《保障措施协议》的主要内容

第二节　《保障措施协议》的主要内容

《保障措施协议》框架：共14条和1个附件：①总则；②实施条件；③调查；④明确严重损害和严重损害威胁；⑤实施；⑥临时保障措施；⑦期限和审议；⑧关于减让；⑨关于发展中国家的照顾；⑩以前已存在的措施；关于某些措施的禁止和取消；明确通知和磋商的要求；监督；例外。

一、适用保障措施的条件

根据GATT1994第19条和《保障措施协议》的规定，成员方实施保障措施必须满足三个条件：第一，某项产品的进口激增；第二，进口激增是由于不可预见的情况和成员方履行世界贸易组织义务的结果；第三，进口激增对国内生产同类产品和直接竞争产品的产业，造成了严重损害和严重损害威胁。该成员方可对该产品采取保障措施，并且不需要问其来源。

（一）某项产品的进口激增

《保障措施协议》规定的进口激增，是指产品进口数量的急剧增长，包括绝对增长和相对增长两种情况。

绝对增长是产品实际进口数量的增长。

相对增长是相对进口方国内生产而言，进口产品所占市场份额上升。进口产品出现相对增长的情况时，实际进口量并不一定发生改变。例如，某一产品的进口量始终保持在1 000，而国内同类产品的产量由原来的4 000下降为2 000，进口所占市场份额则从20%上升至33.3%，这种情况属于相对增长。

进口激增的原因是由于不可预见的情况和成员方履行世界贸易组织义务的结果。成员方履行世界贸易组织义务，主要是指成员方履行关税减让和削减非关税壁垒等义务，履行这些义务，往往会增强进口产品的竞争力，可能导致进口激增。成员方实施保障措施，必须证明进口激增是由上述两种原因造成的。

（二）进口激增的后果是对国内生产同类产品或直接竞争产品的产业，造成了严重损害或严重损害威胁

《保障措施协议》中的“国内产业”是指，在一成员方境内生产与进口产品相似或直接竞争产品的全体国内生产商，或者其产量之和占该成员方这种相似或直接竞争产品生产总量主要部分的生产商。

关税同盟既可针对该同盟所辖全部区域采取保障措施，也可仅代表该同盟的某一成员实施保障措施。当同盟针对全部区域实施保障措施时，对损害及损害威胁的确定，应以同盟内相应的整个产业情况为基础；当同盟代表其某个成员实施保障措施时，对损害及威胁的确定，应仅以该成员相应的产业情况为基础，保障措施的实施也只以该成员的地域为限。

“严重损害”是指对国内某一产业的状况总体上造成重大损害，损害程度是严重到非采取措施不足以修复的，损害必须危及整个产业。确定对国内某一产业造成严重损害或对严重损害威胁的调查中，主管机构应评估影响该产业状况的客观和可量化的所有相关因素，特别是有关产品进口绝对增长或相对增长的比例和数量，增长的进口产品在国内市场所占份额，以及进口产品对国内产业的影响，包括对国内产业在产量、销售水平、市场份额、生产率、设备利用率、利润与亏损、就业等方面的影响。

“严重损害威胁”是指严重损害威胁是明显迫近的严重损害，如果不采取措施将导致严重损害的发生。对严重损害威胁的确定，应当依据事实，审查被调查产品出口国的生产能力、库存情况、出口能力和对出口继续增加的可能性等因素，而不得仅依据指控、推测或者极小的可能性。

（三）进口激增与产业损害之间必须存在因果关系

拟实施保障措施的成员方，必须证明进口激增与产业损害或损害威胁之间存在的因果关系。这种证明必须有客观证据的支持。如果在同一时期国内产业所受损害由进口增长以外的因素所致，则此类损害不得归咎于进口激增。

