嘉兴市农村信用社改革与弊端

农村信用社改革应当因地制宜、加速推进⁽¹⁾——对嘉兴、湖州农村信用社的调查

不久前，我们调查了嘉兴市与湖州市农村信用社的情况，深深感受到农村信用社在当地经济发展中的重要性。但现行的信用社体制已经严重束缚着农村信用社的健康发展与其作用的充分发挥，因此必须加速改革;同时，各地农村信用社的发展还很不平衡，因而改革进度不宜“一刀切”，而应当因地制宜。

一、农村信用社已成为资金实力最强的金融机构

嘉兴市与湖州市地处浙江省北部的太湖流域平原，历来经济发达，是有名的鱼米之乡。改革开放以来，两地的经济发展均相当快。1994年，嘉兴与湖州的GDP分别为256亿元和186亿元，人均GDP分别为7910元和7440元，均为全国平均值(3655元)的两倍以上。在两市的经济发展过程中，乡镇企业发挥了重要作用。目前，在两市的工业总产值中，乡镇工业占比均超过60%。与乡镇企业的崛起相联系，农村信用社的规模也迅速壮大，业已成为当地资金实力最强的金融机构。1994年末，嘉兴市农村信用社各项存款总额达59.1亿元，占全市金融机构存款余额的35.7%，分别为工行的1.62倍和农行的2.38倍;各项贷款总额达40.1亿元，占全市金融机构贷款余额的26.5%，为工行的1.07倍和农行的1.51倍。湖州市也基本相同(见表1)。若从县一级看，则农信社的相对实力还要强。如海宁市，1994年末农信社各项存款总额占全市金融机构存款余额的51%，各项贷款总额则占43.1%(见表1)。目前，嘉兴市所属6个县(市)中，已有5个县(市)农信社存款总额超过5亿元，湖州市所属4个县(市)中也有2个县(市)超过5亿元。目前，乡镇企业是农信社最主要的贷款对象，纯农业贷款的占比已渐低，个体及私营工商户的贷款数量正在上升。如在德清县信用社各项贷款中，乡镇企业贷款占92%，纯农业贷款占3.9%，其他贷款(主要是个体及私营工商户)占4.1%。一些全国有名的大中型企业也在农村信用社开户，如全国皮革服装业中的“老大”——雪豹集团，就在海宁市信用联社开户。农信社的会计业务量也很大，如海宁市信用社1994年共有443万笔，占全市的51%。从总体上看，农村信用社的资产质量基本良好，如德清县的农信社，1994年一般逾期贷款占5.7%，催收贷款占2.9%;海宁市农信社一般逾期贷款占3.65%，催收贷款占2.65%。

表1　1994年嘉兴市与湖州市的农村信用社资金实力

二、现行农村信用社体制及其弊端

目前，嘉兴、湖州市的农村信用社均“委托”农业银行管理，实行“农行—信用联社—基层社”体制，即农业银行通过严格管理信用联社进而管理全体信用社。

信用联社成立于1987年，按县级行政区划组建，资本金由各基层社投资，名义上为独立法人，实际上受农行严密控制，人、财、物自主权很差。联社设有“四股一部”，即业务股、财务股、社务股、稽核股和营业部，并在大的集镇上设有办事处。其纪检、保卫、监察、电脑、工会等均由农行监管。联社主任由同级农行行长或副行长兼任，通常还设有三名专职副主任，其中常务副主任及主管业务的副主任由农行派员担任，某些重要岗位如财务股长等也往往由农行派员担任。联社办事处与当地农行营业所的关系也很密切，部分办事处主任也由农行营业所主任兼任。联社除向农行缴存存款准备金及备付金外，主要规章制度、重大决策及数额较大的贷款及呆账准备金使用都要经农行批准，上级文件由农行转发。如海宁市信用联社，10万元以上的呆账准备金使用及200万元以上的中长期贷款的发放，均需通过农行审批。此外，农行还能够调用信用社的人员与资金。

基层信用社按原来的小乡进行设置，一乡一社，系独立法人，单独核算，自负盈亏。但是，联社对基层社人、财、物的调度管理权已相当大。基层社主任由联社任命，招工也由联社统一办理。联社有责任监督基层社的资产质量，并审批管理呆账准备金及大额贷款的发放，如海宁市信用联社规定，100万元/笔以上的贷款需经联社审批;基层社的基建项目通常也需经联社批准。联社还有权调度与监督基层社的资金运用，如海宁市信用联社规定，基层社之间的资金拆借需经联社同意并接受监管，如联社营业部负责发放大额贷款，1994年贷款余额超过1.1亿元，80%以上的资金来源于基层社。

