政府授信与合作社的发展

一、示范社创建

开展农民专业合作社示范社建设，是推动农民专业合作社规范化、上水平发展的有效措施，是探索新形势下政府指导农民专业合作社发展、提高服务水平的有效工作方法。示范社创建能够推动农民专业合作社完善内部运行机制，增强内部活力和发展后劲，带动广大农民专业合作社健康发展。

上海市农民专业合作社示范社创建开始于2008年，至今已经评选出5批。为了规范示范社评定及运行监测，上海市农业委员会联合上海市发展和改革委员会、上海市财政局等8个部门共同制定《上海市农民专业合作社示范社评定和运行监测管理办法》。对于渔业专业合作社示范社的要求是:成员出资总额50万元以上、固定资产100万元以上、年经营收入500万元以上，资产情况良好，资产负债率低于60%，并且连续两年有盈余分配，另外还要求渔业专业合作社成员不少于30人、带动周边农户的数量50户以上;在标准化生产方面，要求生产基地通过无公害产地认定，主要水产品通过无公害产品或绿色食品认证，拥有注册商标，获得质量标准认证，实行品牌化经营，建立完善的生产、包装、储藏、加工、运输、销售、服务等记录台账，实现产品质量可追溯，实行水产品标准化生产;在社会声誉方面，没有发生生产(质量)安全事故、环境污染、损害成员利益等严重事件，没有行业通报批评等造成不良社会影响，无不良信用记录。示范社每两年评定一次，有效年限为两年，过期取消资格，重新评定。在运行监测方面，实行两年一次的运行监测制度，运行监测上报材料主要包括监测报表、年度财务审计报告、享受税费减免、财政支持、金融扶持、用地用电等优惠政策情况统计表等。经市农委主任办公会议审议通过的市级农民专业合作社示范社名单，还要求在媒体公示7个工作日。

从2008年至今，上海市共评定出675家农民专业合作社示范社(详见附录5)，其中渔业专业合作社示范社114家，占比16.9%。在五批农民专业合作社示范社中，渔业专业合作社占比最多的是2016年第五批，最少的是2011年第三批，只占一成多。在这些渔业专业合作社示范社中，坐落于奉贤区的最多，其次是青浦区、崇明县(区)，较少的是浦东新区、金山区、松江区、嘉定区。总体来看，渔业专业合作社示范社占比呈增长的趋势。五批上海市级渔业专业合作社示范社创建情况如表5-5所示。

表5-5 2008—2016年上海市级渔业专业合作社示范社创建情况一览表

农业部在示范社创建方面力度也非常大。合作社虽然在建设现代农业、促进农民增收、建设社会主义新农村中发挥了重要作用，但在发展中，一些地方重数量、轻质量，一些合作社有名无实、流于形式，制约了农民合作社功能作用的充分发挥。于是，农业部把加强农民合作社规范化建设摆在更加突出的位置，采取切实有效措施，提高农民合作社发展质量。农业部通过把示范社建设作为引导和促进农民合作社规范发展的抓手，加强民主管理，强化指导扶持服务，注重示范带动，不断增强农民合作社经济实力、发展活力和带动能力，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。坚持典型示范，树立一批规范运行的先进典型，充分发挥其示范带动作用，提升农民合作社发展质量。农业部等九部门于2013年12月发布《国家农民专业合作社示范社评定及监测暂行办法》，于2014年8月又发布《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》，以切实做好农民专业合作社示范社建设的引导、评定、监测和指导服务工作。

农业部早在2009年就联合其他十个部门进行示范社创建活动，对示范社实施以奖代补项目，结合示范社实际发展需要给予资金补助。2010年农业部、财政部、发改委等七部门联合下发《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见》，包括水产健康养殖示范场等在内的项目都纳入申报范围，同等条件下示范社优先扶持。2010年6月农业部颁布《农民专业合作社示范社创建标准(试行)的通知》，提出了农民专业合作社示范社创建的五项标准，即民主管理好、经营规模大、服务能力强、产品质量优、社会反响好。其中对民主管理的要求比较多，19条标准中占了9条，说明政府在示范社的评比标准中，把合作社的民主管理特征作为衡量的重要标准。

