我国农村信用社及农村金融体制的发展与改革
陈 林
（复旦大学社会学系）
农村信用社被称为我国农村金融的“主力军”，是联系农民的桥梁纽带。然而，我国农村合作金融的发展道路却曲折不平。在20世纪50年代的合作化道路上，农信社如雨后春笋，蓬勃遍地，但经历了“大跃进”的“一大二公”，遭受了“文革”的彻底革命，至改革开放初期才起死回生。在复元期间，农信社是坚持原有的合作性质，成为自愿自发的群众合作组织，还是改造成为现代商业银行？对此争论不决。关于农信社的管理体制，20多年来几经变化：起初由农业银行代管，接着直接划归人民银行管理，相对自成系统，如今又试点切分给地方政府分散管理。
最近30年来，政府多次注入资金帮助农村信用社改革，仅2005年中央财政就为农信社注资1700亿元，希望农村信用社承担起服务小农的责任，但还是没有成功。
20世纪50年代前期的农村信用社在形式上保持了较多合作金融的特点，没有照搬苏联并入国家银行的模式。但学者研究指出(1)，1958年之前，虽然基本金是由农民入股，与农民和农业生产关系也比较密切，但是农民并非完全自愿，而是半鼓动、半自愿甚至迫于形势参加的，也没有建立健全社员代表大会、理事会、监事会等民主制度。信用社的职能也从为农民和农业服务变成国家银行的代办处。1958年人民公社时期干脆并入国有农业银行。大跃进时期，信用合作社虽然一度下放给生产大队，由于制度的缺陷，信用社成了基层干部的“小金库”。1962年信用社从生产大队分离出来后，又被置于农业银行的控制之下。银行加强信用社的业务领导，强化信贷计划管理，后又实行“包下来”的办法，使信用社逐步向银行靠拢，由民办转官办，信用社变为农业银行的基层机构，农村信用社基本上失去了合作金融的特点。“80年代末从四川开始的农村合作基金会并非由农民进行的组织制度创新，而是由乡镇基层政府进行的，农民同样是局外人”。(2)
20世纪90年代，中央政府在全国范围内将农业银行和农村信用社分离。然而，地方金融组织的贷款条件、程序、利率，都不利于在资金上帮助农户借贷。其服务基础疏远村落，服务对象不是一家一户，操作也不是成员自治，资金也不用于农村当地。反而将农村的资金经过合作社用到城市、用到外地。结果不仅起不到支持当地经济的作用，甚至影响当地经济的发展。这一情况至今没有改变。
一、20世纪50年代：信用社以及农村金融体制的初创
新中国成立后，为适应农业生产恢复发展的需要，我国迅速组建了以中国人民银行县级（及以下）分支机构为主体的国家农村金融组织体系。1951年，中国人民银行要求所有县支行以农村为主，在吸收和供应资金的过程中调剂农村金融，供给农民生产生活资金，促进农副业生产、销售的发展。同年，农业合作银行正式成立（这也被看作农业银行的第一次设立），作为一个专业银行由人民银行总行领导，后在人民银行精简机构中撤销。1955年，国务院支持人民银行建立中国农业银行，归人民银行领导。此后，农业银行逐步在省、地、县和县以下设立了分支机构。然而在实际工作中，农业银行与人民银行的角色定位存在冲突，当时被认为不利于统一安排农村信贷工作，遂于1957年撤销，这也是农业银行第二次被撤销。
1950年3月，在中国人民银行召开的第一届全国金融工作会议上，确定了试办农村信用社的方针和任务。1951年召开的第一次全国农村金融工作会议进一步决定大力发展农信社。1951年制定的《农村信用社章程草案》和《农村信用互助小组公约（草案）》基本采用了世界信用合作社的通行原则。在试办阶段，信用合作主要有四种组织形式：一是信用合作社，一般以一个行政村镇或邻近几个村为组织范围，实行民主管理；二是信用部，即设在供销社内部，由供销社统一管理的信用部；三是信用互助组，一般在一个行政村内由农民自发组织建立；四是原有的民间金融组织形式，如合会等，仍然有所发展。
1954年，出现了全国范围的农村信用社大发展。1954年2月，中国人民银行召开全国首次农村信用合作社工作座谈会，确定了发展信用合作社的方针、步骤和具体计划，要求年底全国建社3．4万至4万个，到1957年基本实现信用合作化，达到“一乡一社”的目标。同年4月12日，《人民日报》发表社论《积极发展农村信用合作》推波助澜。不久，根据中央关于加快发展农业生产合作社的精神，同年7月，全国人民银行分行长会议决定把建社发展规划改为10万个，要求于1955年提前实现乡乡有社的目标。而到当年底，实际上建立了12．4万个信用社，全国大多数地区做到了乡乡有社。
当时信用社的过快发展也带来了许多问题。1955年，中国人民银行召开全国农村金融会议，根据中共中央关于《整顿和巩固农业生产合作社的通知》精神，决定对农村信用社进行整顿，其主要内容是拓展业务，健全民主管理制度，同时还制定了《信用合作社章程（草案）》，对信用社的性质、任务、组织形式、业务经营和财务管理等都做出了规定。
1955年7月，毛泽东在中共省、市、自治区党委书记会议上，作了《关于农业合作化问题》的报告，同年10月，党的七届六中全会通过了《关于农业合作化问题材决议》，提出农村中合作化的社会改造高潮即将在全国到来。在这种思想指导下，农村信用社1956年的工作方针是，“积极发展信用社，建立新社，巩固扩大老社，争取应入社的人大部或全部加入信用社，吸收股金和存款，充分发挥信用社的作用。”
全国在基本实现农业生产合作化的同时，也基本上实现了农村信用合作化。到1956年底，经过两年的整顿，信用社合并为10．3万个，入社农民近1亿户。农村信用合作化成为“农业合作化运动”的一个重要方面。
在“农业合作化”完成后，农村信用社如何进一步向前发展，当时曾经有两种看法。一种意见认为，信用社是在个体农户基础上组织起来的，为个体农户服务的，是半社会主义性质的。农业生产合作化后，个体农户不存在了，信用社也就相应失去了继续存在的经济基础。因此，应当向国有银行方向过渡。在这种思想影响下，有些地区把信用社改为乡银行，有的地方还把信用社并入农业生产合作社，改为生产合作社的信用部。而另一种意见则认为，信用社作为农村三大合作组织形式之一，在实现农业生产合作化后，仍应继续长期存在下去，积极为农业和集体经济服务。在新的经济形势下，农村信用社还有没有继续存在下去的必要，这不仅仅是一个理论问题，也是一个实践性非常强的现实问题。
1957年1月，中国人民银行召开了全国信用合作会议，总结了信用合作化的经验和教训，讨论了在农业合作化后新的历史条件下信用社的性质、任务和发展方向，指出一些地方把信用社改为乡银行或并入农业生产合作社的做法削弱了信用社的作用，应该坚持长期办社、民主办社和勤俭办社的方针。同年7月，中共中央在批转这次会议报告的通知中指出：农村基本实现生产合作化后，信用社在调剂农村资金、促进农副业生产方面，仍然有着十分重要的作用，应当进一步巩固和加强，从而结束了这一次关于信用社发展前途的争论。
二、从“大跃进”、“人民公社化”到“文革”时期
随着大跃进、人民公社化的浪潮，农村私有财产体系被彻底破坏，原来建立在私有财产基础上的农村信用社也被纳入“一大二公”的轨道。
1958年12月，中共中央、国务院颁发了《关于适应人民公社化的形势改进农村财政贸易管理体制的决定》，其中规定农村中财政贸易体制，应根据统一领导、分级管理的方针，实行机构下放，计划统一，财政包干，即通常所说的“两放、三统、一包”。所谓两放，是指将财政、银行、商业和粮食部门设在农村的基层机构的人员和资金，下放给人民公社管理；所谓三统，是指统一政策、统一计划、统一流动资金管理；所谓一包，是指包财政任务的完成。
根据“两放、三统、一包”的要求，银行营业所和信用社合并成为信用部，下放给人民公社领导和管理。这样做带来了两个问题，一是所社合一的结果，混淆了两种所有制的界限，造成财产资金和账务上的混乱；二是政社合一的结果，使信用社增加了“官办”的因素，失去了业务经营自主权。当时国务院颁发的《关于人民公社信用部工作中几个问题和国营企业流动资金问题的规定》中第八条规定，“人民公社的信用部既是人民公社的组成部分，又是人民银行在当地的营业所。为了便于工作，信用部可以同时挂两块牌子。”这样就把信用部变成了“所社合一”和“政企合一”于一体的不伦不类的单位了。上述办法在全国范围内进行了试点，由于暴露出来的问题很多，反映强烈，后来没有普遍推行。