上述“农行—信用联社—基层行”体制，比之于早期强调“三性”的体制无疑进了一大步，对于农村经济及信用社的发展起了重要的促进作用。然而，目前与1987年相比，生产力水平又有了长足的进步，嘉兴、湖州的GDP(现价)分别增长3.4倍和4.3倍，人均GDP分别增加3.23倍和4.04倍。农村信用社的实力增长更快，贷款余额分别增长4.8倍和5.3倍，分别由相当于农行贷款的70.9%和65.2%上升到151%和123%(见表2)。因而，现行农信社体制与经济发展、农信社发展又产生了新的矛盾，并且已经相当严重。

表2　1987—1994年嘉兴、湖州的生产力水平及农村信用社发展

(一)同级农业银行管辖信用联社的做法严重制约了农村信用社的健康发展

目前，农村信用社与农业银行已成为业务上的竞争对手，再让两者构成行政上的领导与被领导关系，而且还是由资金实力较弱的农行去领导资金实力较强的信用联社，势必造成信用联社缺乏应有的自主权，严重阻碍其健康发展。从实践结果看，“受阻”主要表现在下列几方面。

1.阻碍了人员素质的迅速改善。人员素质是企业的根本，人员素质欠佳是农村信用社发展的最大薄弱环节。嘉兴市农村信用社现有职工3494人，中专文化以上的仅占13.2%，初中以下则占32.1%，而嘉兴市农行员工中，中专以上占54.3%。湖州市农信社更差，2500余名职工中，中专以上仅占3.5%，初中以下占43.2%。现行体制至少从三个方面阻碍了人员素质改善:(1)农业银行将信用社的业务骨干逐步充实自己，不仅直接削弱了信用社的人员素质，同时也挫伤了信用社培养人才的积极性。如嘉兴市郊区农行的科长，80%是从信用社抽调的;湖州市本级信用联社有51人被农行借调，其中50%以上是业务骨干;长兴县信用联社反映，素质好一点的，农行便挖去了。这一情况造成信用社普遍不愿培养人才的现象。(2)信用联社在农行的管束下，自主权有限，机构也不健全，难以实施有力的人员培训计划。(3)在现行体制下，信用联社的旗号打不响亮，削弱了对金融人才的吸引力。

2.阻碍了结算状况的迅速改善。结算汇路不畅，是当前信用社业务拓展中最突出的问题。目前，信用社的县外异地结算已很发达，如海宁市信用社1994年结算的笔数占总笔数的45%，但仍必须通过农行转汇。而农行为避免在办理信用社开户企业县外汇入款转汇时垫付资金，采取“农行支行营业部异地结算—基层营业所异地结算—农村信用社”的程序，而不是较为快速的“农行支行营业部同城结算—联社营业部结算—农村信用社”，以致异地环节增多，在途时间延长。目前，绝大多数信用社不能签发和结付全国银行汇票和三省一市汇票，导致这一重要的异地结算方式只能委托农行办理。如嘉兴市139家信用社中只有18家可以代签三省一市汇票，省辖联行系统则均未开通;湖州市126家信用社中只有5家可以代签三省一市汇票，1家开通了省辖联行系统。个别农信社虽参加了人民银行组织的同城票据交换，但因目前在农信社与专业银行间采用异地结算方式，从而其转账支票在同城的专业银行开户单位不能直接受理。结算汇路不畅，造成不少开户单位逃逸，对公存款大大减少，资金组织成本上升，在竞争中处于严重不利地位。如嘉兴市农村信用社，1987年对公存款占各项存款中的22.63%，1994年降为15.41%(国家银行则为54.9%);1994年海宁市信用联社对公存款占各项存款的17.8%，海宁市农行则为30%。现行体制对改善结算的阻碍主要原因有四:(1)由于农村信用社归农行领导，因而顺理成章地在农行开户、由农行转汇，难以像独立的城市信用社那样得以较快开通结算汇路;(2)如前文所述，在现行体制下，农信社人员素质难以迅速改善，这对于获得签发汇票的权利是很不利的;(3)如前文所述，农行在办理农信社的转汇业务过程中，从自身利益出发，增加了异地结算环节，使农信社结算速度进一步放慢;(4)此外，现行的“一乡一社”、两级法人体制也增加了改善结算的难度。

