关于促进我省农村信用社

关于促进我省农村信用社 改革的若干建议⁽²⁾

经国务院批准，我省作为第一批试点省之一，深化农村信用社改革的工作已经全面启动。省委、省政府依据《国务院关于印发深化农村信用社改革方案的通知》(国发〔2003〕15号文件，下称《通知》)精神，结合我省实际，作了精心部署。我省的农村信用社，无论资产质量、经营业绩还是外部经营环境，均名列全国各省(自治区、直辖市)的前茅，比如，2003年末，全国农村信用社的不良贷款率为29%，而我省则不足9%，全国农村信用社存贷款余额占全国金融机构的10%左右，而我省同一比例为15%左右;2002年末，全国农村信用联社中达到组建农村商业银行标准的不到60家，但其中有32家在我省;我省农村居民人均收入仅次于上海、北京，列全国第三，居8个试点省(自治区、直辖市)之首等。因而只要牢牢把握《通知》精神，又认真细致地操作，便完全能够将改革试点工作完成得更出色一些。为了促进改革工作更加健康顺利地推进，取得更好的成效，在此谨提出下列补充性的建议，供有关部门参考。

一、警惕小团体及个人利益掺入改革，确保改革不脱离宗旨、不违初衷

在深化农村信用社改革中，首先要切实以邓小平理论与“三个代表”重要思想为指导，坚持“立党为公、执政为民”，一切从最广大人民的利益出发，确保改革不脱离宗旨，不违初衷。改革是利益格局的调整与再分配，在市场经济条件下，每个小单位及个人均有其独立利益。因而在改革中，利益天平很容易向主持及操办改革的有关单位及个人倾斜，进而使改革在一定程度上背离初衷，损害了多数人的利益，损害了改革的声誉和效果。毋庸讳言，这种现象并不鲜见，广大群众对此也颇有微词。深化农村信用社改革的宗旨是“服务农业、农村和农民”，但是，这一轮改革是“自上而下”地由有关行政部门及机构操办实施的，而改革的目标受益者——“三农”——则处于被动的弱势地位。因而这里存在一种危险:改革的各级操办者可能趁机掺入甚至大量掺入小团体及个人利益，而将改革的宗旨置于次要地位。为此，省委、省政府一定要高度警惕这种倾向(苗头已有显露)。在深化农村信用社改革中，要十分注意坚持“立党为公、执政为民”，从建立“省级管理”开始，直到基层信用社改革，都要最大限度地防止掺入小团体及个人利益，以确保改革不脱离宗旨、不违初衷。

二、深刻领会与把握深化农村信用社改革“总体原则”

《通知》中提出了深化农村信用社改革的四项总体原则:一讲产权制度;二讲改善对“三农”的服务;三讲因地制宜;四讲监督管理体制。它们是具体政策的“源泉”，一定要深刻领会与把握。毛泽东同志曾经说过:“我们不仅要知道党的具体路线和具体政策，更要知道党的总路线和总政策，否则，便是不完全清醒的革命者。”此话今天仍然适用。

这里特别应当注意原则一和原则三。

原则一:按照市场经济规则，明晰产权关系，促进信用社法人治理结构的完善和经营机制转换，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自求发展、自担风险的市场主体。显然，这是信用社产权制度改革的方向，必须努力朝此方向前进。但是，应当弄清楚实际上能走多远。在这一轮改革中，由于农村信用社还不可能摆脱强烈的政策性，因而这一原则仅是“纲领”，不可能完全做到。农村信用社肩负金融支持“三农”的职责，机构按行政区划设置，只要辖区内有支农需求，即使经营亏损、甚至严重资不抵债也不能关闭、撤销。农信社大量发放的小额农贷费用高、利润薄，促使小额农贷不断增长的动力在相当程度上来自上级行政部门的指令。农信社还不时要接受多种政策性任务，如接纳农村基金会、县域中的城市信用社等。上述情况若不根本改变，农信社是不可能摆脱行政桎梏的而成为产权明晰、政企分开、真正“四自”的市场主体的。同时，眼下的“农村合作社银行”和“农村商业银行”也都是名不副实的。我国目前尚缺乏产生真正意义的合作金融的充分条件，通常讲“合作制”，实际上意味着“行政化体系”。农村合作银行所实行的“股份合作制”实际上仅是为照顾农户等小客户利益而刻意设计的一种股权高度分散化的股份制;农村商业银行实行的也是股权相当分散的股份制;两者的控制权、人事权均操在有关行政部门手中，充其量只能做到“民有、党管、地方国营”，不可能“政企分开”与完全“四自”。严格地说，两者都应当称为“农村发展银行”才较为妥当。只有在两种情况下，农村信用社才有可能“政企分开”与完全“四自”:一是产生合作金融的条件成熟，真正意义的合作金融勃兴;二是农村成了市区，农信社辖内已无支农需求，有条件转制为民营的商业性金融机构。显然，前者目前尚不存在，后者仅存在于极个别地区。总之，在这一轮改革中，就总体而言，在信用社的产权制度方面能做的是:第一，明晰净资产在法律上的归属;第二，根据各地信用社的实际情况，尽可能地向“四自”靠近。由于尚不可能做到“政企分开”与完全“四自”，因而不论实行何种产权制度及组织形式，搞好信用社的主要关键仍在于选择德才兼备的优秀经营者，行政主管部门应当在这方面努力下工夫。