1959年，银行营业所从公社收回，仍由人民银行领导和管理，而把信用社继续下放到生产大队，改名为信用分部。1959年4月，中共中央颁发《关于加强农村人民公社信贷管理工作的决定》，第一条规定，“信用部在方针政策、业务计划、规章制度等方面必须执行上级人民银行的有关指示和统一规定；公社党委和管理委员会负责保证和监督信用都很好地执行党的政策，完成国家计划，负责政治思想工作。”这样实质上是把农村银行机构收回，不再下放。第四条规定，“在人民公社的各个生产队可以设立信用分部。信用分部的业务性质和经营范围，大体是同过去的信用社相类似。”第五条规定，“具体办法由中国人民银行总行另行拟定”。因此，中国人民银行总行于1959年5月召开全国分行行长会议，决定把下放给人民公社的银行营业所收回。又把原来的信用社从人民公社信用部里分出来（实际是所社分离）下放给生产大队，变为信用分部。信用分部的职工由生产大队管理，盈亏由生产大队统一核算，业务经营由生产大队和公社信用部（营业所）双重领导。会议结束以后，在全国各地基本上都是以生产大队为单位建立信用分部（相当于过去的信用社）。
到1959年底，全国有近20万个信用分部、17万个信用服务站下放给了生产大队。按照国务院和人民银行总行的规定，信用分部的职工任免、工资待遇等由生产大队管理，盈亏由生产大队统一核算，信用分部成了生产大队的组成部分。大队有权决定和指挥信用分部的工作，有权任免和抽调信用分部职工，有权使用信用分部的资金。在“五风”（共产风、浮夸风、强迫命令风、特殊化风、瞎指挥风）的影响下，不少基层干部随意调用信用分部职工、财产和资金。特别是把信用分部当成了平调社员财物的工具。公社、生产大队和生产队把强迫征用社员的木材、砖瓦和其他财物折成现款；叫信用分部开给存单，转作社员存款，同时算作信用分部对大队或生产队的贷款。实际上是虚存虚贷，虚收虚付，严重地损害了信用分部在群众中的信誉，给工作造成了严重损失。
1962年，人民银行又把信用社管理权限收回，明确了信用社组织上的独立性，信用社得到恢复和发展。这一年，中央总结了过去的经验教训，发布了《关于切实加强银行工作的集中统一，严格控制货币发行的决定》，决定收回几年来银行工作下放的一切权力，完全地、彻底地垂直领导。中国人民银行为此草拟了《农村信用社若干问题的规定》。同年11月，中央和国务院批转了这个《规定》，提出中国的农村金融组织有两种所有制，一种是全民所有制的国家银行，一种是集体所有制的信用社，信用社是农民的资金互助组织，是国家银行的助手，是中国社会主义金融体系的重要组成部分。这个《规定》恢复了信用社的性质和任务，信用社的机构设置可以按人民公社设信用社，也可以按经济区所在集镇设信用社；生产大队设信用站，由信用社统一计算盈亏。明确信用社组织独立，在业务上受人民银行的领导，经营亏损无法自行弥补的，由银行补助。信用社干部的待遇（工资、口粮、副食品、日用品供应等）按照人民公社同级干部的待遇标准执行等。通过这个文件的贯彻执行，农村信用社得到了恢复和发展。
1963年，中央决定第三次设立中国农业银行，统一管理原来由财政部拨付的支农资金和人民银行办理的农业贷款。由于农业银行与人民银行在机构设置上的诸多矛盾，农业银行于1965年第三次被撤销，又恢复了人民银行对所有金融业务“一统天下”的格局。
“文革”爆发后，信用社再次被下放给人民公社由“贫下中农管理”，信用社职工实行不脱产，所谓走“亦工亦农”的道路。由于当时“文革”的混乱背景，一度造成业务上的混乱。1970年停止了这一做法，同时对农村信用社进行体制调整，即将信用社改为国家银行的基层机构，凡一个公社既有银行营业所又有信用社的，实行合署办公，由银行领导信用社，银行业务则委托信用社办理。
1969年1月，中国人民银行总行在天津召开了有18个省、市参加的信用社体制改革座谈会，确定了两个根本性的问题。一是把信用社交给贫下中农组织管理；二是信用社职工由脱产改为不脱产，走“亦工亦农”的道路。所谓贫下中农管理信用社，就是在公社或大队成立贫下中农管理委员会，把信用社的人权、财权和资金使用权都交给贫下中农管理委员会管理。同年11月，人民银行总行在河南省嵩县召开了有9个省市参加的座谈会，介绍了该县阎庄信用社的上述经验。这就把信用社交给贫下中农管理和信用社职工走亦工亦农的道路更加具体化和样板化了。经当时的国务院业务组批准，《人民日报》发表了《一个由贫下中农管理的信用社———河南嵩县阎庄信用社的调查报告》，此后便在全国范围内迅速地推广开来。不少地方出现了信用社干部大换班，或者大批下放回家，不仅给后来落实政策增加了大量工作量，而且在工作上也造成了损失。
1977年11月，国务院颁发了《关于整顿和加强银行工作的几项规定》第七条规定，“信用社是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构”。1978年，人民银行提出所社合并，信用社又恢复了由国家银行集中统一管理的体制。
1978年5月，人民银行总行就信用社的机构设置、领导关系、人事管理、工作任务、业务经营、财务制度、会计核算等作了具体规定，统统由银行管起来。例如在机构设置上，明确规定，“在一个公社已有银行营业所又有信用社，所社合为一个机构，实行统一领导，挂两块牌子，使用两个印章，办理银行和信用社业务。只有信用社没有营业所的，只挂信用社的牌子，使用信用社的印章，由信用社承办银行和信用社的各项业务。以上两种机构形式，同样都是国家银行在农村的基层机构，执行统一的金融政策，统一的计划管理，统一的规章制度。”还规定，“信用社的资金应纳入国家信贷计划，职工待遇应与中国人民银行基本一致”。因而，再一次地把全民所有制的国家银行与集体所有制的信用社合二为一了，混淆了两种所有制的界限，使信用社的“三性”进一步丧失，彻底走上“官办”的道路，增加了“官办”的积弊。全国不少省份出现所社合一的组织形式。
三、改革开放前期：从20世纪70年代末至90年代中期
改革首先在农村取得突破，家庭联产承包经营责任制的推行极大活跃了农村经济，农村生产经营模式由原来的生产队经营变成了以农户为单位的家庭经营。进入80年代，农村出现了蓬勃发展的乡镇企业，农村经济的商品化和货币化程度都大大提高。
1979年，中国农业银行总行正式恢复建立。农业银行恢复以后，信贷业务有很大扩展，不仅办理农业贷款，还办理与农业、农村经济发展相关的工商业贷款。此后，农业银行实行企业化改革，改革的目标是把农业银行办成自我发展、自我改造的社会主义国家银行，改革的内容主要是完善内部经营机制，增强经营活力。农业银行在机构、人事制度、信贷资金管理体制等方面进行了相应改革。1993年，农业银行分离出政策性业务，成立专门承担政策性业务的农业发展银行，而农业银行则专门经营商业性业务，逐步向商业化转变。
1979年2月，国务院发出了《关于恢复中国农业银行的通知》，此后一个时期通过中国农业银行管理信用社。《通知》明确指出，“现在信用社的任务很重。人手不足。为了加强农村金融工作，信用社由省、市、自治区确定编制，抓紧配齐。信用社职工的管理、政治待遇和口粮要同银行职工一致起来。信用社要贯彻勤俭办社、民主办社的方针，不断提高经营管理水平。任何单位不得平调或挪用信用社的资金。”根据国务院《通知》精神，各地在抓紧恢复农业银行的同时，加强了对信用社的领导，分期分批地开展了信用社的整顿工作，到1982年底，对问题较多的信用社进行了初步整顿，为进一步的改革与发展打下了基础。