3.影响了资金的合理运用与资产质量。名义上，农村信用社的转存款于1994年底消化已经完毕，但实际上，农行仍在用其他办法占用农信社的资金。不少农信社反映，农行仍在采用信贷规模限额的管理办法，以致一些农信社资金运用率偏低。如1994年，嘉兴市农信社的资金运用率(未计入自有资金，下同)仅67.7%，其中海宁市仅65.6%。农行在管理农信社的备付金率时规定“备付金专户存款(多数县比例为7%，少数县为6%，月利率7.65‰)不能动用，如信用社因结算等原因出现资金不足，农业银行可在与其备付金等额数量内通过拆借帮助解决，利率按月息8.55‰执行”。这种办法，从管理者农行的角度看，无疑是有道理的，但是，被管理者农信社显然是吃亏了。农业银行往往将地方政府指令的贷款任务交给农信社办理，以致农村信用社资产质量下降。如嘉兴市农信社1994年的非正常贷款率为9%，比农行高出2个百分点。

(二)完全按行政区划设置信用社与联社的弊端也越来越明显

1.会造成信用社发展的严重不平衡。一些乡，由于地域偏僻，乡镇企业不发达，因而信用社不但规模小，资产质量也差。如湖州市的长兴县，虽经初步并社，但在1994年末，全县22家信用社中，尚有5家的存款少于1000万元，其中最少的仅400万元，为最多的社的1/12。

2.会造成资金实力分散。如长兴县信用联社，1994年末贷款余额为3.1亿元，但按22个社平均仅1400万元/家，难以“办大事”。为解决资金分散的矛盾，各县(市)的信用联社均通过营业部适当集中资金。长兴县联社营业部集中了全部贷款的1/6，海宁市集中了1/9，德清县集中了1/14。

3.信用社建制跟着行政区划变动，影响业务的正常开展。如湖州市本级信用联社，近几年为机构频繁变动所苦。原来是两个联社，随行政区划的合并而合并;原来有7个办事处，后来随着小区的撤销而撤销;目前因建立了县级的南浔区和菱湖区，于是联社又要准备一分为三，组建南浔联社和菱湖联社。这样就无端地耗费了本来可用于拓展业务的大量精力。

4.行政干预偏大。部分乡镇由于要上项目，便盲目干预信用社贷款，有的还指使信用社违章拆借，以致信贷资产质量恶化。如嘉兴市的桐乡市某信用社，1994年末各项贷款总额为2675万元，由于上述原因，其中860万元成了难以收回的催收贷款。

三、加速农村信用社改革的对策建议

综上可知，农村信用社改革必须加速。同时也要注意，各地信用社的发展还很不平衡，如海宁市信用社社均存款达6300万元，而长兴县仅为1900万元，因而各地信用社的要求也不相同。在经济发达、信用社发展较快的地区，如海宁、德清等，要求“脱钩”和尽快组建合作银行的呼声甚为强烈;而在信用社发展相对不快的长兴县则希望先合并小社、弱社，改善资产质量与经济效益;而湖州市本级信用联社则希望稳定建制，整顿内部管理，然后再前进。因而，在推进农信社改革时，必须从实际出发，因地制宜。就嘉兴、湖州两地的实际情况看，当前应当采取的共同性措施主要有三项:

1.切实加强联社领导力量，增强独立管理能力。(1)联社主任必须专职，不能再由农行行长兼任，并且要选调能力、资历均与联社资金实力相适应的干部充任。(2)要完善联社的机构，在“四股一部”基础上增设必要股室，如办公室、纪检监察股、人事教育股、科技股等。(3)加强骨干队伍建设。各级管理骨干及基层社主任必须称职，不合格者要调整，要不断考核、培训、提高。被农行借调的业务骨干原则上应归队。(4)在未“脱钩”前，信用联社应挂靠上一级农行。

2.大力加强联社营业部建设。联社营业部要配备较强的骨干力量，要集中更多的资金与大额贷款，要率先开通结算汇路。总之，要把联社营业部建成联社的资金调度中心、结算中心和信贷中心，以加大联社对基层社的调度管理强度及其凝聚力，为将来建立一级法人体制奠定基础。