原则三:按照因地制宜、分类指导原则，积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度，建立与各地经济发展、管理水平相适应的组织形式和运行机制。这条原则十分重要，它赋予各地在遵循改革宗旨与总体要求的前提下，进行探索与创新的权利，并鼓励这样做。这就使得《通知》的活力与生命力大大增强，有可能避免实施中的“一刀切”，并在实践过程中发展、完善。诚然，我国各地农村信用社面对的外部经营环境及自身条件的差异要远远大于“四大银行”，不仅各省(自治区、直辖市)间的差异甚大，而且同一省区内各市、县间也有明显差距。因而，全国不能“一刀切”，省内也不宜“一刀切”。尤其目前既然称为“试点”，有关政策措施必定不可能至臻完善，十分需要通过实践进一步探索之。我省的经济发展水平与创新活力相当不错，尤其民营经济发育的程度位居国内前列，但省内各地的经济发展、人文背景及其他条件存在明显差异。因此，在我省的农村信用社改革中完全应当并有可能出现一些在全国“领先”的东西。同时也应当重视省内各地的差异，避免“一刀切”。为此，应当充分运用这一原则所赋予的权利，发动各方面力量，积极探索与创新，支持下级与基层提出的各种有益构想。既争取我省农村信用社改革的最佳效果，又为其他省(自治区、直辖市)的改革提供借鉴经验。

三、几个具体问题

(一)关于产权制度和组织形式选择

我省结合省情，提出“以合作制为基础，引入股份制经营机制”的产权制度改革思路，进而选择“农村合作银行”为基本组织形式。这是符合实际的、可行的，但在实施中应当注意下列各点。

1.让够条件的农信联社都“上”。既然确定以农村合作银行为基本组织形式，那就应当使尽可能多的农信联社组建为农村合作银行。为此，不要拔高组建条件，凡是达到《通知》规定要求的联社都应当允许“上”，略微差一点的联社则应当帮助其达到“上”的条件。当然，不能强求在2004年都完成组建。

2.不宜排斥“股份制”。以实行股份合作制的农村合作银行为主体，不等于应当排斥实行股份制的农村商业银行。一则，从某种角度讲，实行股份制(虽然也欠完善)可以比股份合作制更靠近“四自”。2003年8月18日，银监会主席刘明康说:“有条件的地区可以进行股份制改造，对暂不具备条件的地区，可比照股份制的原则与做法，实行股份合作制。”二则，虽则实行股份制后，商业化倾向会强一些，与服务“三农”这一政策性任务的矛盾可能大一些。但是要看到，我省少数农信联社的辖区内，第一产业比重已经很低，不足GDP的3%、甚至2%，对于这些联社，只要采取适当措施，支农需求完全可以满足，实行股份制明显利多弊少。三则，不必担心实行股份制的农村商业银行会脱离农信社系统。前文中已述，目前的农村商业银行是名副其实的，它们仍将处于行政控制之下，不可能真正做到“四自”。同时，从利益角度分析，农村商业银行也是不会愿意闹“独立”的。因为，它脱离农信社系统后，0.5个百分点的管理费固然免了，但是营业税却要多缴几个百分点，划不来;还有，结算、流动性保障等方面的损失更是无法估量。总之，那些达到组建农村商业银行条件的、辖区内经济发达、支农需求很少的个别联社(主要是市区联社)，应当允许组建为股份制的农村商业银行。