《保障措施协议》第4条第2款（b）项规定：“除非调查根据客观证据证明有关产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系，否则不得作出（a）项所指的确定。如增加的进口之外的因素正在同时对国内产业造成损害，则此类损害不得归因于增加的进口。”这条规定以损害与进口之间的因果关系对保障措施的实施作出了明确的限定。这里的因果关系是指严重损害或严重损害威胁与进口数量增加这两个事实之间存在的逻辑上的联系，亦即排除了进口增加以外所有其他因素后的联系。这里的其他因素可能包括消费者的喜好、国内产业结构调整出现的失误、技术的改变等。由于造成国内产业损害的因素众多，其中许多因素与进口无关，故只有充分论证因果关系的存在，才能保证非进口因素所引起的损害不致归咎于进口增加。

二、保障措施的调查、通知和磋商程序

为保证充分的透明度和公正性，《保障措施协议》对保障措施的实施规定了比较详细的程序。该程序主要包括调查、通知和磋商等3个环节。

（一）调查

调查是采取保障措施的必要步骤。有关调查应根据成员方事先制定的程序进行，并且应按《1994年关税与贸易总协定》第10条规定予以公开。

成员方主管机构在采取保障措施前，应向所有利害关系方作出适当的公告、举行公开听证会，或给进口商、出口商及其他利害关系方提供适当的机会，以陈述证据和看法，对其他相关方的陈述作出答复。调查结束后，主管机构应调查报告，列明对一切相关事实和法律问题的调查结果，以及作出的合理结论。

（二）通知

成员方应将下列事项立即通知保障措施委员会：

（1）发起调查的决定及理由；

（2）对进口增长造成严重损害或损害威胁的调查结果；

（3）就实施或延长保障措施作出的决定。

在履行上述2和3项通知义务时，成员方应提供以下有关信息：进口增长造成严重损害或严重损害威胁的证据，对调查所涉及产品的拟采取措施的准确描述，保障措施实施的日期、期限及逐步放宽的时间表等。货物贸易理事会或保障措施委员会，可以要求准备采取措施的成员方提供必要的补充资料。

（三）磋商

由于采取保障措施会影响到有关成员根据世界贸易组织相关协议所享有的权利，《保障措施协议》规定，采取或延长保障措施的成员方应与各利害关系方进行磋商，交换意见，并达成谅解。磋商结果应及时通知货物贸易理事会。

三、保障措施的实施

实施保障措施，可以采取提高关税、纯粹的数量限制和关税配额等形式。但保障措施应仅在防止或救济严重损害的必要限度内实施。

鉴于非关税措施贸易的扭曲作用较大，《保障措施协议》第5条对实施数量限制和配额措施做了专门限定。即实施数量限制，不得使进口数量低于过去三个月代表性年份的平均进口水平，除非进口方有正当理由表明有必要采用与此不同的进口水平。在实施配额限制时，进口方应当与有利害关系的供应方就配额分配进行磋商。如磋商未能达成协议，则进口方应基于供应方前一有代表性时期的进口份额进行分配，除非在保障措施委员会主持磋商中证明，不按这种方法进行分配是有正当理由的。

四、临时保障措施

《保障措施协议》第6条规定，在紧急情况下，如果不立即采取措施将会造成难以弥补的损失，进口成员方可以采取临时保障措施。进口成员方当局作出采取临时保障措施的决定应当基于进口大量增加并已造成国内产业的严重损害或正在造成严重损害威胁的明确的证据。临时措施的形式主要是增加关税，适用期限不得超过200天。如果在随后的继续调查中发现并不存在进口已对国内产业造成严重损害或严重损害威胁的情况，则已增收的部分关税应予以返还。成员方应在采取临时保障措施前通知保障措施委员会，在采取措施后应尽快与各利害关系方举行磋商。

五、保障措施的期限

保障措施的实施期限一般不应超过4年。如果仍需以保障措施防止损害或救济受损害的产业，或有证据表明该产业正在进行调整，则可延长实施期限。但保障措施的全部实施期限不得超过8年。紧急情况下，进口方可不经磋商而采取临时保障措施，实施期限不得超过200天，并且此期限计入保障措施总的期限。