农业部2011年评选认定了首批农民专业合作社6663家，其中上海渔业专业合作社示范社有34家，占比5.1‰。上海春润水产养殖专业合作社、上海鱼跃水产专业合作社、上海彰显渔业专业合作社、上海企平水产养殖专业合作社、上海蕾蕾渔业专业合作社、上海廊下水产专业合作社、上海睿宽渔业专业合作社、上海福岛水产养殖专业合作社等入选。2014年评选认定了第二批农民专业合作社3579家(不包括254家用水合作示范组织)，其中上海渔业专业合作社示范社有13家，占比3.6‰。上海张高渔业专业合作社、上海集贤虾业养殖专业合作社、上海众汇水产养殖专业合作社、上海海光虾业养殖专业合作社、上海海驰虾业养殖专业合作社、上海淼鑫水产品专业合作社等入围。从占比来看，第二批入选的渔业专业合作社大大低于第一批入选的渔业专业合作社，说明上海的渔业专业合作社在全国的竞争力从2011—2014年有下降的趋势。另外，在上海市渔业专业合作社入选的第二批示范社中，上海张高渔业专业合作社、上海众汇水产养殖专业合作社、上海玉叶虾业养殖专业合作社三家是新增的，其他合作社是第一批入选的，占所有第二批入选的上海渔业专业合作社示范社的23.1%。这个比例还是相当可观的，说明上海其他渔业专业合作社增长力较强，在发展的态势上具有活性，形成赶超的局面。反观之，第一批入选示范社的34家合作社，在第二批中只有10家再次入选，其他24家都落选，再次入选的合作社占比仅29.4%，这也从一个侧面说明上海的渔业专业合作社示范社保持竞争力和获得可持续发展的能力不足。这是政府扶持力度和方式的改变所致，还是合作社本身在管理体制机制方面出现问题所致，需要政府和合作社双方进行一系列反思。

二、守信合作社创建

除了评选示范社以外，上海市农业委员会、上海农村商业银行还联合下发通知，评选守信农民专业合作社。2008年6月5日，上海市农业委员会、上海农村商业银行发文确定首批36家守信农民专业合作社，其中渔业专业合作社8家，占比22.2%。2009年6月8日，上海市农业委员会、上海农村商业银行联合下发了《关于确定本市第二批守信农民专业合作社的通知》，确定了第二批64家守信农民专业合作社，其中渔业专业合作社6家，占比9.4%。从两批守信农民专业合作社中渔业专业合作社的占比来看，比例甚小，且呈下降趋势(见表5- 6、表5-7)。

表5-6 上海市首批守信渔业专业合作社名单

表5-7 上海市第二批守信渔业专业合作社名单

(续表)

示范社及守信农民专业合作社的评选，目的是为了扩大标杆合作社的社会影响和示范效应，着力营造有利于合作社发展的良好舆论环境和工作氛围。当然，这些具有荣誉性标识的评选并不是孤立开展的，而是与经济利益挂钩、与政府其他方面的支持紧密联系在一起，否则也起不到应有的作用。比如，2011年农业部、发改委等12部门在联合发布首批农民专业合作社示范社名录时就指出，要“进一步落实有关规定，完善有关政策，加大对示范社支持力度，在涉农项目安排、财政奖补、金融支持等方面给予更多的倾斜，加快培育一批引领农民参与国内外市场竞争的示范社，使之率先成为现代农业经营组织”。在示范社建设期间，财政、商务、农业综合开发办、水利、林业等部门都对示范社建设予以了资金支持。守信农民专业合作社的评选，也是与后期的银行信贷挂钩的。上海农村商业银行按照有关规定依申请优先给予守信农民专业合作社信用贷款，并且平均额度比其他合作社要多。所以，这种荣誉性质的评选和认定，后期都与政府的其他财政、金融扶持挂钩，可以理解为是政府重点扶持优势合作社的前置程序和前提条件。“扶强不扶弱”既是中央层面也是地方层面扶持农民专业合作社的政策导向。这基于以下几个方面考虑:

(1)优势合作社的示范效应。一些运转良好、管理规范、经营有道的合作社在当地一般都有较高的影响力和知名度，政府通过扶持这些合作社，引导其向更规范的方向发展，可以为本地其他合作社树立榜样和标杆，规范内部管理体制和运行机制，充分发挥后发优势的潜力。

(2)优势合作社的辐射带动效应。发展状况良好的合作社一般在地方具有较强的辐射性和带动性，通过与本区域其他市场主体如企业的交易、与非合作社成员的交易，对于盘活地方经济、增加当地农民收入具有重要作用。政府对这些合作社的扶持，可以进一步增强其辐射和带动作用，促进当地经济发展，增加当地农民收入。

(3)节省遴选扶持对象的成本。政府每年财政扶持合作社发展，遴选扶持对象这一过程必不可少。由于全国的合作社数量惊人，遴选是一个费力耗时高投入的工作，如果每年都进行拉网式全面遴选，高额成本是不可估量的。而通过定期的合作社示范社创建与评选，扶持对象定位在这些合作社身上，就可以节省大量的遴选成本。

(4)扶持资金有限条件下的被迫选择。不论是中央还是地方政府，扶持合作社发展的资金毕竟是有限的，每年即使下拨数亿元的巨额扶持资金，面对大量合作社，如果采用撒胡椒面式的全覆盖财政扶持模式，对于每一个合作社来说，只能是杯水车薪，不能解决根本问题，而通过选择性扶持那些具有优势的示范社，就可以把有限的资金集中使用，有效解决阻碍示范社升级发展的瓶颈问题。

(5)政绩效应使然。如前文所述，在财政扶持资金有限的情况下，如果采用撒胡椒面式的全覆盖财政扶持的模式，每个合作社都分得一杯羹，扶持资金所起效应不明显，官员政绩也不能有效凸显，而如果扶持少数优势合作社，其“冒尖”的突兀发展，格外引人瞩目，能起到很好的宣传效果，在工作总结中可以作为重要的政绩加以描述。

三、授信申报与遴选:名实一致与分离

关于农民专业合作社示范社的评选与组织，一般采用逐级申报和推荐的方式。上海市区县级示范社评选一般是合作社申报与乡镇农业管理部门推荐相结合，上海市级示范社评选一般是合作社申报与区县级农业管理部门推荐相结合，国家级示范社一般是合作社申报与市级农业管理部门推荐相结合。申报国家级的示范社一般应是上海市级示范社。上海市农委根据上级下达的国家级农民专业合作社示范社申报名额总量，实行名额配给制，参照本市市级示范社分布情况以及自己掌握的各区县市级示范合作社的实际情况分配申报名额，例如2014年分配名额如表5-8所示。

表5-8 2014年上海市各区县申报国家级示范社名额分配表

示范社评选的标准就是农业部2010年6月颁布的《农民专业合作社示范社创建标准(试行)》，这是指导示范社评选的制度性规范，总体包括民主管理、经营规模、服务能力、产品质量、社会反响五个方面。政府的规范性要求，会促发农民的适应性行为，以迎合标准规范。当一些规范无法达到时，或者需要较高的成本投入导致成本收益不成比例时，他们就会对标准进行选择性执行，尽管内容空乏，而追求形式性合规。通过对上海市一些渔业专业合作社进行访谈后了解到，在填报示范社申报材料时，填报内容和实际情况既有一致的地方，也有出入的地方，两者并不完全吻合。为了示范社申报成功，对申报材料进行或适当或夸张的包装是一些合作社的理性选择。具体情况如下:

(1)章程制定与登记注册。示范社评审要求合作社参照农业部《农民专业合作社示范章程》制定符合自身特点的章程，并根据生产经营活动和自身发展变化及时修改完善章程。章程是决定农民合作社发展方向的根本制度，是农民合作社运行管理的基本遵循。在成立时，渔业专业合作社一般都会制定章程，但章程的针对性不强，照搬照抄农业部《农民专业合作社示范章程》的居多，具有个性化特征的较少。另外，合作社修改章程的极少，章程一般从成立至今都没有修改过，尽管一些条款已经与现实运作情况出现较大脱节。依法登记注册是农民专业合作社取得法人资格的前提，合作社的法人资格是申报示范社最基本的条件。参评的渔业专业合作社都是经过工商行政管理部门登记注册，如实向工商行政管理部门提交章程、全体成员名册、成员出资清单等文件，具有初始的合法性和规范性。