1980年，中共中央对农村信用社的改革作了明确的指示：把农村信用社下放给公社办不对，搞成“官办”也不对，这都不是把信用社办真正的集体金融组织。信用社应该在银行的领导下，实行独立核算，自负盈亏。中国农业银行于同年10月召开了全国信用合作会议，专门研究信用社的改革问题。1982年12月，中共中央政治局通过《当前农村经济政策的若干问题》，重申“信用合作社应坚持合作金融组织的性质”。
到了1983年，我国农村生产、流通体制改革已经取得了巨大成功。但是作为服务于农村经济的信用社，由于事实上已成为农业银行的基层机构，其管理体制、机构设置、业务范围、经营机制等，已远远不能适应农村经济发展的需要。因此，党和国家把信用社管理体制改革提到了议事日程。
1983年到1986年，连续四个中共中央一号文件，都提出了改革的必要性、改革的方向及其重大方针政策。中国农业银行根据中央的精神，于1983年开始在全国进行改革试点。1984年8月，国务院批转了农业银行《关于改革信用合作社管理体制的报告》，决定恢复和加强信用合作社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，明确界定其合作金融组织的性质，在农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务，实行独立经营、独立核算、自负盈亏。
这场以恢复信用社组织上的群众性、管理上的民主性、业务经营的灵活性为主要内容的改革，一直持续到90年代中期。从实际效果来看，除了信用社的股金有所增加和恢复了股金分红外，信用社的合作制性质并没有得到很好的体现，特别是民主管理还是徒具形式，甚至连形式都没有。新扩股金还包括了不规范的“存款化股金”，股金分红还是“保息分红”。
这个时期虽然成立了县级联社，但信用社在事实上仍然是农业银行的基层机构。由于监督约束机制不健全等原因，90年代中后期，各地农村信用社陷入大面积亏损。农村信用社存在的深层次问题暴露无遗。在各类金融机构竞争日趋激烈的情况下，农村信用社面临着严峻的考验。
四、1996年的信用社改革
1996年8月，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》，同年9月，农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系。到年底，全国范围内包括人、财、物，农业银行与信用社之间的脱钩工作基本结束，完成了行社之间的资金划转，在平等自愿基础上农村信用社与农业银行建立了业务合作关系。
此后，中国农业银行深化自身改革，加强内部管理，实行资产负债比例管理和风险管理，建立自主经营、自负盈亏、自我发展的机制；在农村重点支持了一批有一定规模的农产品基地、龙头企业和支柱产业；在中小城市、城乡结合部和大集镇，主要支持了私营企业、三资企业和乡镇企业；撤并部分基层分支机构，进一步向商业银行转型。1999年，农业银行剥离了巨额不良资产，减轻了经营负担。农业银行经过改革以后，逐步向国有商业银行转变。
在这个时期，中国农业发展银行增设基层分支机构，调整业务范围。1997年，农业发展银行增设了地、县级基层机构，实现了业务由全面委托代理转为独立业务经营。1998年，为支持新一轮粮棉流通体制改革，农业发展银行专门经营粮棉油收购与储备贷款业务，为保证收购资金封闭运行，农业开发性贷款业务划归农业银行，农业发展银行成为一个专门的粮棉油“收购银行”。
1996年以后，农村合作基金会开始清理关闭。农村合作基金会最早出现在1983年，最初是为了管好用好村集体财产，“由乡村集体经济组织和农户按照自愿互利、有偿使用的原则而建立的社区性资金互助合作组织。它的宗旨是：为农民服务，为农业生产服务，为发展农村集体经济服务。”1992年至1996年是农村合作基金会的高速扩张期，但由于乡镇基层政府的不合理干预，农村合作基金会沦为乡镇政府的“小金库”，大笔贷款被盲目投向乡镇村办集体企业，结果酝酿了巨大的风险，普遍出现挤兑风波，造成了金融秩序混乱。为了化解风险，中央于1999年正式提出全国统一取缔农村合作基金会。农村合作基金会从此在农村金融市场上销声匿迹，至今人们仍谈“基金会”色变。
1996年改革后农村信用社交由人民银行管理，为了保证农村信用社的健康稳定发展，人民银行着手进行了一系列制度建设，完善了县级信用联社和信用社的管理规定，尤其强调了社员民主管理的内容，对社员依法入股、组建社员代表大会、选举产生理事会和监事会等民主管理制度作了明确细致的规定。经过一系列改革，农村信用社加强了内部管理，促进了业务发展，资金实力和支农作用得到增强。
1996年，国务院《关于农村金融体制改革的决定》指出，“农村金融体制改革的重点是恢复农村信用社的合作性质”；“农村信用社管理体制改革，是农村金融体制改革的重点。改革的核心是把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织”。
《决定》认识到，“农村经济发展的多层次，要求（形成一个能够提供）……及时有效金融服务的体系”，提出以“建立和完善以合作金融为基础、商业性金融和政策性金融分工合作的农村金融体系”为农村金融改革的指导思想。这些论述在今天仍具现实意义。
农村信用社的具体改革步骤考虑如下：第一步，农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系；第二步，加强县级联社建设，使其能够承担起管理辖区内信用社的职能，以保证脱钩后在管理上的连续性；第三步，强化人民银行对信用社的监管；第四步，按合作制原则重新规范信用社；第五步，在城乡经济一体化发展程度较高的地区，已经商业化经营的信用社改组合并为农村商业银行；第六步，待上述改革完成后组建信用社行业自律组织。改革的重点是重建合作制，改革的最终目标是要形成一个商业性金融、合作性金融和政策性金融分工协作的农村金融体系。
相比之下，农村信用社与中国农业银行的“脱钩”还比较容易做到。“脱钩”后的农村信用社与农业银行处于平等地位，不再是领导与被领导的上下级关系，这有利于防止农业银行侵占农村信用社利益、向农村信用社转嫁经营风险，还有利于人民银行加强对农村信用社的领导、监督与管理，特别是对于风险的监管与控制。
农村信用社与农业银行正式“脱钩”后，即转入以清、扩股为核心的规范工作。农村信用社通过扩股增加了实收资本，但由于亏损巨大，很多农村信用社的所有者权益并没有相应增加，反而更少。虽然在人民银行内部一度已经成立了“中国信用合作协会筹备办公室”，但信用社重建合作制的工作并无突破性进展。
1996年的改革计划没有全面完成。正如2003年国务院《深化农村信用社改革试点方案》所述，信用社存在的主要问题仍然是“产权不明晰，法人治理结构不完善，经营机制和内控制度不健全；管理体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确；历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险仍然很大”。
如果按照李剑阁(3)援引的权威数字，至2000年底，全国农信社不良资产达5174亿元。另据农业部产业政策与法规司的研究报告《农业结构战略性调整与农村金融服务》，至2001年底，全国农信社不良贷款比重达到44%，其中呆滞、呆账贷款分别达到31%（3713亿元）和8%（981亿元）；46%的信用社亏损，58%的信用社已经资不抵债；历年亏损挂账则为1232亿元；全国农信社总计资不抵债2361亿元。按照徐滇庆(4)的数据，到2002年底，全国农村信用社贷款余额14117亿元，不良贷款5147亿元，占贷款总额的37%，历年挂账亏损1313亿元，资不抵债信用社19542家，占机构总数的54．98%，农村信用社资本充足率只有2．35%。
时任中国人民银行研究局局长的谢平在2001年曾发表文章指出，农信社沉重的历史包袱有三个主要来源：不合理制度造成的资产质量问题，如行政干预、指令贷款支持乡镇企业等；制度转换过程中产生的新呆账，如农业银行与农信社脱钩过程中的资产分割与划转；宏观经济波动和政策性因素导致的资产问题，如高通胀时期的保值贴补挂账。
