构”时应当讲究实际效果，不必拘泥于形式。比如，监事长也可以是兼职的;必要时，应当允许董(理)事长兼任行长或主任(目前连江苏银行都还是董事长兼行长的)。

2.大力推进企业内部改革。重点是建立与完善“市场化”的劳动人事和薪酬制度，建设良好的企业文化。这两者是使金融企业增强活力、提升业绩的必要条件。实践证明，即使尚未“政企分开”、真正“四自”，这两项改革还是可以有效推进的;而且一旦实现了“有效推进”，企业面貌就会出现“质”的飞跃。

3.结合调整组织体系，支持与鼓励优秀机构跨“辖区”发展。我省目前有81家县(市)农信社机构，按照“扁平化”管理要求，数量偏多了一些，最好能缩减到50家以内。这主要应当通过支持优秀机构跨辖区发展来实现。支持优秀机构跨“辖区”发展的好处很多，比如，能够促进各地农信社的平衡发展，提升全省农信社的整体实力;能够促进优秀机构的经营积极性，并且更好地发挥优秀经营者的作用;能够促进良性金融竞争，加大县(市)农信社机构的竞争压力，进而增强活力等。其基本做法是通过持大股，从而成为控股股东。要支持与鼓励优秀机构去控股那些经营状况欠佳、风险较大的“后进”联社。在现存的县(市)农信联社改造农村合作银行时，也可以通过双方“自愿”而由某个优秀机构成为控股股东。另外，某些市区与市郊区农信机构，如果各种条件具备，也可以以股权方式“合并”。如果双方的条件具备，还应当支持与鼓励优秀机构跨市地、跨省去控股乃至兼并其他农信社机构，去设立分支机构与村镇银行。

需要指出，未来的省农村合作银行不要担心下级优秀法人的规模扩大后会产生“离心”倾向。因为如果联系纽带真正转变了，变成首先是“服务”，其次为理事会，而不再是主要依靠行政权力去“管牢”，那么“离心”倾向是不会发生的。

(二)努力争取两项重大配套政策

1.争取有关部门应当给小额贷款予以必要的政策扶持，使信贷服务能够深入低端客户，使“政策性”业务能够实现“商业化”运作。这不仅对于改善支农金融服务至关重要，而且对于使农信社摆脱“政策性业务”，真正走向“政企分开”和“四自”也至关重要。农户小额贷款由于额小、面广、工作量大，因而费用率相当高。据笔者在我省的一些县(市)调查，即使有乡村政府和“信用村”、代办点、联络员等的协助，县农信联社的资产费用率还是高于当地“四大银行”支行0.5个百分点以上;并且在相当多的地方，农信社只给中等收入以上的农户贷款。为了使信贷深入低端客户、使农信社有更大的向农户放贷的积极性，十分有必要对发放小额贷款者给予足够的政策扶持。

在财税方面，第一，税收应按小额贷款的比重减免。比如，5万元贷款的日均余额占各项贷款日均余额的比重每10%减免营业税1个百分点、所得税3个百分点;5万—50万元贷款的日均余额占各项贷款日均余额的比重每25%，减免营业税1个百分点、所得税3个百分点。第二，省内地方政府应当对小额贷款适当贴息。比如，按日均余额，1万元以下贷款每年贴现3%，1万—5万元贷款每年贴1%—1.5%，5万元以上贷款则不贴息。

在央行及银监部门方面，第一，要实行“差别存款准备金率”，即按小额贷款比重减让。比如，按5万元以下贷款日均余额占各项贷款日均余额的比重，每5%减1个百分点;按5万—50万元贷款日均余额占各项贷款余额的比重，每10%减1个百分点。第二，要调整支农再贷款办法。现行办法既烦琐又偏重于控制央行的风险，而不是体现“支农”和“服务”。应当按基期的小额贷款日均贷款不计算即期可以享受的支农再贷款。比如，可以按基期1万元以下贷款日均余额的100%和1万—5万元贷款日均余额的50%享受特惠利率(可以很低，在贫困县甚至可以为0)再贷款;如果资本充足率及不良贷款率达标，还可以按基期1万—5万元贷款日均余额的50%(指享受特惠利率剩下的)及5万—50万元贷款日均余额的30%享受优惠利率再贷款。并且，支农再贷款发放的小额贷款金额不计入存贷比考核。第三，在利率方面，应当比照“四大银行”，放开贷款利率上限。

2.争取早日开放我省农村金融市场。这是促进我省农信社活力提升的重要措施。目前，监管部门已经在中西部、东北、海南及其他地区的贫困县开放了村镇银行等三类小机构，这是走向开放农村金融市场的重要的第一步。目前，江苏省已经向中央打报告要求在江苏实施该政策。我省也应当积极仿效江苏，并且还应当要求将村镇银行的“落脚点”由现有银行机构转向个人。因为现有的银行缺乏足够的、发起组建村镇银行的积极性;同时，现有银行的风险都是由政府“兜底”。这样，“必须由现有银行发起组建”的规定，一则会阻碍村镇银行的发展，二则也不利于风险防范。所谓将“落脚点”转向个人是指作为新建村镇银行的控制者的发起人，可以不是现有银行，而是金融业务骨干及准备将全部或绝大部分资本转投金融企业的原工商企业主;并且由他们发起组建的村镇银行的产权组织形式不能是有限责任公司，而应是“两合公司”或者无限责任公司，其中董事长及执行董事必须为清盘时的“未能清偿债务”承担全部民事责任和刑事责任。

(三)进行一项试点:为造就金融企业家进行个别试点

没有金融企业家便无法实现“政企分开”，因为实践表明，把金融企业的控制权交给工商企业家是十分危险的，因而这件事十分重要，但也十分敏感，“政策性”很强。既要有胆略，又不可操之过急，绝对不能“一窝蜂”、“一刀切”。在“第二棒”改革中只是个别试点，以积累经验，评估效果，以便在“第三棒”改革中扩大推进。主要途径之一是将那些经过时间考验的优秀经营者“打造”为金融企业家。被“打造”者的基本条件是:带出了一个好机制;取得了优异的经营业绩;得到了同业的公认;自己愿意转变身份，由金融企业经理人转变为金融企业家。基本措施是允许其持有较多的股份，突破0.5%的界限，比如5%—10%，成为农村合作(商业)银行中名列前茅的大股东。股份来源中，少量靠期权，“大头”则要通过自筹现金(比如借贷)购买。这里的难点是:第一，要突破个人持股不得超过0.5%的政策限制线;第二，在一个优秀的农村合作(商业)银行中，除了主要经营者外，是否还允许其他人(比如辅助经营者)也突破0.5%;第三，主要经营者改变身份后，如何处理好与员工及同事的关系等。这些问题都有待于通过实践探寻答案。另一途径是，允许原工商企业主通过“转行”而成为金融企业家。其基本条件是:第一，在作为农村合作(商业)银行的股东及董(监)事期间，关心银行经营，行为端正，表现良好;第二，具备一定的金融业务知识及必要的经营管理能力;第三，自愿“转行”，将全部或80%以上的资本撤离工商领域，转投农村合作(商业)银行。基本途径是分两步走:第一步，让一些表现良好的大股东作为“战略投资者”，持有较多的股份、参与较多的银行事务;第二步让那些表现良好、具备条件又自愿“转行”的战略投资者，进一步增持股份，成为银行的专职董事甚至董事长。