(2)组织机构建立健全与运转协调。示范社创建要求合作社要依法建立健全成员(代表)大会、理事会、监事会等组织机构。各组织机构要切实履行职责，密切协调配合。成员大会是农民合作社的最高权力机构，每年至少召开一次，决策部署本社重大事项，选举和表决实行一人一票制加附加表决权。理事会是执行机构，负责落实成员(代表)大会决定，管理日常事务。监事会是监督机构，代表全体成员监督理事会的工作。理事会和监事会会议的表决，实行一人一票。由于《农民专业合作社法》对合作社成立成员大会是强制性要求，对成立理事会和监事会是选择性要求，所以上海渔业专业合作社对于理事会和监事会实际成立情况一般能够如实填报。而对于成员大会的成立，则有流于形式的状况存在。有的即使成立，事实上也处于空置状态，一年内都不开一次会议，有的即使开会，也没有发挥应有作用。但在申报材料时，却夸大成员(代表)大会的次数和作用，毕竟农业管理部门很难查证真伪。

(3)制度建设。示范社创建要求建立完善的财务管理制度、财务公开制度、社务公开制度、议事决策记录制度等内部规章制度，并认真执行。合作社要为每个成员建立成员账户，准确记载成员出资额、公积金量化份额、与合作社交易量(额)等内容。加强档案管理，建立符合自身产业特点、行业要求的基础台账，包括成立登记、年度计划、规章制度、会议记录(纪要)以及产品加工、收购、购销合同等文书档案，会计凭证、账簿、成员盈余分配等会计档案以及其他档案。合作社须配备会计人员或将农民合作社财务进行委托代理，设置会计账簿，规范会计核算，并及时向登记机关和农村经营管理部门报送会计报表，抄报有关行业主管部门。为了能够进入示范社行列，根据评选要求，合作社一般都会制定各项管理、运行制度规范，毕竟起草制度文本比较容易。但在制度实际运行方面，有的合作社在实然和应然之间存在一定的差距，比如编造会议纪要、盈余分配方案等，而事实上并没有开会，有的家族式合作社成立至今，就没有分配过盈余。根据制度规范，可分配盈余应按成员与本社的交易量(额)比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的60%，而事实上一些渔业专业合作社已经脱离了家庭承包经营这一联合的基础，而是以共同出资承包养殖场、大水面等方式共同生产，集体经营，而不是分散生产与经营基础上的联合。这种情况下，成员与合作社的交易量(额)如何分割和认定就变得不可能，也没有必要，盈余的应然分配就与制度规范出现偏差。但既然作为创建的要求又不得不贯彻执行，于是一些渔业专业合作社不得不编造一些数据予以支撑。

(4)产品与服务优良。示范社创建要求生产鲜活农产品的农民专业合作社参与“农超对接”“农校对接”，或在城镇建立连锁店、直销点、专柜、代销点，实现销售渠道稳定畅通;主要为成员服务，与非成员交易的比例低于合作社交易总量的50%;成员主要生产资料(初入社自带固定资产除外)统一购买率、主要产品(服务)统一销售(提供)率超过80%，标准化生产率达到100%。生产食用农产品的农民专业合作社所有成员能够按照《农产品质量安全法》和《食品安全法》的规定，建立生产记录制度，完整记录生产全过程，实现产品质量可追溯;生产食用农产品的农民专业合作社产品获得无公害产品、绿色食品、有机农产品或有机食品认证;生产食用农产品的农民专业合作社主要产品拥有注册商标，享有良好社会声誉，无生产(质量)安全事故、行业通报批评、媒体曝光等不良记录。为了提高合作社的市场竞争力，合作社致力于与其他营销网点对接，创建品牌和获取健康识别认证，保持良好社会声誉。这些都是合作社健康成长发展的主要抓手，一般都会尽力而为之。这些方面的申报材料一般都是真实的，毕竟诸如商标、产品认证等方面都是硬指标，是否具备很容易被查询证实。但也有一些指标完成度存在模糊性，比如“与非成员交易的比例低于合作社交易总量的50%”，成员主要生产资料统一购买率、主要产品(服务)统一销售(提供)率超过80%，标准化生产率达到100%等，就很难衡量，并且具有较大的“包装”空间。为了申报成功，少数渔业专业合作社就会打擦边球，不是在分类统计上做文章，就是制造、替换一些原始数据，以符合申报要求。