这一时期，尽管农村金融体制在改革中得到进一步发展，但农村金融供求矛盾也进一步突出。农业银行及其他国有商业银行在商业化改革进程中，撤并了31000多家县级以下分支机构，基本取消了县一级分支机构的贷款权限，逐步从农村金融市场退出。(5)农业发展银行改革以后，成为专门经营粮棉油流通贷款的“收购银行”，支农作用也进一步削弱。农村金融供求矛盾愈发突出，农民贷款问题日益严重。随着四大国有商业银行逐步退出农村金融市场，农村信用社称为“主力军”，然而农村信用社却独木难支。
五、2003年以来：新一轮改革
2003年4月，中国银行业监督管理委员会成立。同年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》，启动新一轮改革。同年8月，东部沿海发达地区的浙江、江苏、山东，中部和东北粮棉大省吉林、江西，西部欠发达地区的贵州、陕西和重庆等八个省市农村信用社列为第一批改革试点。2004年8月，国务院发出《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，将第二批改革试点范围一举扩大到全国除海南、西藏两个省区外的29个省（市、区）。上海、北京、重庆合并农村信用社成立农商行，杭州联合农合行、常熟农商行分别引进澳大利亚和新西兰银行集团公司、交通银行作为战略投资者。西藏并无农村信用社，而海南省信用联社则于2007年8月挂牌成立，新一轮信用社改革至此已经尘埃落定。
2003年的国务院《方案》改变了1996年《决定》的基本思路。与前几次农村信用社改革不同，新一轮改革不再强调合作制，而试图沿袭企业改革，优先按照股份制和股份合作制的方式来改革农村信用社(6)。2003年的《方案》提出，“把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构”，这里回避了“合作制”字样。
这一轮改革的总体要求是：“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”，改革主要包括三项内容，即产权制度改革、管理体制改革和化解历史包袱。
（1）以法人为单位改革信用社产权制度。2003年国务院《方案》中提出，“积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度”。按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改造有困难又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。在农村信用社产权制度改革的四个备选方案中，首推组建股份制银行机构，其次是统一为县联社一级法人，完善合作制仅列机构撤销选择之前。在浙江，对经营状况较好的农村信用社还是选择组建农村合作银行；对资不抵债、严重亏损的县（市、区）信用社，暂时保留现有两级法人的体制；对其余联社实行县级联社统一法人。
（2）信用社的管理交由地方政府负责。改革后，农村信用社的管理权限下放给省级政府，由省级政府管理、指导农村信用社，加强对信用社党的领导，引导信用社加强自律性监管，帮助农村信用社化解金融风险和打击逃废债。银监会则从具体的管理中超脱出来，主要负责农村信用社的准入、合规及风险监管，协助省级政府处置风险。
（3）化解历史包袱。如果2003年《方案》还有什么“干货”或者突破，主要体现在国家以补贴、税收、资金等多种方式给予政策支持。如对亏损信用社在1994—1997年间因执行国家宏观调控政策开办保值储蓄而多支付的保值贴补息给予补贴。从2003年开始，对信用社营业税按3%税率征收，西部地区信用社免征企业所得税，其他地区减半征收。央行按照2002年末实际资产损失的50%向2407个县（市）农村合作金融机构发行专项票据1656亿元，用于置换信用社的不良贷款(7)，还发放了专项借款1．4亿元。
谢平认为，最新方案具有重要的正向激励的效应，有助于防止农村信用社改革过程中和改革后的道德风险。不过章奇认为，扭亏为盈基本属于短期性的政策刺激效应，因为一项体制性改革不太可能在这么短的时间内立竿见影。陆磊(8)认为，农村信用社体制性问题没有得到根本性解决，扭亏为盈一方面是由于2004年农产品价格上升使得农民的还贷能力提高；另一方面是国家投入了巨额的资金。李莹星、汪三贵根据对部分欠发达地区农村信用社经营管理现状的调查认为，由转贷行为所产生的虚假盈利制造了全行业扭亏为盈的假象。易宪容指出，在如此短的时间内农村信用社资本充足率大幅提高，基本上是地方政府采取行政措施的结果。这些措施既有行政上直接的强制，如强制个人入股，也有以地方政府财政担保的间接诱导，如为了吸引群众积极入股，地方政府利用财政补贴来支撑股东分红。地方政府的目的不是让陷于困境的农村金融组织建立起有效运作机制或模式，而是通过满足央行提出的标准，来获取中央的资源。
总的来看，新一轮农村信用社改革是否能做到“花钱买机制”是十分可疑的。农村信用社改革脱离农村倾向明显，农民继续被边缘化(9)。一些学者认为，围绕农村信用社改革的一系列文件违背了市场经济的基本原则。例如在某些微观的管理上，农村信用社的权限被限制。最激烈的批评针对的是省级联社的模式和把农村信用社“管理权”交给省政府的做法。
六、农村信用社的出路：合作制与商业化之争
改革开放以后，决策层和学术界一度普遍认为农村信用社应该坚持合作制，但近年来逐渐出现了一些争论。这些争论集中体现为两种观点：一种观点认为，由于农村信用合作社一直背离合作制的原则，所以其改革和发展的重点应该是严格按照合作制原则进行规范；另一种改革观点认为，合作制原则在中国农村金融领域根本行不通，农村信用社应该改制为股份制商业银行。
温铁军提出，当前“三农”领域重点要解决的是农村金融问题。据以往调研的共识，任何正规商业银行都不可能为2亿分散的小农户提供金融服务。信用社的金融改革是一种必然，但是商业化的取向必将导致资金进一步离开农村。“农村金融改革目前还没有破题，对小农经济，只有合作金融才能解决”。(10)而谢平则认为，“中国正规的合作金融从来就没有真正存在过，没有一种合作制机构真正成功过，农村信用社的业务本身存在多元目标冲突”。
从现实情况看，我国农村信用合作组织是随着农村合作化运动的高潮发展起来的，是当时所谓“一化三改造”的需要，主要是人为地推动，而不是农民合作意识的增强。“三性”在实际中的情况是：动员入股，退股却受到限制；社员代表大会难以履行权利，理事会、监事会形同虚设，难以自主经营和自负盈亏；受国家银行方针政策的约束和行政干预。内部社员（员工）利益与外部社员利益的冲突也就不可避免。改革开放以来，我国对农村信用合作社进行了以恢复三性和搞活业务经营为主线的改革，农村信用合作社组织上的群众性得到一定程度的恢复，经营上的灵活性得以充分体现，但农村信用合作社经营管理上的民主性却流于形式，下放给农村信用合作社的经营自主权事实上均落到了农村信用合作社的内部社员（员工）手中，外部社员不能有效地对内部社员的行为实施最终控制，出现“内部人控制失控”。分析表明，由于受制度环境的约束，或由于条件不具备，农村信用合作组织的“三性”基本上没有得到体现。文件、章程上规范出来的理念与实际状况相距甚远。
合作制的社员入股、民主管理、主要为社员服务这三条标准的精粹是民主管理，“一人一票”。但从现实情况看，农信社入股的社员对民主管理的意识与要求并不强，同时，再强的民主管理要求也抵挡不住行政干预与行业管理。
于是一些人寄希望于股份制，认为股份制在促进产权明晰、完善法人治理结构、强化约束机制等方面具有优越性，能有效解决农村信用社所有者缺位的问题、民主管理难以落实的问题以及规避不合理行政干预的问题。股份制方式，就是要让入股者能真正承担起农信社的经营风险和经营责任，增强其参与信用社的经营管理的意识，成为独立经营、自负盈亏的经营主体。