3.“股份合作制”也要允许有适当差别。同样是农村合作银行，它们的“股份合作制”也应当随各地的实际情况而有适当差别，如资格股每股金额，员工持股比重，股东代表及董事中的投资股股东、资格股股东和员工股东的比例等。特别要注意，员工持股比重不宜大，要防止农村合作银行落入“内部人控制”陷阱。

4.恰当把握“联社一级法人制”。实行联社一级法人制的好处主要是:联社可以名正言顺地强化对基层信用社的管理，从而更有效地整合、优化全联社的资源配置;同时，还有助于减轻税负。根据我省的实践经验，实行联社一级法人制的基本条件是:联社领导班子(尤其一把手)力量强，有能力对联社资源进行有效整合;联社辖内的交通、信息状况及经济发展水平也适合于以联社为单位进行管理;盈亏状况则并不重要(当然要采取措施达到《通知》的要求)。进而，只要选择、调配好领导班子，我省绝大多数联社都是有条件实行一级法人制的。但是，联社一级法人制毕竟只是过渡性的组织形式，因而除了那些在近两年中无法达到组建农村合作银行标准的联社外，不宜再经过这一阶段，以免增加改革工作量。

此外，最好能将我省的农村合作银行和农村商业银行都改称“农村发展银行”，以体现其“政策性”实质，使得名副其实。个别位于市区、支农需求很少的农村商业银行还可称为“信用联合银行”。当然，这些需要征得银监会的同意。

(二)关于省联社

省联社是经省政府授权而承担对辖内农村信用社的管理、指导、协调、服务职能的机构。对于我省省联社的组建与运作，省内已根据银监会有关规定，制定了《浙江省农村信用社联合社组建方案》，现补充建议如下:

1.不宜有明确的行政级别。我省的省联社明确规定为正厅级，这恐怕有失偏颇。因为，省联社是由市、县联社及农村合作(商业)银行“自愿入股组成、实行民主管理、具有独立企业法人资格的地方性金融机构”，赋予其明确的行政级别显然是不适宜的。这不仅是体制倒退、自找矛盾，而且势必使受其管理的联社、银行也要确定相应的行政级别。这肯定不是改革方向。省联社由省政府授权，没有行政级别不会影响其管理的权威性。如果仅是发文件的需要，则将其“视同厅局级单位”就足够了。

2.要合理界定管理的内容。在省联社的四项职能中，“管理”最难处理。因为市、县联社和农村合作(商业)银行都不是真正“四自”的主体，不管不行，但管得过多又会影响活力。有人提出，基本原则是“四管、二不管”，即管方向、管班子、管稽核、管制度，不管具体的人财物，不管具体的授信业务活动。这种观点值得参考、借鉴。

3.应当“分级”管理。所谓“分级”管理，就是要在基本原则下，根据管理对象不同的自我约束能力，实施不同的管理强度。首先，根据管理对象不同的产权制度与组织形式，即两级法人制、一级法人制、农村合作银行、农村商业银行，实施不同强度的管理。其次，在同一产权制度与组织形式的管理对象中，也要根据它们实际表现出来的自我约束能力而适当“分级”。再次，“分级”的标准必须透明、公开，以策公平与实际效果。

(三)关于舟山、宁波、绍兴

一般而言，今后我省农村信用社的组织体系为:省联社—县(市)联社或农村合作(商业)银行，同时根据实际需要在市(地)设立办事处。但是舟山、宁波、绍兴的情况确实有点特殊，进而有必要在此作一探讨。

1.舟山。舟山虽为地级市，但面积1440平方公里，人口98万人，还不及一个大县。市内现有4家农信联社及1家由原城市信用社改制而成的独立的农村信用社。今后，是按3—5家进行改革，还是联合成1家进行改革?比较而言，以联合成1家较优。一则，分成数家则规模偏小，联合成1家则不仅规模效益较好，而且也有利于吸引人才。二则，分成数家还需成立“市办”，机构重层叠架。三则，舟山是海岛，区域分散，合成1家有利于强化管理，防范风险;分成数家，则市办的管理力度总及不上一家银行内的管理，风险肯定要大一些(嵊泗人行的事故教训值得记取)。目前，舟山市正好有合起来组建一家农村合作银行的要求，对此，应当支持与鼓励。