既然上海市对申报国家级示范社实行限额申报，并且实行区县配额制，各个区县就有动力配合重点合作社进行申报材料包装、美化，增强本区县合作社的竞争力，而弱化监督初审职能。不过对一些硬性指标，各个区县还是严格把控，毕竟硬性指标造假更容易被发现，影响区县推荐的权威性。同理，上海市市级和区县级示范社评选，也遵从相同的逻辑。评选具体硬性指标和软性指标可以查看《上海市农民专业合作社示范社申报书》和《金山区农民专业合作社示范社申报表》。

以上是对示范社评比标准的应然规范的描述及渔业专业合作社实然状态上报可能发生的偏差的分析。然而现实中渔业专业合作社负责人对于示范社评比的标准或依据的感知又是如何的呢? 通过对84家渔业专业合作社理事长就“您感觉政府评比示范社的重要标准或依据是什么?”进行问卷调查，作答要求是多项选择并排序。统计发现，排序第一的选项中，选择“合作社的盈利能力”的36次，占比42.9%;选择“合作社管理、运营的规范程度”的25次，占比29.7%;选择“合作社的规模”的19次，占比22.6%;选择“申报材料的撰写和包装情况”的3次，占比3.6%;选择其他“科技创新能力”的1次，占比1.2%。不分排序先后，选择“合作社的盈利能力”的84次，占比100%;选择“合作社的规模”的81次，占比96.4%;选择“合作社管理、运营的规范程度”的78次，占比92.9%;选择“申报材料的撰写和包装情况”的46次，占比54.8%;选择“其他”选项的有3人次，占比3.6%，其中1次认为“科技创新能力”、2次认为“与政府关系的密切程度”。调查结果如表5-9所示。

表5-9 成员对于政府评比示范社重要标准或依据的认知

从问卷统计，或多或少可以感知渔业专业合作社负责人对于示范社评选标准的认知情况。无论是从排序第一选项频次，还是从不分排序选项总频次来看，“合作社的盈利能力”都排在第一位，分别占到42.9%和100%。说明合作社负责人对于合作社经济收益的倚重。渔业专业合作社是渔民自愿联合、民主管理的互助性经济组织，成员组成上当然还有可能包括少于20%的渔业企业。但不管合作社的成员组成状况如何，盈利生存是第一要义。组建合作社的首要目的就是获得经济收益，其他目的一般都服务于此目的。另外，合作社的盈利状况是合作社发展状况的风向标，只有盈利能力强的合作社在市场上才具有竞争性，对于成员才具有向心力，为业务拓展、发展壮大提供厚实的经济基础和合法性基础。通过访谈了解到，事实上政府在评比示范社时，合作社的盈利能力确实是非常重要的指标，但并不是单一指标。有的合作社盈利能力并不强，反而获批，是政府看重了合作社的发展性、规范性、影响力和辐射带动性。排序第一选项频次里，“合作社管理、运营的规范程度”排在第二位，“合作社的规模”排在第三位，说明合作社负责人认为“合作社管理、运营的规范程度”在示范社评比标准中具有更大的权重。有趣的是，从不分排序选项总频次来看，“合作社的规模”又排在第二位，与排序第一选项频次统计结果相反，说明合作社负责人对“合作社的规模”这一标准有更多的认可度。“合作社管理、运营的规范程度”和“合作社的规模”都是农业部制定的示范社标准的重要内容，后者的刚性程度更大，在描述上很难有过多的弹性成分(不过尽管如此，一些合作社通过拉入一些农民入社以拼凑数量的情况也确实存在)。而从重要性程度来说，前者又大于后者，因为这涉及合作社之所以是合作社而不是私营企业的内在规定性问题，涉及合作社的组织性质问题。“申报材料的撰写和包装情况”在排序第一选项频次中有3次，占比较少，而在不分排序选项总频次中有46次，占比高达54.8%。通过访谈一些渔业专业合作社理事长后了解到，示范社评比，除了硬件条件外，申报材料也很有讲究。由于评选国家级示范社必须符合农业部制定的示范社标准，评选市级示范社必须符合上海市农委的评比标准，在撰写申报材料时，如果合作社确有实力，经营状况、盈利能力、规范管理等方面都非常符合评选标准，那么准确描述合作社的实然状况就非常重要，必须在撰写申报材料时突出表现其实力，特色与个性也要彰显出来，以吸引眼球。一些评比条件达成状况不佳的合作社，为了评选成功，也需要在文句上下功夫，在一些软条件方面修饰润色，以稀释、淡化乃至掩盖一些硬件条件的不足及缺失。一些理事长反映，申报材料的准备需要花费大量的时间和精力，并且需要文笔好的骨干成员专门负责撰写。