但是，股份制银行与合作金融组织的经营目标和运行机制大为不同，股份制银行主要保证为投资者获得更多的利润，合作金融组织的经营目标是为会员提供高质量的服务。股份制改造后，出于财务上可持续发展和商业经营利润的考虑，农村信用社原有“三农”方面的业务和机构均面临较大幅度的调整和转型。由于农业的产业弱质性及低回报率，特别是在传统农区和经济欠发达地区必将产生农村金融抑制。在信贷的效益选择机制面前，股份制银行难以取得“利润最大化”目标与“支农”义务之间的均衡。如果银监会对农村商业银行的资金投放进行严格监管，那么农村商业银行的业务经营机制与农村信用社的经营机制相比，将没有较大转型，改革的预期收益实现程度降低。
目前大致存在三种观点：第一种观点是以合作制为主导；第二种观点是商业化取向，甚至放弃合作制；第三种观点是折中的，认为商业化和合作金融应共同发展。
第一种观点认为，面向基层农户的信用业务，应是合作金融（和政策金融）的天然职责。合作金融应有政策金融作财力支持，然而，目前我国农村政策金融主要着眼于国家农副产品收购这种垄断性商业行为，合作金融没有得到政策金融在财力上的足够支持，这也导致我国农村真正的合作金融难以出现。程漱兰认为，不是合作制本身有问题，而是我国农村政策金融出现了问题。(11)中国农村是典型的小农经济，从世界范围看，只要是小农经济国家，都没有仅仅使用商业金融来为小农提供信用服务的成功先例。甚至所谓小额信贷，某种程度上讲也是一种高利贷，因为其利率大大高于一般商业银行，这还没有计算小额信贷的组织成本，如果把组织成本算进去，也许基本上不能把它作为一种金融服务来看待。总而言之，正规的商业化金融不能提供高度分散小农经济条件下的信用服务，根本不可能在传统农村做商业化银行改革(12)。
第二种观点认为，我国农村信用合作社不符合合作制原则，这些原则在我国农村金融领域是行不通的，因此，农村金融改革和发展的重点应转向组建和发展股份制商业银行(13)。合作金融组织有历史过渡性质，现在的农村信用社应索性鼓励它走商业银行的路，不用谈什么为农业服务。如果为农业服务，也要商业化，不要讲什么兼顾赢利和农业服务(14)。那种认为解决农村融资的渠道只能是发展农村合作金融或者开展具有相当政策性含义的农户小额信贷的说法，没有区分发达国家和不发达国家。现代银行不愿意在农村开展业务是事实，但并非全球如此。在发展中国家，由于市场机制作用有限，银行的服务是十分不充分的。但是在发达国家，农民获得金融业很好的服务。中国既然要想成为发达国家，显然农村金融体系商业化是题中之义。(15)
第三种折中的观点认为，合作金融一般只能在小范围可以很好运作，但扩大范围时，合作金融所依据的信任机制和互助机制等不容易正常发挥作用，不能代替商业金融，故二者应该并重(16)。中国农村金融市场未来发展的方向应当是商业化和合作制金融共存，相互补充，共同发展。把农村金融市场的发展方向定位在单纯的合作制或者是商业化，都会脱离中国农村金融市场发展的实际情况。无论从国内还是国外，从发展中国家还是发达国家的金融市场发展情况看，商业化金融和合作制金融并存是农村金融发展的共同特征。这是由于不同的经济发展阶段、不同的人口群体，不同的产业特征形成的金融需求差异所造成的(17)。如果建立了“政策性—合作—商业性”农村金融体系，可以设想，农户通过政策扶植可以全面脱贫并维持简单再生产，在合作金融支持下可以实现初步致富并实现初级层次的扩大再生产，在商业性金融的竞争条件下，真正具备经营能力的农户可以实现高级层次的扩大再生产，甚至带动本乡镇产业结构的高度化、城镇化和非农化(18)。
从理论本源来说，各种观点的差异关键在于对中国现实农村经济的理解。(19)即使是典型的小农经济，如果按照“理性小农”命题，中国的农户如能被确认为富于理性的小农，那么似乎就没有必要单独为其设计一套农贷制度，而只需将服务于现代经济的金融体系直接延伸到农村经济，为农户提供金融服务即可，换句话说，商业化的金融体系同样适用于农村地区；如果按照“道义小农”命题，中国的农户如能被确认为是生存取向的，不会冒险追求利润最大化，那么农村地区商业化的金融安排就失去了存在的基础，而合作制的金融安排是是恰当的。但无论是从“理性小农”视角还是从“道义小农”视角来考察中国农村经济，得出的结论都难免简单化，中国小农经济到底具有什么样的特征值得进一步的讨论。(20)
尽管新一轮改革不再强调合作制，但只要民众获得了自主选择、自主发展的权利，只要经济金融中弱势群体依然存在，合作金融就有存在的基础。西方众多合作金融组织逐渐向商业金融异化，其实是来自组织成员或者说客户层次的改变，并不能证明合作金融最终要淹没在商业金融之中。原有的合作金融组织异化，但新的严格意义上的合作金融组织会不断应运而生，合作金融形式与商业金融形式始终保持着互补关系。
七、所谓“信用社的管理权”：省级联社不宜代行所有者职能
2003年的《深化农村信用社改革试点方案》将“信用社的管理交由地方政府负责”，“成立省级联社或者其他形式的省级管理机构，在省级人民政府的领导下，具体承担对辖区内信用社的管理、指导、协调和服务职能。”同时，“不把对信用社的管理权下放给地市和县乡政府、地市不再设立联社或者其他形式的独立管理机构。”这是对信用社管理体制的重大调整。
但是，这里所谓“信用社的管理权”究其为何，是很成疑问的。金融监管的权力向来属于中央，由中国人民银行以及银监会（还有证监会、保监会）及其在全国各地的派出机构依法行使职权。显然，省级信用联社不可能拥有金融监管权力，就连省级政府也没有这项权力。信用社、银行要受到人民银行、银监会及其派出机构的严格监管。除此之外，信用社、银行如同其他企业、事业单位和个人一样，固然也都是要接受地方政府“管理”的。但政府管理乃是公共管理，每一项管理职权都要于法有据。如同其他企事业单位一样，信用社、银行的保卫、消防属于公安局管理，用地、建筑属于土地局、规划局管理，劳动用工有社保局管理……凡此种种之外，还有什么可以留给省级信用联社来“管理”呢？
国务院《方案》起草者的本意是要地方政府特别是省级政府分担信用社改革的责任与成本、历史包袱乃至未来风险。从1998年以来，中央政府为防止地方政府卸责，在解决问题金融机构的做法上，往往实行所谓“谁的孩子谁抱走”的原则，这通常被视为一条“成功经验”，在新一轮信用社改革中有所适用，于是在措辞上委婉表述为“信用社的管理交由地方政府负责”。
但在实际工作中，各省（市、区）政府几乎无一例外，首先把“信用社的管理”视为一项权力而非责任，并通过“省级信用联社”行使这项“权力”；把省级信用联社作为自己的“所属单位”，更作为各县市联社（合作银行）的“上级主管单位”。
根据2003年9月中国银监会发布的《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》，“省级联社是由所在省（自治区、直辖市）内的农村信用合作社市（地）联合社、县（市、区）联合社、县（市、区）农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。”但在我国现行体制下，所有省级以下农村信用社联合社、农村合作银行（乃至农村商业银行），不存在“自愿”与否的问题，实际上都是“被入股”省级联社了。
从严格的法律意义上讲，省级信用联社更应类似于县市联社的“行业协会”或者共同持股的“子公司”。从基本法理和各国经验来看，基层信用社为解决彼此之间的资金清算、资金融通以及其他跨区合作问题，共同出资设立上一级联合社，因而共同拥有联合社的控制权；换言之，联合社是为各个基层社服务、受其支配的法人。这是一种自下而上控制、自上而下服务的体制逻辑。