六、禁止“灰色区域”措施

灰色区域措施指有关国家根据双边达成的非正式协议，实施的与世界贸易组织规则不符的进口限制措施。因这些协议透明度很低，故被形象地称为灰色区域措施。其主要特征是：

（1）名义上是出口国自愿承担的单方面行动，实际上是在进口方的压力下作出的。

（2）规避了取消数量限制和非歧视性原则。

（3）有关协议的内容一般包括提高产品价格、限制进口数量及进口监督等。

灰色区域措施种类很多。包括自愿出口限制，有秩序的销售安排，出口节制，出口价格或进口价格调控机制，出口或进口监督，强制的进口卡特尔，任意性出口或进口许可制度等。

鉴于灰色区域措施削弱了保障措施的作用，《保障措施协议》明确规定，成员方不应寻求、采取或维持任何此类措施；成员方不应鼓励或支持国营或私营企业，采取或维持与上述做法效果相同的非政府措施。根据《保障措施协议》的要求，到1999年底，所有的灰色区域措施都被取消。

七、补偿与报复

由于保障措施针对的是公平贸易条件下的产品进口，其实施必然影响到出口方的正当利益。因此，有关成员方可就保障措施对贸易产生的不利影响，采取协商贸易补偿的适当方式。补偿的形式一般为减少受措施影响的出口成员国所感兴趣的商品的关税。如在30天内未能达成补偿协议，则受影响的出口方可对进口方对等地中止《1994关税与贸易总协定》项下实质相等的减让或其他义务，即实施对等报复。但实施对等报复应在进口方实施保障措施后90天内，并在货物贸易理事会收到出口方有关中止义务的书面通知30天后进行，且货物贸易理事会对此中止不持异议。

但如保障措施是由于进口绝对增长而采取的，且该措施符合《保障措施协议》规定，则出口方自保障措施实施之日3年内不得进行对等报复。

八、发展中成员的优惠待遇

《保障措施协议》第9条规定：如果源自发展中成员方的产品，在进口方该产品进口总量中所占比例不超过3%，则不得针对该发展中成员的产品实施保障措施。但是，当比例均不超过3%的几个发展中成员的合计比例超过9%时，保障措施则可适用。

发展中成员实施保障措施最长可至10年。在保障措施的再度适用方面，对发展中成员的限制也较发达成员少。

对发展中成员的另一优惠之处还体现在，实施保障措施期限的2年延长期和上次保障措施间隔期限过半且至少不低于2年后再次实施保障措施的权利，这使得广大发展中成员在保护国内产业、抵御进口产品损害方面受到的限制少于发达成员。

九、实施保障措施的若干限制

适用期限预计超过1年的保障措施，进口方应在适用期限内按固定时间间隔逐渐放宽该措施；如果实施期限超过3年，进口方须进行中期审议，并根据审查结果撤销或加快放宽该措施。延长期内的保障措施，不得比最初适用的措施严格，且应继续放宽。

对同一进口产品再次适用保障措施，应遵守以下规定：一般情况下，2次保障措施之间应有一段不适用的间隔期，间隔期应不短于第一次保障措施的实施期限，至少为2年；如保障措施适用期≤180天，且在该措施实施之日前5年内，未对同种产品采取2次以上保障措施，则自该措施实施之日起1年后，可针对同种进口产品再次适用保障措施，实施期限至多为180天。

“保障措施条款”在国际贸易中是常有的，其目的是使缔约方在受到严重损害时可以豁免其所承担的条约义务。为了防止成员方滥用这个条款，《1994年关税与贸易总协定》（GATT1994）和《保障措施协议》对此做了严密的规定。如何合理利用这个条款，对发展中国家尤其重要。在世界贸易组织体制下，公平贸易是必须遵守的一项基本原则，当发展中国家面对外国进口产品大量增加使本国产业受到严重损害或严重损害威胁的情况下，保障措施正是一个有利的“例外条款”。从上述几个条款的规定看来，适用这个条款的条件非常严格。发展中国家不容易完全按照上述条款的要求去做。韩国对进口奶粉实施保障措施，其做法是相当慎重的，它已按照协定的要求，在实施前和实施后均通知了保障措施委员会。“意外情况”和“严重损害”的标准是很难界定的，“立即通知”也没有绝对的标准。保障措施这个本来对发展中国家是很有利的例外条款，发展中国能不能利用这条款保护本国的产品，还是一个难以解答的问题。