也有极少数合作社的理事长认为，科技创新能力应该是评选示范社的重要标准。毋庸置疑，创新是组织发展的灵魂。合作社发展也需要创新，通过创设制度新规范、培育新苗种、采用养殖新技术、开拓销售新渠道，为合作社提高市场竞争力、增加盈余收入，提供持续性强劲动力。从渔业专业合作社、渔业协会、渔业学会等渔业中介组织的职能定位来看，渔业学会应该是渔业科技创新的排头兵，而渔业专业合作社的主体功能只能是互助盈利。所以在示范社评选时，科技创新能力虽然可以作为一个指标，但并不是重要指标，否则就是越俎代庖。

在问卷调查中还发现，有极少数合作社理事长把“与政府关系的密切程度”看作评选指标。这说明对政府评选示范社的公平性提出质疑的情况是存在的。政府出台、执行渔业公共政策，需要各市场主体的遵循与配合，所以建构政府与渔业专业合作社、渔民的和谐关系是渔业部门顺利施政的重要条件。但这种关系建构只是政策制定与执行者、政策接受者之间的互动和认可，以提高行政效能，增强施政合法性。但如果把这种关系拓展、渗透到诸如示范社评选等事务中，就会丧失评选的公平性，最终反而会损害这种关系建构。由于公平出了问题，政府施政的合法性基础反而会流失、削弱。通过对84家合作社就“您认为政府评比示范社的公平度怎样?”进行问卷调查发现，认为非常公平的有11家，占比13.1%;认为比较公平的有39家，占比46.4%;认为一般的有21家，占比25.0%;认为不公平的有4家，占比4.8%，认为很不公平的为零;认为不知道的有9家，占比10.7%。合作社对政府评比示范社公平的度主观感受情况如图5-1所示。

图5-1 合作社对政府评比示范社公平度的主观感受

调查结果显示，绝大多数合作社认为政府评比示范社是公平的，这说明上海市政府或区县政府在示范社评比方面基本能够秉持实事求是的态度，对照评比标准，严格遴选。但也有极少数合作社认为政府的评比有失公允。通过访谈了解到，这些合作社的质疑主要是合作社负责人的主观判断，诸如××合作社擅长材料包装，有形式没内容，盈利性差，与政府关系密切，作为标杆生存主要依靠政府扶持等，但并没有足够的证据加以佐证，只是道听途说或者根据自己的观察与判断。不管事实如何，但至少说明一个问题，就是评选过程及结果的公开透明度问题。政务公开是公众参与管理、协助管理，政府获得合法性的重要条件，有利于政策的顺利执行。在问卷调查中有10.7%的受访者不知道评选是否公平，说明示范社遴选过程及结果的主动公开、自觉透明有进一步拓展的空间。