由于国务院《方案》授予省级政府的所谓“信用社的管理权”来历不明，省级政府能够委托给省级联社的行政职权更是莫须有的东西。于是省级信用联社倾向于追求类似过去体制下的“上级主管单位”的角色，实际上代行信用社的所有者职能。而信用社的真正主人，遍及广大农村的千万信用社社员，则是沉默的大多数。对于县市联社（合作银行）本身，用一句调侃的说法，这近乎“花钱买个爹”。
省级信用联社对县市联社有较多的行政控制，县市联社不但失去应该有的对省级联社机构的控制权，而且还要交纳收入0．5%的管理费。“管得过多、过细、过死”是县市信用社对省级联社所谓“管理”的常见批评，甚至银监会在内部场合也颇有微词。如县市联社高管的任免、处罚权掌握在省级联社，高管的薪酬额度也往往由省级联社作了硬性规定；省级联社还自我规定了大额贷款发放、抵贷资产处置、固定资产购建等事项的审批权。可以说，省级信用联社在相当程度上代行了县市联社的所有者职能。
在这种模式下，省级联社对县联社的控制，实际上沿袭的是原来县市联社对乡镇信用社的控制模式。在县市联社与省级联社之间形成一种控制与摆脱控制的博弈关系，县市联社往往为拓展自身利益和获得更大的自主权而抗争。由于省级联社与县市联社之间存在信息的不对称，以及省级联社的职权原本可疑，往往在“失控感”的影响下，省级联社更加热衷于强化对县市联社的控制。
总的来看，省级信用联社一经设立，难免要追求自己的地位和影响，其对县市联社的管理就很微妙，甚至容易在一些地方与银监会派出机构发生摩擦。而信用社日益脱离农民的问题并无触及，更没有解决。
如果一定要寻找客观上省级联社“管理”的必要性，可能在于防范县市联社的“内部人控制”和家长制倾向。诚然，县市联社本身的“内部人控制”一直存在，近些年来甚至有所加剧。但这个问题的解决不能南辕北辙，由数百里之外的省级联社在事实上代行信用社的所有者职能是不可取的。这个问题的根源在信用社的股权结构和法人治理上。
八、农村合作银行的股权结构与法人治理：亟待重构合作制载体
农村信用社（乃至经过改制的农村合作银行）存在着法人治理的不健全乃至异化问题，权力来源不明确，更缺乏应有的权力制衡。
农村信用社（合作银行）已经普遍建立了社员（股东）代表大会、理（董）事会、监事会、主任（行长）室，即“三会一室”制度。但这些制度大多仅仅停留在资料文本上，事实上“三会一室”各自的职权任务并不明确，日常中仍按潜规则行事。理（董）事会（长）、监事会（长）、主任（行长），乃至副主任（行长），表面上按照章程进行形式上的选举或聘任，实质上是由上级（县联社主任由省级联社、省级联社主任由省级政府）决定人选。决策权、监督权、执行权没有得到有效分离，无法保证权力的制衡和有效运行，而“上级”往往又是鞭长莫及，真正的出资人（社员、股东）更难对代理人即管理层进行有效的监督，外部社员缺乏有效的管理渠道和机制，内部社员的利益往往同化于管理层利益，由此形成“软约束”和“内部人控制”(21)，更有甚者演变为一把手的“家长制”、“一言堂”。
2004年《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点意见》明确要求，“进一步完善股权设置……既要防止因股权过于集中被少数大股东控制，又要防止股权过于分散被内部人控制”。从股权结构入手，“防止两个控制”，这是很有预见性的。
“社员”与“股东”两种身份不应混淆，也难以兼容于同一个法人治理结构中。由于合作制“社员”与股份制“股东”的身份在法律上存在内部冲突，长期将影响这种所谓股份合作制的内在稳定性(22)。为了保持其“合作性”，股权必须相对平等。但是由于股东数量众多，相对平等的股权结构又造成股权的高度分散。股权结构的高度分散，并不一定能够防止大股东操纵，更不利于防止内部人控制，因而不能充分发挥股份制的优势。股东数量过于庞大，又缺乏适当的中介层次，也无法充分体现合作制的精神。
于是又有一些意见认为，应当按照市场化原则更多地引入真正有意愿、有能力、负责任的社员（股东），适当提高管理人员持股比例，适当引进大企业和战略投资者入股，改变目前的股权结构，从而重塑法人治理。这实际上是推动信用社彻底向商业银行转变。这个思路也引起一些争议，主要问题在于如何体现农村信用社的政策使命。
现在一些地方的信用社已经改制为农村合作银行。虽然浙江不少农信社已经符合农村商业银行的条件，但它们依然更多地选择了农村合作银行作为自己的发展模式。根据《浙江省深化农村信用改革试点实施方案》，在经济发达、城乡一体化程度高、信用社资产规模较大的县市，组建20家以上的农村合作银行。农村合作银行是介于农村商业银行和农信社之间的模式，即不是实施纯股份制的农村商业银行，而是“只实施单一的股份合作制”。
在浙江温州，从2004年2月开始，正式启动“551”农信社改革总体方案，即瑞安、乐清两市和鹿城、瓯海、龙湾三区农村信用社组建农村合作银行，永嘉、平阳、苍南、文成、泰顺五县农村信用社实行县级统一法人，洞头县农村信用社暂时维持原二级法人不变。到2005年10月，5家农村合作银行和5家统一法人联社均已挂牌开业，募集股本金总额10．95亿元。瑞安农村合作银行作为首批信用社改革试点单位，于2005年4月12日率先对外挂牌开业(23)。
浙江农村合作银行的组建模式是在原有形式上的合作制基础上引入股份制，试图把合作制的长处和股份制的优越性结合起来，把合作制的互助精神与股份制的现代企业制度结合起来。在产权设计上也有大的突破。合作银行在股权上设置了资格股和投资股。资格股的对象主要是区域内自然人（农户、个体工商户、银行员工等）及无法人资格的合伙制企业，认购最低限额为1000股（1股1元），尽量扩大入股面，以体现合作制的广泛性、群众性原则，并主要满足资格股股东对金融服务的需求。投资股主要满足企业法人股东的投资需求，已认购法人资格股（认购最低限额10000股，1股1元）的股东可追加投资股，资格股股东、投资股股东均有按其所持股份取得红利、获得合作银行金融服务的优先权和优惠权等权益。
此外，自然人股东持股总数不得低于总股本的50%，银行员工持股总数不得超过总股本的25%，单一法人股东直接或间接持股比例不得超过总股本的5%，单一自然人股东直接或间接持股比例不得超过总股本的0．5%。合作银行的权力机构是股东代表大会，由员工股东、其他自然人（农户、个体工商户）股东、法人股东分别以2∶3∶3的比例定向分块产生。股东代表按资格股1人1票，法人投资股每10万股1票选举产生。股东代表行使权利时，1人1票，体现合作制的基本原则。合作银行的决策机构为董事会和监督机构监事会，其人员构成也以2∶3∶3的比例按合作制精神一人一票选举产生。
这次改革，将股份合作制机制引入农村信用社中，希望改善农村瑞安农村信用社原有社员11．4万户，他们分布在各个乡镇和行政村，牵涉到广大农民。按照退股自愿、入股自由、老股金优先入股的原则，进行增资扩股。共募集股本金2.0209亿元。其中自然人1．4亿股，法人0．6亿股。自然人包括农户和个体工商户，股金最低1千元，最高不得超过50万元，自然人股东持股总数不低于总股本的50%。而包括企业法人和村级集体经济在内的单个法人，股金限度是1万—200万元，远低于不超过总股本10%的国家规定。信用社现行产权不明晰的状况，特别是有助于解决出资人所有权虚置的问题。主要考虑是通过股份合作制规范，引入一批具有一定规模的出资人，包括农业大户、个体工商户、农村加工企业、其他农村的实力企业等。由于投入资金的规模较大，他们关心企业经营活动的意愿会非常强烈，维权的意识较强，通过他们可以带动所有出资人的产权意识，提高社员对农村信用社的关心程度。同时，由于在合作制机制中引入了股份制成分，收益共享、风险共担的理念会得到更好的贯彻。通过股份合作制的运作，能较好地解决出资人所有权虚置的问题。