3.逐步理畅结算渠道。对此，信用社自身要积极努力，人民银行和农业银行要热情帮助。(1)联社可以自办县辖联行，解决县内结算环节多、凭证传递慢的矛盾。(2)联社营业部应争取办理农行省辖结算，并逐步创造条件办理全国联行结算，进而使各基层社所有县外汇划业务都能通过联社营业部办理。(3)根据存、贷业务量和管理水平，统一规划、逐步扩大代签三省一市汇票业务的信用社数目。(4)各市统一规范，逐步增加参加省区域联行单位数量，把结算业务量大、人员素质好、存款数量多的农信社逐步纳入省区域联行网络。(5)扩大同城票据交换范围。人民银行须在金融机构数量较多的大集镇设立同城票据交换所，采取二级交换、一级清算，这样农信社可以就近参加交换，化异地为同城。(6)农行在转汇时，应当尽量予在农信社开户的企业以方便，加快结算速度。

各地根据信用社发展的实际情况，可相机选择下列措施:

l.突破“一乡一社”，合并部分基层社。长兴县信用联社原有31个基层社，但发展很不平衡，有8个社规模很小，资产质量不佳，长期亏损。如长城信用社，建社40年，存款仅233万元，贷款156万元，本息都很难收回，1992年亏损8.4万元。为解决这一问题，长兴县1993年将长城、吴山、和平等三社合并为和平中心社，原长城、吴山社成为分社，统一管理。合并后，领导力量加强，人员、费用节约，资金集中，贷款结构优化，资产质量上升，经济效益明显好转，1994年盈利50万元。在试点成功的基础上，长兴县1994年又建立4个中心社，1995年还将继续建立。长兴县的做法应予肯定，值得条件相仿的地区效法。

2.“脱钩”。与农行“脱钩”是信用联社发展的必然趋势，但也必须讲究条件。“脱钩”应当具备的基本条件是:存款具有一定规模，如5亿元以上;有专职的、坚强的领导班子。不能把“脱钩”标准定得过高，因为许多“条件”恰恰只有在“脱钩”后才能造就。人民银行与农业银行对“脱钩”都应持积极、负责的态度，从实际情况出发，不能“要么全脱，要么全不脱”。应当充分肯定农业银行长期来辛勤抚育、管理农信社的成绩与贡献，而让能够独立生存的信用联社逐个脱离农行怀抱，正是农行的责任与再次为社会主义金融事业立新功的机会。

“脱钩”后的信用联社除了要努力改善人员素质、切实加强内部管理、尽快理畅结算渠道和努力提高资产质量外，尚需注意两个问题:一要确立一级法人体制，唯此，才能最终消除“一乡一社”制的缺陷，才能灵活调度资金，增强竞争能力与抗风险能力，适应向农村合作银行发展的需要;二要明晰产权，一级法人体制确立后，原来的基层社法人不再存在，联社“所有者权益”的归属便成为迫切问题。目前，“所有者权益”中绝大部分为历年积累。如海宁市信用联社所有者权益有8677万元，除建社初期股金290万元外，均为历年积累;德清县信用联社所有者权益有6174万元，建社初期股金31.1万元，后期社员入股534万元，企业入股100万元，其余5343万元为历年积累。“历年积累”怎么分?全部划归投资者似乎不合理，股金每年都分红，增值率不可能有这样高。按历年获得的减免税划出一块作为国家股也不妥，因为以减免税支农也是应该的，若要算，那么依靠“剪刀差”搞起来的重工业资产怎么算?“三资”企业也享有减免税，怎么算?划出一块量化给信用社职工则既无道理，也更不妥当。投资的股金应当增值，但程度要适当。建社初期股金的增值幅度可以大一些，但以10—15倍为宜;后期入股的股金可按通胀率予以保值。其余的“历年积累”应当按“用之于农”、“集体所有”的原则处理。可以将其作为“县级农村发展基金”，建立相应机构掌管，每年的分红限定用于县内农田水利建设及发展农业科技与农村教育，以促进农村的发展。

3.组建农村合作银行。“脱钩”后的信用联社经过一定时期发展，条件成熟者，应当允许组建农村合作银行。其基本条件应当是:产权明晰;存款规模较大，如超过15亿元;资本金充足;管理力量较强;人员素质、资产质量达标;内部管理合格等。农村合作银行应是股份制金融企业，股东除原来的所有者外，尚可吸收若干乡镇企业及个人入股。农村合作银行也不应“画地为牢”，发展到一定程度后，应当允许按自然经济区划设立机构，允许若干个农村合作银行在自愿的基础上联合、合并。

最后需指出，农村信用社不论发展到什么程度，都应坚持“以农为本”，都要大力支持农业生产，努力增加对农业生产的信贷投入。唯此，才会有坚强的生命力。

【注释】

(1)刊于《金融研究》1995年第6期，以及中国人民银行总行《金融研究报告》;参与者:韩克佳。