2.宁波。宁波市现有8家农村信用联社和1家农村合作银行。宁波希望成立职能相当于省联社的市联社，自行管理全市的农村信用社。客观地说，这一要求有相当的合理性。一则，宁波具有设立相当于省联社的市联社的基本条件，这也是其他市(地)无法具有的。宁波是计划单列的副省级城市，财政相对独立，且财力雄厚足以支撑农信社改革并处置风险;宁波市银监局为与省银监局并列的省级局。二则，宁波市具有良好的金融管理能力。有人质疑宁波市的金融管理能力，担心宁波管不好农信社。这种担心与实际不符。宁波市不仅组建了我省第一家一级法人制的农信联社和全国第一家农村合作银行，而且在城市信用社整顿中，宁波市的“区别对待”、不搞“一刀切”也是全省各市(地)中做得最好的。这充分表明宁波市的金融管理能力良好。三则，有助于减轻“省级管理”的负担。容易理解，如果让宁波市成立具有省联社职能的市联社，那么，省联社和省财政的负担将明显减轻(其实，最好的选择是将舟山的农信社也交给宁波市联社管理)。四则，能使省、市相互促进，加快改革进程。两个积极性要比一个积极性好，因为这会产生竞争意识，进而能够相互借鉴、相互促进，有助于制度创新和改革加快。至于全省农信社的结算系统则仍由省联社负责，这不会成为障碍。总之，从整个改革大局的利益考察，以支持宁波市的要求来得更妥当一些。

3.绍兴。绍兴市提出以市联社为基础、将6县(市、区)联社联合组建为绍兴市农村合作银行的要求。对此，不宜简单否定，而应当进一步深入论证。一则，绍兴市确实有其独特条件:有着具有独立企业法人资格的市联社;市联社的领导力量相当强，运作四年来取得明显绩效，积累了丰富的管理经验;绍兴市辖6县(市、区)的经济较为发达、城乡一体化程度较高，并且各县(市、区)的经济发展水平相对均衡;6家县(市、区)农信联均达到了组建农村合作银行的标准，发展也相对均衡。须知，要同时具备这4条是相当不容易的。二则，组建“绍兴市农村合作银行”可以大大加快改革进程，并造就一家实力相当强(存款超过300亿元)的农村金融机构，能更有力地促进绍兴市的农村经济发展。三则，农村信用社改革也是探索与创新的过程，允许绍兴市作一次探索、试验未尝不可。从全省、全国角度看，这样的试验也是相当有必要。

(四)要探索跨辖区的系统内参股、兼并活动

农村信用社制度创新的重要探索内容之一，便是允许个别资本实力强、内控制度严、管理水平高、经营业绩佳的优秀联社(银行)，跨出辖区，参股、控股、兼并其他较为后进的联社。这样做的好处甚多。一则，农村信用社是企业，开展适度的资本经营不仅必要，而且必将有助于促进健康发展。二则，可以使农信社系统的要素资源发挥更大的作用，尤其是当前最为稀缺的管理资源。三则，有助于减轻政府负担。目前，困难的农村信用社，无论化解风险或补充资本金，主要都由政府“买单”。开展系统内资本经营活动后，无疑能减轻政府的负担。四则，这符合发展方向。目前的以联社为单位组建农村合作(商业)银行是农村信用社整合的第一步。这是一种“行政化”方式整合，即由行政部门主导、自上而下地进行在今后的进一步整合中，肯定要引入并转向“市场化”方式。让优秀机构参股、控股、兼并其他机构，(只要双方真正自愿)正是一种“市场化”方式，符合发展方向，故值得倡导。

(五)要注意培育金融企业家

金融企业家是指，既具有良好的金融业务素养、职业道德和金融企业经营业绩，又拥有相当数量资本并将其投入金融企业的人。在当前的深化农村信用社改革中，应当十分重视金融企业家的培育。其原因是，为了促使农村合作(商业)银行真正实现“四自”，不仅要引入民间资本，而且要逐步将控制权、人事权交给“三会”。然而实践表明，金融企业的控制权落在工商企业家手中是相当危险的，既难避免偏离“稳健经营”轨道，更难避免关联企业贷款大量发生。克服这一弊端的基本出路在于把控制权“交给”金融企业家。鉴于目前金融企业家极度缺乏的情况，因此要把促进金融企业家发育成长作为战略性任务来抓。基本措施主要是:第一，鼓励高管人员尤其是被实践证明的优秀经理人员持股，并通过建立“期权激励”来不断扩大其股份;第二，鼓励工商企业家“转型”，将全部或大部分资本从工商企业退出，转投金融企业;第三，注意发现富有潜质的金融管理人才，并提调到农村合作(商业)银行的高级管理岗位上来。