另外，通过设置资格股和投资股，扩大了股本来源范围，有利于扩大资本实力；可以顾及农产、农村个体及私营企业等社会弱势群体的利益，充分体现大多数入股金额少的小股东意志，从股权结构、治理架构上确保了改制后的农信社不偏离服务“三农”的方向，达到支持农村经济发展的目标；避免了农村商业银行产权体制设计方面可能出现的追求利润最大化而对弱势产业———农业发展带来的负面影响。合作银行这样的股权结构、治理架构，将会有效防止一股独大，杜绝过分追求投资回报而削弱对区域内农民、农业和农村经济支持的现象，并可避免内部人控制造成制约机制、监督机制不力。由于员工股在其中也占有一定比例，员工利益与经营成果直接挂钩，有助于建立有效的激励机制和监督机制。员工、其他自然人和企业投资者三者之间既有机结合，又相互牵制，构成了农村合作银行既不同于合作制，又有别于股份制的全新机制。
因此，股份合作制能够实现追求一定营利和为社会服务并举，为我国农村金融制度提供了更为宽广的选择空间。
但由于资格股的认购对象和认购资金有限，对投资股的金额比例又有限制，而暂时缺乏资本市场融资的情况下，无法确保合作银行扩大资产业务以及保证资本充足率。而仅仅依靠单一的小额农贷也无法确保机构的可持续经营。因此，可考虑进一步丰富完善金融服务品种，积极推广适应农村经济发展要求的农村个体工商户授信贷款、农村土地业主承包经营贷款、中小企业评级授信贷款、城乡居民消费贷款等贷款品种。另外，可考虑在原有农信社业务范围的基础上进行延伸，进一步代理政策性、商业性业务，如政府扶贫项目贷款的发放，可由信用社代办，从而收取代理费。当然，多元化经营也是有条件的，即该合作银行必须仍然保持合作制的本色，必须依然坚持为社员服务为主的原则。
农村合作银行实行的这种所谓的股份合作制，力图把合作制的互助与股份制的现代企业制度结合起来。一是通过设置资格股和投资股，扩大了股本来源范围，有利于扩大资本实力；二是可以顾及农户、农村个体及私营企业等社会弱势群体的利益，充分体现了大多数入股金额少的小股东意志，从而在股权结构、治理架构上确保了改制后的农村信用社不偏离服务“三农”的方向，能够达到支持农村经济发展的目标；三是避免了农村商业银行产权体制设计方面可能出现的追求利润最大化而对弱势产业———农业———发展带来的负面影响，进而可以部分地满足政府的支农要求。可以说，股份合作制能够实现追求一定盈利和为社员服务并举，有利于农村信用社不断扩大规模以适应农村的金融需求和经济发展的需要。对中国大部分农村地区而言，股份合作制不失为金融制度选择的推荐项之一。
合作组织的优势在于相对较低的信息（交易）成本，但是小范围的信息资源（local information pool）、信任资本（trust capital）和自我雇佣（self‐employment）在减少摩擦和监督成本的同时，天然地具有小规模、小范围经营的限制特性。这个问题只能通过更进一步的联合和合作来解决，或者通过基层合作基础上的多层次合作来解决，这也为各国合作金融的成功经验所证明。现在的信用社（特别是已经实行县乡统一法人）其形式上的社员往往有成千上万之多，的确是不可能在这样一个基础上建立有效的合作制。合作社规模不宜过大（指社员人数不宜过多，至于资金往来规模则视情而定），通常以村落、社区、单位为依托，借助同乡、同事等社会关系纽带，凝聚和积累社会资本，社员彼此之间要有一定的熟悉和信任。
但是，这种股份合作制也存在严重的缺陷：
（1）不能有效解决所有者现实缺位问题。实行股份合作制后，由于自然人股东众多，股权分散，他们对农村信用社的所有权难以体现。这表明，农村信用社所有者缺位的旧病仍不能有效避免，可能出现股份制企业发展历史上一个没有解决的难题，就是自然人股东股金有限、股本小，存在参与监督的成本归自己而监督产生的收益却归所有股东的问题，所以小股东可能对参与民主管理表示“理性无知”，采取“搭便车”行为，不关心对农村合作银行的监督。
（2）难以有效落实民主管理。“一人一票制”是合作制的精髓。农村合作银行选择的股份合作制，其制度设计运作的逻辑结果，并不鼓励持大股。但是，在实际运作过程中，大股东说了算的现象可能现实地存在，并有强化大股东对农村合作银行的支配地位的趋势。由于农村合作银行产权制度改革的不彻底，法人股东同股不同权、大股小权，股份持有与权利不对等，自然人股东因股金有限而又对监督不关心。重要决策难免“内部人控制”，股东大会形同虚设当属意料之中。另外，自然人股东多是农民，其行使民主管理权利的效果也是有待商榷的。
在浙江瑞安，农村合作银行的很多农户持股，是由村长或村支书充当“股东代表”。这当中并没有经过一定的法律程序，潜伏着一定风险。而且，农户直接持股县市一级合作银行，参与路径过于遥远，股权又过于分散，实际上难以发挥合作制的精神。
（3）股份合作制的内在稳定性是有限的。它有朝着股份制或者合作制两头演化的惯性。尤其是业务量增多，要求银行增股扩股扩大规模时，合作制往往容易让位于股份制，也就是合作制成分减少，股份制成分增大。这一点在美国和德国很早就发生了，其中美国走得更远。这并不是说不能搞股份合作制，但需要客观对待股份合作制的制度优势和弱点。
就浙江一些经济发达的县市而言，“三农”的内涵与外延已经有了很大的变化。这里的农业日趋产业化，农村日益城市化，很多农民也已经“洗脚上岸”。合作社为三农服务的形式与内容也要随之有所改变，要走出社会主义市场经济条件下的新型合作化道路。一些农村合作银行增资扩股势在必行。为了提高银行本身的竞争力，适应农产品和农业生产资料大生产、大流通的形势，跟踪服务、延伸服务、向外跨区域发展也将是意料中事。这固然有越来越多的商业化味道，但合作社本来也并非一种落后的经济和金融组织形式。合作制具有扎根基层、服务社区和支持“三农”的天然优势，但是合作制的有效半径较短，规模上难以做大做强。股份制便于做大做强，向外发展，扩股乃至上市，但是又容易被认为是疏远和漠视农户利益。为此，既要保存和发展合作制的因素，又要引入和扩大股份制的影响，相辅相成，探讨一种“银行＋合作协会（合作社）”的模式。
九、股权托管，战略联盟：信用社融入“三位一体”进程充当金融内核
20世纪50年代中国所推行的大规模农村合作化包括信用合作化，肩负着对农村“生产资料所有制”进行“社会主义改造”的特殊历史使命。这实际上是把“合作化”混同于“集体化”，更进一步追求“一大二公”。农村信用社本非农民自主，先是成为人民公社的附属物，后来又成为农业银行的附属物。由于合作制没有得到真正实施，1984年开始强调恢复信用社的“三性”，即组织上的群众性、管理上的民主性、业务经营上的灵活性（即所谓的“三性”）。1996年农村信用社又与农业银行“脱钩”。2003年进行新一轮农村信用社改革试点，2004年开始在全国展开，已经取得一定成效，也暴露出一些深刻的矛盾。
传统的信用社已经难以回归合作制———或者说从来不曾真正实行过合作制。20世纪80年代以来的几次改革证明了这一点，我们更不能指望信用社向合作制改革成功后，才去发展合作金融。但是，未尝不可以找到一种变通的方式，发展合作制因素，以农民组织化来促进农村金融深化，为信用社的改革与发展寻找新的出路。
可以考虑将信用社（合作银行）的原有（乃至新增的）小额股金，实行集中托管、统一持股，改变目前股权结构过于分散的局面，也可为引入大额投资创造条件，也不必担心新增投资轻易占据控股地位。至于小额股金集中托管的平台，好比是一个“持股会”，我们称之为“农村合作协会”（与“农村合作银行”相对应），这个农村合作协会正是“三位一体”的组织形式。
有了“三位一体”农村合作协会作为依托，农村信用社（合作银行）既可以继续按照合作制方向进行规范，也可以彻底改制为商业银行，按照股份制原则进行规范，其原有的合作制构想更多通过农村合作协会的功能与运作加以体现。
“三位一体”农村合作协会的结构设计，可为农村信用社（合作银行）理顺产权关系，优化法人治理，拓展营销网络，为进一步增资扩股创造条件，并为合作金融以及其他合作事业提供组织载体。
“三位一体”农村合作协会，应致力于在协会内部发展互助联保，在农村合作协会与农村信用社、银行（特别是农村合作银行）之间建立战略联盟。这种联盟关系是“银行＋合作协会（合作社）”的模式，以金融为核心，以信用为脉络，指导和扶持农民发展合作组织，并在合作社与合作协会平台上开展农村信用评级和信用联保，进一步探索符合农村实际的担保与反担保措施，从而与现有银行体系实现对接和互补，将社会资本有效转化为经济资本，探索金融支持新农村建设特别是支持农民合作组织发展，进而建立农村金融良性循环的可行路径。
理论与实践表明，缺乏有效的金融合作，农村合作只能是无源之水。金融不仅在一般意义上是经济的核心，合作金融也是合作经济的核心，这在农村合作协会“三位一体”的结构和运作中得以体现。
合作社股东（以及“社员股东”）在银行治理结构中不享有超越现行公司法的特权。但是在合作社和银行这两个平等的法人主体之间，可以建立某种长期契约关系，我们可称之为“战略联盟”，使银行服务三农的宗旨得到保证。这种契约关系所赋予银行的义务，如“返贷”义务、“返利”义务，不因银行的改制、扩股或其他产权变更而解除。也就是说，银行的支农义务不一定要通过复杂的股权结构安排来保证。
以契约纽带联系合作社，以信贷优惠和托管服务支持合作社。
银行可以承诺一定的“返贷”比例。即当一个合作社的社员在银行存款达到一定数额，则银行保证向合作社社员提供的贷款或授信不低于一定比例。
银行可以提供一定的“返利”优惠。即银行对于一个合作社社员范围内的存贷款业务，按照一定的标准和程序返还利润或提供利息优惠。
银行要求一定的“连保”约束。合作社社员彼此之间对于银行承担一定限度的连带保证责任。当某个社员对于银行违约，未能如期还本付息，则银行有权按照约定从合作社的公积金、集体提留或风险准备金中优先扣除（不一定全额扣除），直至降低“返贷”比例和减少“返利”优惠。鼓励合作社社员彼此之间相互监督。
与以往的信用合作社不同，我们设想的合作社本身内部不必发生实际的资金存取，不保存钱款，因此管理上的难度大大减少。借贷行为可以在银行与合作社社员之间直接进行，但是合作社起到信用增强和信用约束作用。这对于银行和社员双方都是有利的。
银行可以借助合作社这种遍地开花的信用组织形式，不断拓展、巩固银行客户业务，维护、增进银行资产安全。这也是银行行销的一种强有力的道路。在此基础上，还可以代理保险、基金等业务，深入发掘和培育农村金融市场。
银行还可以为合作社提供托管服务。这种服务可以作为银行的中间业务，收取少量费用。当然，从理论上说，这种托管服务也可以按照市场选择由会计师事务所、律师事务所之类的机构承担。
上述设想可以因地制宜，因社不同，先行试点，逐步推开。在二期改制中，瑞安农村合作银行现有的资产、业务与人事无需变动，股权结构也没有实质性的变更，仅仅持股方式有所调整，基本不触动既有的利益格局，相信会较少遇到阻力。
总之，合作银行（乃至其他银行）可以通过契约纽带联系合作社，以信贷优惠和托管服务支持合作社，回归和保持扎根基层、服务社区的本色。
【注释】
(1)郭晓鸣、雷晓明：《信贷》，载熊景明主编：《进入21世纪的中国农村》，光明日报出版社2000年版，第389—413页。
(2)郭晓鸣、雷晓明：《信贷》，载熊景明主编：《进入21世纪的中国农村》，光明日报出版社2000年版，第389—413页。
(3)李剑阁：《农民就业、农村金融和医疗卫生事业》，《比较》2003年第7期。根据文中数据，至2000年底，全国农信社不良资产为5174亿元，其中逾期1582亿元，呆滞2672亿元，呆账920亿元。这一统计口径显然是以“一逾两呆”的贷款分类方法为依据。“一逾两呆”分类法下所得出的不良资产数额，还要较国际通行的“五级分类法”所得数额为小。
(4)徐滇庆：《农村金融改革与民营银行》，《当代财经》2004年第9期。
(5)同上。
(6)周小川：《关于农村金融改革的几点思路》，《经济学动态》2004年第8期。
(7)这被谢平称为农村信用社改革的期权理论，即中央银行对农村信用社票据支持是一种期权，有一定的兑付原则，农村信用社改革必须达到如下的一些标准，即产权明晰、资本金到位、治理结构完善，达到规定的资本充足率，之后中央银行才对其予以兑付票据。
(8)陆磊：《谁有权选择农信社改革模式？》，《财经》2004年第1期。陆磊：《解密农村信用社技术性扭亏》，中国金融网2004年12月22日。
(9)从学者调研情况来看，2003年第一批农村信用社改革，从某种程度上提高了资本充足率，增资扩股明显增加，股东数量明显减少，但被清理出去的都是农户。大股东的非农身份，会导致其利益行为偏好不会投向农村，资信状况好的农村信用社这种倾向更明显。
(10)李晨：《农村金融制度改革应有民间力量介入》，《第一财经日报》2004年12月6日。
(11)程漱兰：《农村金融体系设计别忘了农民才是主角》，《经济学消息报》1997年2月7日。程漱兰批评道，发达地区合作金融可以“进化”到商业金融的这种安排，只是站在相对农民强得多的、异化了的信用社的现有职工角度的考虑，一般农户和农村企业完全不在设计者的视野。
(12)温铁军：《深化农村金融体制改革如何破题》，中国金融网2004年11月8日。
(13)谢平：《论中国农村金融改革》，中广网2004年9月18日。
(14)党国英：《如何理清农信社产权改革方向？》，博客中国网2004年7月11日。不过党国英又认为，如果农场规模达到户均土地50亩以上，商业银行在农村活动的条件才具备了，这样看来，农村金融问题的解决关键在于土地产权制度改革。文贯中等也强调了土地产权制度改革对解决农村金融问题的重要性。文贯中：《农村金融改革能走多远》，《21世纪经济报道》2004年8月29日。
(15)文贯中：《农村金融改革能走多远？》，《21世纪经济报道》2004年8月29日。
(16)冯兴元：《农村金融不能靠一条腿走路，需多元化发展》，中国金融网2004年10月13日。
(17)中国社会科学院农村发展所农村金融课题组：《农民金融需求及其金融服务》，《中国农村经济》2000年第7期。
(18)陆磊：《谁有权选择农信社改革模式？》，《财经》2004年第1期。陆磊：《解密农村信用社技术性扭亏》，中国金融网2004年12月22日。
(19)实际上从企业制度上看是得不出哪种制度孰优孰劣的，同企业相比，合作社的制度安排会造成更大的“偷懒”、低效率，同时要耗费更多的交易费用；但另一方面，合作社既利用了其成员固有的当地信息源和信任资本，又利用了自我雇佣的优势，因而可以降低信息、监督和执行等交易费用，给社员带来更多的利益。合作金融组织尽管存在着制度缺陷，但也同时存在着制度优势，具有旺盛的生命力和良好的适应性。
(20)例如张杰认为，中国的小农经济符合黄宗智的“拐杖逻辑”，即小农经济的收入等于农业家庭收入加非农佣工收入，在这种前提下，除了国家的正式信贷支持（包括改革以来中国农业银行与农村信用合作社提供的信贷以及政府的小额信贷，这些信贷实际上相当于古代国家的赈贷），商业性质的正式借贷在中国小农经济基础上不存在发展的条件与空间。
(21)“内部人控制”的主要表现通常有：一是经理人员过分的在职消费，包括公款吃喝、公费旅游、公费出国等；二是关系人贷款；三是短期行为，不考虑或是较少考虑农村信用社的长远利益，仅考虑近期绩效、地位和集团利益；四是根本没有信息披露制度，或是信息披露制度不健全、不完善、不规范、不及时和不真实；五是工资、奖金和集体福利等收入的增长过快，侵占利润；六是损害小股东的利益，不分红或是少分红；等等。
(22)这种所谓股份合作制理论上说不通，也于法无据。因此在一些地方，经过改制的农村合作银行一度无法进行工商登记。
(23)瑞安农村信用社始建于1954年。至改制前的2004年10月，各项存款达43．81亿元，各项贷款为34．18亿元，其中农业贷款占70%以上，占瑞安全市金融系统农业贷款总数的95%以上。瑞安农信社与农业银行脱离行政隶属关系8年来，共实现利润1．73亿元，缴纳各种税金1．62亿元，成为当地经济发展的重要金融力量。
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